城鄉(xiāng)一體化的地方試驗(yàn)——基于成都四種模式的調(diào)查與反思

段龍龍，李 杰

（西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610031）

●經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)研究

城鄉(xiāng)一體化的地方試驗(yàn)
——基于成都四種模式的調(diào)查與反思

段龍龍，李 杰

（西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610031）

土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)改革與基層民主管理體制改革是成都試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的三個主要工具。以地方政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷安排是成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要制度創(chuàng)新模式。“三圣鄉(xiāng)模式”、“龍華模式”、“紅光試驗(yàn)”和“大邑試驗(yàn)”是當(dāng)前成都推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化地方實(shí)踐的典型。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)業(yè)互動、產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新與借力市場是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐的共性特征，同時因地制宜、錯位發(fā)展又是各地實(shí)踐的主要差異。

城鄉(xiāng)一體化；地方模式；土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)改革；產(chǎn)業(yè)互動

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展致力于解決我國長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難題，破除不均衡發(fā)展造成的城鄉(xiāng)對立矛盾，并從實(shí)踐上探索徹底解決我國“三農(nóng)問題”的現(xiàn)實(shí)路徑。然而我國幅員遼闊，地區(qū)間資源稟賦和發(fā)展程度迥異，并沒有一個很好的發(fā)展范式值得借鑒，這就給我國漸進(jìn)式改革留下了一個很好的發(fā)展空間。成都市由于其地理區(qū)位，要素稟賦的特殊（主要是人口規(guī)模大、地處西部、城市邊緣區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部面積廣闊）于2007年正式獲批為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，開啟了成都探索城鄉(xiāng)一體化、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對立的地方試驗(yàn)序幕。三年多以來，本著“政府主導(dǎo)推進(jìn)，各地因地制宜”的原則，已經(jīng)形成了一批在全國新農(nóng)村建設(shè)中脫穎而出的典型成功案例，如錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)的“五朵金花”、龍泉大面鎮(zhèn)的“龍華改革”與郫縣紅光的“田園時代”試驗(yàn)。在積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)探索中，成都市也逐漸形成了符合當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)一體化理論，用理論指導(dǎo)實(shí)踐也成為了今后一段時期成都試驗(yàn)區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的準(zhǔn)則。在近些年的改革進(jìn)程中涌現(xiàn)出了一大批具有重大制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的典型案例，試驗(yàn)區(qū)先試先行的改革路徑也給全國其他各地適時推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了很好的參照素材。

一、成都試驗(yàn)的主要改革基礎(chǔ)

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革可以說是成都試驗(yàn)持續(xù)有效推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)，同時也是理論上和實(shí)踐上雙重的重大制度創(chuàng)新。它涵蓋了農(nóng)地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）改革、集體建設(shè)用地使用權(quán)改革、集體林權(quán)制度改革、農(nóng)村房屋所有權(quán)改革四項產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新，打破了傳統(tǒng)體制下農(nóng)地和集體建設(shè)用地法定權(quán)屬和實(shí)際權(quán)屬的混亂，進(jìn)一步落實(shí)了確權(quán)到戶的要求，并以法律的形式明確了產(chǎn)權(quán)的長期經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。之所以說它是重大創(chuàng)新是因?yàn)楹芎玫匾?guī)避了憲法對農(nóng)村耕地和集體建設(shè)用地的權(quán)屬界定，只針對承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行長期界定，模糊了形式契約上的產(chǎn)權(quán)隸屬，而更重視實(shí)際的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這從西方產(chǎn)權(quán)學(xué)派來說，是不能夠理解的，而成都試驗(yàn)正是因?yàn)榇蚱屏藗鹘y(tǒng)的產(chǎn)權(quán)完整性而成為學(xué)術(shù)界和政界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)，這種產(chǎn)權(quán)界定形式體現(xiàn)了理論和實(shí)踐上的雙重特殊性質(zhì)。

這一重大制度創(chuàng)新從根本上保證了農(nóng)民在耕地、集體建設(shè)用地和集體林地上的承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)及其使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、收益和處置等附加權(quán)利。為進(jìn)一步促進(jìn)土地生產(chǎn)要素自由流動和要素資本化提供了制度保障。

（二）土地流轉(zhuǎn)

傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特征和家庭文化結(jié)構(gòu)決定了我國長期以來農(nóng)村土地的零散化、小型化特征。這種土地配置模式很難發(fā)揮生產(chǎn)效率，在人多地少的地區(qū)，按戶分地和按質(zhì)分地直接導(dǎo)致人地關(guān)系緊張，容易突破農(nóng)民的生存底線，導(dǎo)致農(nóng)民普遍貧困，“三農(nóng)問題”也因此而來。成都市之所以成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的試點(diǎn)，也有基于上述因素的原因。當(dāng)前各方一致認(rèn)為，要解決長期遺留的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移困難和農(nóng)民收入水平差等一系列問題，必須要從土地要素入手，把農(nóng)民從賴以生存的土地上解放出來，因此只有土地集約化、規(guī)模化、市場化才是解決“三農(nóng)問題”的根本出路。

成都試驗(yàn)的土地流轉(zhuǎn)模式從前幾年的按戶流轉(zhuǎn)、集體流轉(zhuǎn)向目前的市場流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，由完全政府主導(dǎo)的行政流轉(zhuǎn)模式向完全自發(fā)的市場流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。在農(nóng)地、集體建設(shè)用地和集體林地的確權(quán)完成之后，按照“還權(quán)賦能、農(nóng)民自主”的原則向集體經(jīng)濟(jì)組織、種植大戶和龍頭企業(yè)有序有償流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格按照“土地綜合整理、土地增減掛鉤、土地綜合環(huán)境整治”程序進(jìn)行。在土地流轉(zhuǎn)過程中的交易各方嚴(yán)格制定流轉(zhuǎn)契約，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任和補(bǔ)償數(shù)額，以平衡各方利益。土地流轉(zhuǎn)的方式可以采用租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等多種方式。而上述典型案例中涉及到的土地流轉(zhuǎn)基本上都是大規(guī)模、一次性的流轉(zhuǎn)形式，因此各級政府參與度普遍較高。在成都試驗(yàn)區(qū)，今后的土地流轉(zhuǎn)方式將逐漸向完全市場化方向發(fā)展，試辦大型土地交易所成為當(dāng)前及今后成都試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)綜合改革的一個新路徑。

表1 部分調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)主要形式與參與主體

（三）農(nóng)村基層新型民主治理組織

建立農(nóng)村新型基層民主治理組織的目的是從根本上破除鄉(xiāng)土中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和文化特征，從而加強(qiáng)互相監(jiān)督，破除官本位思維，保障各方利益，真正實(shí)現(xiàn)村民自治，因此被稱之為成都試驗(yàn)的又一重大制度創(chuàng)新。這一新型治理機(jī)制打破了原有村兩委的行政壟斷模式，引入村民議事會這一新型參與機(jī)構(gòu)，形成了“在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，由村民（代表）會議或者村民議事會決策，由村委會執(zhí)行，其他經(jīng)濟(jì)社會組織廣泛參與”的新型村級治理結(jié)構(gòu)。全面實(shí)行“公推直選、民主評議、三會開放”的農(nóng)村民主政治建設(shè)試驗(yàn)。其核心作用體現(xiàn)在全程參與并監(jiān)督土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)和對收益的評估，對重大村級事件進(jìn)行集體決策和集體行動，抑制村兩委的尋租行為，體現(xiàn)各方（特別是農(nóng)民）的利益訴求等方面。

具體說來，農(nóng)村基層新型民主治理組織在農(nóng)地、宅基地和集體林地的產(chǎn)權(quán)界定上充分發(fā)揮了協(xié)調(diào)作用；在土地流轉(zhuǎn)過程中充分擔(dān)當(dāng)了監(jiān)督、評估和信息傳遞作用；在公共服務(wù)供給和社會管理方面擔(dān)任了主要決策者和供給者的作用。這一新型基層治理組織的建立，為成都進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打下了堅實(shí)的內(nèi)部基礎(chǔ)。

二、成都地方實(shí)踐模式分析

（一）三圣鄉(xiāng)模式：土地租賃及入股

成都市錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)打造的“五朵金花”早已經(jīng)成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和新農(nóng)村建設(shè)的典范。同時，它也是政府主導(dǎo)下強(qiáng)制性制度變遷的成功案例之一，其成功經(jīng)驗(yàn)來自于“因地制宜、錯位發(fā)展”的具體實(shí)踐，旗下的“五朵金花”皆按照自身發(fā)展的比較優(yōu)勢進(jìn)行打造，利用位于城市近郊的區(qū)位優(yōu)勢，突破傳統(tǒng)單一的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式，借助市場契機(jī)，完成了這一“奇跡”。

