論南京國民政府時期工傷保險(xiǎn)立法（1927—1937年）

李新軍

（安徽大學(xué) 歷史系，安徽 合肥 230039）

●法學(xué)研究

論南京國民政府時期工傷保險(xiǎn)立法（1927—1937年）

李新軍

（安徽大學(xué) 歷史系，安徽 合肥 230039）

南京國民政府對工傷保險(xiǎn)比較重視，在《工廠法》和一些地方法規(guī)、部門規(guī)章中對工傷保險(xiǎn)作了較為詳細(xì)的規(guī)定。這些法律法規(guī)在政府強(qiáng)力推行下，取得了一定的成效。但由于立法本身不完善,立法在執(zhí)行過程中存在諸多弊端,其執(zhí)行效果與立法初衷相距甚遠(yuǎn)。

南京國民政府；工傷保險(xiǎn)；立法

工傷保險(xiǎn)是指勞動者在工作中或在規(guī)定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的一種社會保險(xiǎn)制度。南京國民政府成立后，對工傷保險(xiǎn)比較重視，出臺了一系列法律法規(guī)對工傷職工進(jìn)行保護(hù)。

一、南京國民政府工傷保險(xiǎn)立法草創(chuàng)

南京國民政府成立后因受當(dāng)時國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會等諸多因素影響，對工傷保險(xiǎn)立法比較重視，在《工廠法》和一些地方法規(guī)、部門規(guī)章中對工傷保險(xiǎn)都作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

（一）《工廠法》規(guī)定

1929年12月30日，國民政府公布《工廠法》，共13章77條。第45條規(guī)定：“在勞動保險(xiǎn)法施行前，工人因執(zhí)行職務(wù)而致傷病或死亡者，工廠應(yīng)給其醫(yī)藥補(bǔ)助費(fèi)及撫恤費(fèi)。其補(bǔ)助及撫恤之標(biāo)準(zhǔn)為：（1）對于因傷病暫時不能工作之工人，除擔(dān)任其醫(yī)藥費(fèi)外每日給以平均工資三分之二之津貼，如經(jīng)過六個月尚未全愈，其第日津貼得減至平均工資二分之一，但以一年為限；（2）對于因傷病成為殘廢之工人，永久失其全部或一部之工作能力者，給以殘廢津貼，其津貼以殘廢部分之輕重為標(biāo)準(zhǔn)，但至多不得超過三年之平均工資，至少不得低于一年之平均工資；（3）對于死亡之工人除給與50元之喪葬費(fèi)外，應(yīng)給與其遺族撫恤費(fèi)300元及二年之平均工資。前項(xiàng)平均工資之計(jì)算以該工人在工廠最后三個月之平均工資為標(biāo)準(zhǔn)。喪葬撫恤費(fèi)應(yīng)一次給與，但傷病津貼、殘廢津貼得按期給與?！盵1](P395-396)《工廠法》是中國歷史上第一部國家正式頒布的比較完整的現(xiàn)代工廠立法，也是南京國民政府花費(fèi)氣力最大、認(rèn)真推行并取得一定成效的勞動法。

（二）地方法規(guī)規(guī)定

1928年11月3日、12月8日上海特別市政府分別公布了《上海特別市職工退職待遇暫行辦法》和《上海特別市職工待遇暫行規(guī)則》。在《上海特別市職工待遇暫行規(guī)則》中規(guī)定，“職工因公受傷或致病，確有實(shí)據(jù)者，雇主負(fù)擔(dān)其醫(yī)藥費(fèi)。在醫(yī)治期間3個月內(nèi)不得解雇并照給工資；前條傷病治愈后，視其殘廢程度，分別給與贍養(yǎng)費(fèi)”，“職工因公死亡時，雇主應(yīng)給與50元以上之喪葬費(fèi)，并給與工資2年以上之遺族撫恤金”。[2](P65)

（三）部門規(guī)章規(guī)定

1929年10月25日交通部公布《郵政養(yǎng)老撫恤金支給章程》，對郵政員工的工傷撫恤作了具體規(guī)定，規(guī)定下列員工或其遺族可請求撫恤金：“（1）因處理公務(wù)致死亡者；（2）因處理公務(wù)受傷致成殘廢者；（3）在職死亡者；（4）因病體致者；（5）被裁退者。”同時規(guī)定：“前條第1、2兩款員工其撫恤金應(yīng)比照表1之定率并表2甲種定額支給之。前條第3款員工其撫恤金應(yīng)比照第一號附表之定率并第二號附表乙種定額支給之。前條第4、5兩款員工其撫恤金應(yīng)比照表1之定率支給之。”[3](P139)

1930年3月3日由國民政府頒行的《鐵路員工服務(wù)條例》。該條例規(guī)定：“員工因執(zhí)行職務(wù)而致死亡，由路局長官或路公司總經(jīng)理派員查驗(yàn)屬實(shí)者，除給與50元之喪葬費(fèi)外，應(yīng)給與遺族由1年至2年之平均薪資，作為撫恤費(fèi)。員工因執(zhí)行職務(wù)而致殘廢不能工作者，應(yīng)給與3個月之薪資額之給養(yǎng)費(fèi)，并發(fā)給半薪資，至身故日止。員工因執(zhí)行職務(wù)而致傷病，一時不能工作者，除由路局或路公司擔(dān)任醫(yī)藥費(fèi)外，在治療期內(nèi)，應(yīng)給全薪資，作為津貼，如經(jīng)3個月尚未痊愈者，其津貼得減至平均薪資1/2，但以1年為限。員工因執(zhí)行職務(wù)致遭意外損失者，得酌量情形，予以相當(dāng)救助費(fèi)。但以其1個月平均薪資之額為限?！盵4](P15)

表1 因公受傷、殘、死撫恤金規(guī)定表

表2 郵政員工的工傷撫恤具體規(guī)定表

1930年5月21日鐵道部公布《國有鐵路員工撫恤通則》，在適用范圍上規(guī)定：除國有鐵路之外籍人員訂有合同外，凡服務(wù)于國有鐵路之職員、雇員暨長雇之職工、夫役等因執(zhí)行職務(wù)以致死傷或在職積勞病故者皆適用之。這里分因執(zhí)行職務(wù)以致死傷和在職積勞病故兩種情況，兩者待遇不同。

“積勞病故者”待遇規(guī)定如下：“在職已滿三年暨三年以上積勞病故者得由路局按其服務(wù)年數(shù)，分別酌量給恤一次?！盵3](P318)如表3所示：

表3“積勞病故者”待遇規(guī)定表

“執(zhí)行職務(wù)以致死傷者”中死傷者分為三等，即一等致死者；二等殘廢不能工作者；三等傷病一時不能工作者，三等待遇是不同的。

“致死者”待遇規(guī)定：因天災(zāi)事變非人力所可抵抗以致前條第一等之事故者應(yīng)按其在路服務(wù)年數(shù)給予遺族一次撫恤費(fèi)。

表4“致死者”待遇規(guī)定表

同時規(guī)定：“為保存本路利益明知危險(xiǎn)奮勇救護(hù)以致前條第一等之事故者除依前項(xiàng)所列撫恤費(fèi)給予其遺族外，并得由路局呈請鐵道部另行給恤。因過失以致前條第一等之事故者應(yīng)按其出事情情節(jié)暨路局所蒙結(jié)果核給撫恤費(fèi)，最多不得逾本條第一項(xiàng)所列之半數(shù)?！薄耙驁?zhí)行職務(wù)而死亡者除依照前條給予撫恤費(fèi)外并得由路局另給喪葬費(fèi)50元。”[3](P317)

“殘廢不能工作者”待遇規(guī)定：其撫恤辦法依照鐵路員工服務(wù)條例第19條第2項(xiàng)之規(guī)定（即員工因執(zhí)行職務(wù)而致殘廢不能工作者，應(yīng)給與3個月之薪資額之給養(yǎng)費(fèi)，并發(fā)給半薪資，至身故日止）。知險(xiǎn)奮救以致第二等事故者得于前項(xiàng)辦法外另由路局呈請鐵道部酌予給恤，因過失以致第二等事故者得按其出事情節(jié)暨路局所蒙結(jié)果核減其給養(yǎng)數(shù)額。

“傷病一時不能工作者”待遇規(guī)定：依照員工服務(wù)條例第19條第3項(xiàng)規(guī)定辦理（即員工因執(zhí)行職務(wù)而致傷病，一時不能工作者，除由路局或路公司擔(dān)任醫(yī)藥費(fèi)外，在治療期內(nèi)，應(yīng)給全薪資，作為津貼，如經(jīng)3個月尚未痊愈者，其津貼得減至平均薪資1/2，但以一年為限）。因踏險(xiǎn)奮進(jìn)而發(fā)生者得于1年內(nèi)給與全薪作為津貼，因不可抗力而發(fā)生者得于半年內(nèi)給與全薪作為津貼，因過失而發(fā)生者得于3個月內(nèi)給與全薪作為津貼。