初期的“五朵金花”只是涉及紅砂村、幸福村、駙馬村、萬福村和江家村這五個自然行政村的建設(shè)改造，延續(xù)并整合行政村自身的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)行一體化開發(fā)，按照“農(nóng)民自愿、有償、有序”的原則進(jìn)行土地集中整理。紅砂村通過建立村級土地流轉(zhuǎn)中心將集中整理的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以發(fā)展小盆花、鮮切花和旅游產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)建立觀光農(nóng)業(yè)特色景區(qū)。其他行政村通過建立集體專業(yè)合作社將零散化的土地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，突出連片聯(lián)戶開發(fā)。土地流轉(zhuǎn)的方式分別采用了轉(zhuǎn)包、入股的形式，流轉(zhuǎn)契約靈活多樣。政府則致力于按照“農(nóng)戶出資、政府補(bǔ)貼”的方式對農(nóng)戶住宅的集中建設(shè)和規(guī)劃。自2003年以來，三圣鄉(xiāng)政府按照“宜拆即拆、宜建則建、宜改則改”的辦法改造了3 000多戶舊農(nóng)居，注重突出蜀文化民居風(fēng)格，把原來的6個行政村合并成5個景區(qū)，按照“農(nóng)民向新型社區(qū)集中”的要求逐步推行，當(dāng)前已經(jīng)完成能夠安置2.2萬農(nóng)民的占地500畝的2個新型社區(qū)，后續(xù)的公共服務(wù)設(shè)施也在配套建設(shè)中。截止2009年，三圣鄉(xiāng)的人均收入水平達(dá)到1.3萬元，遠(yuǎn)高于2009年錦江全區(qū)農(nóng)民人均收入11 394元。

三圣鄉(xiāng)模式（見圖1）之所以備受各界人士推崇，更重要的原因是它打破了傳統(tǒng)單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營方式，徹底解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力，實(shí)行了產(chǎn)業(yè)互動和一體化的經(jīng)營方式，充分利用區(qū)位稟賦，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光旅游基地，真正實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了一三產(chǎn)業(yè)互動、農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、就地城市化的目標(biāo)。一方面，農(nóng)民通過獲取土地承包的租金、經(jīng)營農(nóng)家樂和成為企業(yè)雇工的薪金、宅基地入股的股利和參與各類社會保障的保障金增加了收入；另一方面，通過“一村、一景、一業(yè)”的開發(fā)優(yōu)化了農(nóng)民的生存環(huán)境，也提升了農(nóng)民的文化素養(yǎng)。[1]值得注意的是，在政府為主要的制度變遷推動者的模式下，只有符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件和自然優(yōu)勢的前提下才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)。即使是在“五朵金花”的內(nèi)部之間，發(fā)展程度也不盡相同，目前紅砂村的發(fā)展前景要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于其他四朵“金花”，而“荷塘月色”和“江家菜地”由于分別受制于季節(jié)因素和市場因素，已經(jīng)出現(xiàn)了一些衰退之勢。

圖1 三圣鄉(xiāng)模式土地流轉(zhuǎn)與收益分配示意圖

（二）龍華模式：土地置換

龍華實(shí)踐始于2004年，由原龍華村村委會和8個村民小組共同發(fā)起并且出資10萬元，全體村民自愿以土地使用權(quán)入股（村民以宅基地、自留地作為個人股），村社以非耕地、部分現(xiàn)金作為集體股組建農(nóng)民股份合作社，至今已經(jīng)發(fā)展成為成都試驗(yàn)區(qū)內(nèi)推進(jìn)城市結(jié)合部快速城鎮(zhèn)化、農(nóng)村剩余勞動力快速轉(zhuǎn)移的典型案例。龍華實(shí)踐的一個發(fā)展邏輯是：按照“宅基地向發(fā)展區(qū)歸并、農(nóng)民居住區(qū)向空中擴(kuò)展”的原則通過集體建設(shè)用地的整理置換（農(nóng)民以整理出的部分宅基地置換新建公寓和商鋪，其土地性質(zhì)為集體所有，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間可以交易），充分利用交通要道（成龍路）的點(diǎn)軸開發(fā)和空間擴(kuò)散，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化；通過產(chǎn)權(quán)入股，實(shí)現(xiàn)土地資本化增值；通過三次產(chǎn)業(yè)開發(fā)，推動農(nóng)民增收。龍華試驗(yàn)成功實(shí)現(xiàn)了“三轉(zhuǎn)三化”，即農(nóng)村向城市、農(nóng)業(yè)向工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變；農(nóng)戶生活居住方式、農(nóng)民就業(yè)方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化。

當(dāng)然，農(nóng)地和集體建設(shè)用地的綜合整理置換，并不是龍華實(shí)踐的重大制度創(chuàng)新，真正值得關(guān)注的是農(nóng)民股份合作社這一集體經(jīng)濟(jì)組織在龍華實(shí)踐中的核心作用和運(yùn)行機(jī)制。作為連接農(nóng)戶與市場的中間方，這一股份制的經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)當(dāng)著分配各方利益的關(guān)鍵角色，招商引資、投資開發(fā)、經(jīng)營管理、收益分配都是其主要職能。龍華實(shí)踐的成功很大程度上歸因于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)踐運(yùn)行的成功。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，龍華實(shí)踐（見圖2）的形成背后有著地理區(qū)位的因素。與三圣鄉(xiāng)模式不同，龍華模式由于區(qū)位因素，與市場接軌過程中的開發(fā)對象工商業(yè)所占比重較高，因而龍華實(shí)踐伊始就不得不面對土地要素嚴(yán)重稀缺、商業(yè)用地需求旺盛的難題。基于上述原因，龍華模式的主要目標(biāo)是大膽利用土地制度創(chuàng)新來解決城市化進(jìn)程中急需的商業(yè)用地，而保護(hù)耕地、促使農(nóng)民增收則成了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的“副產(chǎn)品”。[2]同時龍華實(shí)踐也說明了：城市近郊在快速城市化的進(jìn)程中進(jìn)行的制度創(chuàng)新和制度運(yùn)行成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市遠(yuǎn)郊地區(qū)，因而制度創(chuàng)新的頻率也快于其他地區(qū)。不論是政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新，還是自發(fā)形成的制度安排，其合理性都必須通過實(shí)踐績效來證明。

圖2 龍華實(shí)踐流程圖

（三）紅光“田園時代”試驗(yàn)：龍頭企業(yè)加農(nóng)戶

郫縣紅光“田園時代”試驗(yàn)，是成都試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)戶與龍頭企業(yè)合作的典型，通過土地集中流轉(zhuǎn)、宅基地入股、共同出資成立專業(yè)合作社、土地反包到戶、職業(yè)農(nóng)轉(zhuǎn)工等方法實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向休閑農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，通過多方主體參與、多重契約選擇完成了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就地城市化的任務(wù)，并從根本上一次性解決了農(nóng)民市民化后的社會保障問題?！疤飯@時代”試驗(yàn)同時也成為當(dāng)前成都推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化探索中不同于三圣鄉(xiāng)模式和龍華實(shí)踐的又一亮點(diǎn)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“田園時代”試驗(yàn)在前期分別經(jīng)過了政府引導(dǎo)開發(fā)、村組織正面宣傳、農(nóng)戶自愿加入和市場化招商幾個階段。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村土地綜合整治的逐步推進(jìn)，對漢姜、寇家壩、白云三個村的農(nóng)地和集體建設(shè)用地進(jìn)行集中。由于開發(fā)集中土地規(guī)模較大，故而對開發(fā)商的資金、規(guī)模要求較為苛刻，只有通過市場化招商引入大型龍頭企業(yè)，才能從根本上解決問題。

“田園時代”試驗(yàn)的具體做法（見圖3）是：首先分期將集中整理土地流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)進(jìn)行葡萄種植、加工及農(nóng)業(yè)觀光綜合一體化開發(fā)，企業(yè)按照每戶所有土地面積每年每畝支付土地租金；農(nóng)戶與企業(yè)分別以8：2的資金比重投資成立“葡萄農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社”，合作社負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)開發(fā)、經(jīng)營與利益分配。流轉(zhuǎn)完成后，農(nóng)戶可向經(jīng)濟(jì)合作社及企業(yè)申請再次承包流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行葡萄種植，借鑒農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)驗(yàn)，龍頭企業(yè)將土地再次以承包到戶的原則按照農(nóng)戶所申請承包土地面積進(jìn)行分配，并定期支付勞動報酬，同時按照績效考核給予提成。在這期間，公司與承包農(nóng)民個人簽訂勞動雇傭合同，并負(fù)責(zé)農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)和各種社會保障工作。新型社區(qū)的建設(shè)按照“農(nóng)民向社區(qū)集中、公共服務(wù)配套”的原則進(jìn)行，以便實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民職業(yè)和身份的市民化轉(zhuǎn)變。

圖3 紅光“田園時代”試驗(yàn)實(shí)踐流程

紅光“田園時代”的典型性在于：借助市場化力量，通過龍頭企業(yè)主導(dǎo)，通過“一三互動、接二連三”的產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新、一次性完成了農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造性地借助契約安排和產(chǎn)權(quán)讓渡真正解決了農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”之后產(chǎn)生的就業(yè)和適應(yīng)性問題。數(shù)據(jù)顯示：5 000畝葡萄產(chǎn)業(yè)化種植，將為農(nóng)民提供580個就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民通過獲取租金、薪金、分紅和提成等收入，人均年收入將增加近4 900元。

（四）大邑“安仁試驗(yàn)”：土地?fù)Q社保，宅基地?fù)Q住房

與近郊模式不同，大邑試驗(yàn)在一定程度上反映了城市遠(yuǎn)郊進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化探索的模式。在這里，以調(diào)研的安仁試驗(yàn)為例進(jìn)行探討。

安仁試驗(yàn)的典型性體現(xiàn)在背后強(qiáng)而有力的產(chǎn)業(yè)支撐和勞動力就業(yè)需求。全鎮(zhèn)以發(fā)展公館博物館業(yè)為主，以人文歷史文化名鎮(zhèn)著稱，定位十分明確，這為全鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力，實(shí)現(xiàn)勞動力從“一”向“三”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變提供了優(yōu)勢條件。在具體做法上，安仁試驗(yàn)以政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)的方式引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)集中居住。新型社區(qū)的資金來源渠道采取多元化募集，社區(qū)住宅采取“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)”的建設(shè)方針，農(nóng)民新房居住則采取“農(nóng)民出資，政府補(bǔ)貼”的原則分批入住。而在土地方面，對整理后的承包地及宅基地采取集體流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶流轉(zhuǎn)兩種方式，對整理后新增集體建設(shè)用地按照人均面積折算入股的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。事后農(nóng)民可獲得土地流轉(zhuǎn)過程中的土地補(bǔ)償金（每畝800元）、租金和股金這三金收入。農(nóng)民離開土地后，可就近到公館、博物館就業(yè)，獲取工資收入，從而真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)，同時也為安仁鎮(zhèn)發(fā)展壯大第三產(chǎn)業(yè)提供了堅實(shí)的基礎(chǔ)[3]。

值得注意的是，安仁試驗(yàn)的成功需要一定的基礎(chǔ)條件，特色產(chǎn)業(yè)、文化遺產(chǎn)和人文積淀在安仁實(shí)踐中起了關(guān)鍵作用，明確發(fā)展定位及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇對完成土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)村剩余勞動力的吸納起著關(guān)鍵作用。而政府的推動作用也不可忽視，因此有其發(fā)展的特殊性。

三、成都試驗(yàn)地方實(shí)踐模式的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）三次產(chǎn)業(yè)互動

借助地方特殊的自然地理和資源稟賦，突破傳統(tǒng)理論上的三次產(chǎn)業(yè)梯度升級轉(zhuǎn)換是成都試驗(yàn)區(qū)各地實(shí)踐上的一大共性。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，必然使得城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從分離趨異向整合協(xié)同發(fā)展。傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特征下長期保持的單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式越來越不適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，因此在各地的實(shí)踐探索中，都把建設(shè)現(xiàn)代、新型農(nóng)業(yè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一大目標(biāo)。而建設(shè)新型農(nóng)業(yè)或創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，必須改革傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制下的生產(chǎn)組織方式，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條，拓寬農(nóng)產(chǎn)品流通渠道，利用多種方式，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品增值，農(nóng)民增收。成都試驗(yàn)區(qū)給出的答案是：組建專業(yè)化股份合作社，拓寬農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)化生產(chǎn)口徑，通過土地集中整理，土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，解放農(nóng)村剩余勞動力，把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)觀光旅游相結(jié)合，使農(nóng)民脫離第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成“一三”產(chǎn)業(yè)互動的良好局面。部分地區(qū)進(jìn)一步打造農(nóng)業(yè)加工生產(chǎn)基地，初步形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售一體化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈條，吸收農(nóng)民重新就業(yè)，使得農(nóng)民在“離土不離鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)上從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)變，真正意義上形成了“一三互動，接二連三”的產(chǎn)業(yè)格局。

（二）產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新

成都試驗(yàn)區(qū)不同模式下的一系列產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新也是其一大共性特點(diǎn)。西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)明晰是進(jìn)行市場交易的基礎(chǔ)，不同的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬會帶來不同的交易結(jié)果和收益分配，而集體產(chǎn)權(quán)相對于私有產(chǎn)權(quán)來說，通常情況下是缺乏效率的”。[4]基于該理論，成都試驗(yàn)區(qū)的改革邏輯可以認(rèn)為是西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革路徑的有機(jī)結(jié)合，并在實(shí)踐上對傳統(tǒng)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行了中國化的改造和深化。

首先，農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)區(qū)分是一個重大創(chuàng)新。它有效回避了正式制度對農(nóng)村土地要素市場化的限制，更加重視實(shí)踐需求和實(shí)際意義，在不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下，對承包地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體林地的承包經(jīng)營權(quán)、林木房屋所有權(quán)等四權(quán)進(jìn)行一次性勘查確權(quán)并頒證，從正式制度上保證了農(nóng)民對土地生產(chǎn)要素的使用、轉(zhuǎn)讓和收益的權(quán)利，也為后續(xù)土地集中整理的市場化流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，使得農(nóng)民真正享有土地資本化帶來的收益。

其次，把股份合作制引入集體經(jīng)濟(jì)組織是另一個重大產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新。成都試驗(yàn)區(qū)主要發(fā)展了農(nóng)民土地股份合作社和農(nóng)民土地參股兩種模式：農(nóng)民土地股份合作社模式是以村或組為單位，將農(nóng)民承包地、集體未分配土地、集體建設(shè)土地和村集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化，組建農(nóng)民土地股份合作社，明確每個社員的股份，對入股土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營，經(jīng)營收益按股分紅。合作社股份按農(nóng)業(yè)人口無償配給，但不能抵押、買賣。農(nóng)民土地參股模式則是農(nóng)民以集體土地、承包土地、資金以及農(nóng)業(yè)設(shè)施的全部或部分折價向產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參股，成為企業(yè)股東，定期從企業(yè)獲取分紅。為保證農(nóng)民的利益和鼓勵農(nóng)民積極性，在發(fā)展初期階段可以由企業(yè)向農(nóng)民支付保底分紅。這兩種模式都是把現(xiàn)代經(jīng)營方式引入農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，對克服傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)虛位和利益分配矛盾提供了一個很好的改革范例，真正意義上實(shí)現(xiàn)了按要素分配的效率與公平。

（三）政府引導(dǎo)、借力市場

從制度變遷的視角來看，成都試驗(yàn)區(qū)的改革路徑大多都屬于以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷模式，以市場化為方向，采取“政府引導(dǎo)，多方參與，逐步推進(jìn)”的方法推進(jìn)漸進(jìn)式改革。這種制度變遷模式在受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特征制約的西部落后地區(qū)具有很好的實(shí)踐績效。通過政府的正面引導(dǎo)和宣傳，以農(nóng)村基層民主組織為主體，有序有償推進(jìn)農(nóng)村土地向規(guī)模化集中、農(nóng)民向社區(qū)集中，通過互換、轉(zhuǎn)包、租賃、入股等多種方式推進(jìn)承包地、集體建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)，各級政府已經(jīng)充分認(rèn)識到，只有借助市場這只看不見的手，才能實(shí)現(xiàn)土地要素的最大化增值，只有讓土地要素真正“動”起來，才能利用“涓滴”效應(yīng)縮小不斷拉大的城鄉(xiāng)收入差距，只有利用市場，才能多方籌措資金進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)體系的完善。三圣鄉(xiāng)“五朵金花”試驗(yàn)的成功，與三圣鄉(xiāng)政府的積極引導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)是分不開的。通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“五朵金花”的整體環(huán)境有了質(zhì)的提升，在后續(xù)的招商引資中，起到了“筑巢引鳳”的功效，使得“五朵金花”一躍成為投資、旅游、休閑的熱土。而龍華實(shí)踐的最終成功與市場密不可分，隨著城市化的快速推進(jìn)，工商業(yè)用地需求的猛增，成龍路沿線的土地資源越來越稀缺，地租的市場價格越來越高，這給能迅速實(shí)現(xiàn)極差地租收益的龍華村一個很大的發(fā)展契機(jī)。龍華村抓住了這一契機(jī)，利用區(qū)位優(yōu)勢，通過土地置換，嘗到了城市化進(jìn)程的甜頭，成為了近郊農(nóng)村快速城鎮(zhèn)化的典型。

四、小結(jié)與啟示

成都試驗(yàn)的成功，一方面歸因于自身因地制宜、大膽創(chuàng)新的積極探索，一方面歸因于自然條件和人地稟賦的倒逼機(jī)制。成都試驗(yàn)真正突破了傳統(tǒng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的多重制度困境，大膽利用城市化、市場化的改革浪潮推動土地要素市場化流轉(zhuǎn)增值，利用產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新推動多方利益協(xié)調(diào)。成都試驗(yàn)區(qū)圍繞“三個集中”、“六個一體化”和“農(nóng)村四大基礎(chǔ)工程”所做的一系列統(tǒng)籌改革說明：這一歷史上又一輪大規(guī)模的土地改革，有希望徹底改變我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會歷史上帶來的“合久必分，分久必合”循環(huán)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的并軌。下一步成都試驗(yàn)區(qū)將進(jìn)一步深化改革，積極推進(jìn)更大區(qū)域范圍內(nèi)突破行政界限的土地市場化流轉(zhuǎn)，建立成都行政區(qū)一體化的農(nóng)村土地交易中心和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)建設(shè)。當(dāng)前新的一輪土地改革正在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)相繼展開，相信成都試驗(yàn)的前景將更加廣闊，成都試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)有望在全國廣泛推廣。

［1］王永生，李少武，吳濤.土地制度創(chuàng)新：模式選擇與制度困境——基于龍華試驗(yàn)及其研究的一個反思［J］.學(xué)術(shù)論壇，2008，（11）.

［2］黃萍.城郊農(nóng)業(yè)開發(fā)中的“三農(nóng)”利益保障——成都三圣鄉(xiāng)旅游發(fā)展模式的實(shí)證分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（1）.

［3］段龍龍.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)——成都村級公共服務(wù)均等化與土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查研究［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2009，（11）.

［4］【美】科斯，阿爾欽，諾斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集［M］.上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994.

Experiment on Integrating Urban and Rural Area in Chengdu

Duan Longlong,Li Jie

Land transfer,property rights reform and management system of grassroots democracy are the three tools of promoting the integration of urban and rural areas in Chengdu.The local government-dominated changes in the mandatory system of arrangement is the main urban and rural areas of Chengdu Institutional Innovation."Trinity Township mode"," Long-hua mode","Red test"and"Dayi test"are the typical local practices.According to the investigation,we find that industrial Interaction,property Innovation and leveraging market are the same features,however,local conditions,dislocation development around the practice are the major differences.

city and countryside integration;local pattern;land transfer;property rights reform;industrial interaction

F127

A

1673－1573（2011）04－0045-05

2011-06-07

2008年度國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目（08AJY034）；2006年國家社會科學(xué)基金（06BZZ002）；西南交通大學(xué)第四期大學(xué)生科研基金項目（090716）

段龍龍（1988-），男，陜西西安人，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院2010級區(qū)域經(jīng)濟(jì)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘信c縣域經(jīng)濟(jì)；李杰（1965-），女，四川資陽人，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槿r(nóng)問題與中國經(jīng)濟(jì)體制改革。

責(zé)任編輯、校對：王巖云