二、南京國民政府工傷保險(xiǎn)立法評價

（一）南京國民政府工傷保險(xiǎn)立法的意義

工傷保險(xiǎn)作為社會保險(xiǎn)的一個險(xiǎn)種在法律制度和具體實(shí)踐上還處在幼年時期，但從近代中國社會轉(zhuǎn)型和社會保險(xiǎn)發(fā)展歷史階段來看，這一時期出臺的工傷保險(xiǎn)法規(guī)具有深刻歷史意義和重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.傳統(tǒng)的工傷觀念正在發(fā)生改變。其一，國家在工傷保險(xiǎn)方面的責(zé)任逐漸得到體現(xiàn)。中國漫長的封建王朝，統(tǒng)治者實(shí)施過社會救濟(jì)和慈善事業(yè)，但那僅是維護(hù)封建統(tǒng)治，體現(xiàn)皇恩浩蕩，與國家職責(zé)關(guān)系不大。南京國民政府時期，這種狀況得到了改變，《工廠法》以及地方、部門等工傷保險(xiǎn)法規(guī)頒布并在一定程度上實(shí)施，使國家在工傷保險(xiǎn)方面的職責(zé)得到了體現(xiàn)，相對于以前政府無所作為來說，這是一個重要的進(jìn)步，也是工傷保險(xiǎn)近代化重要標(biāo)志之一。其二，民眾的工傷保險(xiǎn)意識不斷提高。在轉(zhuǎn)型的過程中，工人的工傷保險(xiǎn)意識不斷提高，認(rèn)識到工傷保險(xiǎn)是國家的職責(zé)之一，進(jìn)而向政府建議，推動工傷保險(xiǎn)的實(shí)施。1932年廣東總會潮安支會慶祝五一大會時，通電各地舉辦勞工保險(xiǎn)。稱“因年老、疾病、意外之傷害，為人生所難免。故無論中外，勞工之保險(xiǎn)，皆在所必行。”呼吁：“當(dāng)于大會提出討論，經(jīng)一致議決通過，請鈞府通飭各省市地方，舉辦勞工保險(xiǎn)在案?！盵5](P84)

1922年5月在廣州召開了第一次全國勞動大會，號召工人進(jìn)行勞動立法斗爭，要求政府頒布勞動法，實(shí)行社會保險(xiǎn)，并擬定了《勞動立法原則》和《勞動法案大綱》。1925年，第二次全國勞動大會的決議案中指出：“應(yīng)實(shí)行社會保險(xiǎn)制度，使工人于工作傷亡時，能得到賠償?！盵6](P17)第三次全國勞動大會上提出《勞動法大綱決議案》，要求：“國家應(yīng)設(shè)立勞動保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)由雇主或國庫支出”。[6](P113)第四次全國勞動大會上提出更為具體的要求：“因公切斷手足殘廢時，終身發(fā)給原來工資。如能從事適當(dāng)?shù)墓ぷ鲿r，仍發(fā)給原來工資。”“工人病死時，按照其工資的三倍發(fā)給家屬作為撫恤金。因公死亡時，資本家按死亡工人原來工資發(fā)給其子女撫恤金，至年滿16歲止。子女滿16歲后，按死亡工人原工資的1/3的比例終身發(fā)給其妻子?！盵6](P213-214)1929年11月，在上海召開的第五次全國勞動大會上，通過了《中華全國工人斗爭綱領(lǐng)》，要求：“立即舉辦工人社會保險(xiǎn)（失業(yè)、養(yǎng)老、疾病等保險(xiǎn)），所有費(fèi)用應(yīng)由資方與政府分擔(dān)?！薄耙蚬ぷ髦滤纻と?，應(yīng)給以優(yōu)厚恤金；因工殘廢之工人，應(yīng)給以終身恤金，并由其子弟代工。”[6](P288)這些政策綱領(lǐng)表明了工人工傷保險(xiǎn)意識的轉(zhuǎn)變。

2.工傷保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)法的出臺，是中國社會法近代化的標(biāo)志之一。社會法主要是解決經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、就業(yè)、社會保障等社會性問題，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、勞動法等。中國傳統(tǒng)法律重公權(quán)、輕私權(quán)，重刑法、輕民法，其制定法律的目的是從維護(hù)君主統(tǒng)治出發(fā)的，根本沒有社會法的概念。晚清修律開始了中國法制近代化過程，初步改變了重刑輕民的法律傳統(tǒng)。南京國民政府時期，工傷保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)法出臺在中國法制發(fā)展史上具有重大的意義，推動了社會法立法的進(jìn)程，標(biāo)志著社會法向現(xiàn)代化的邁進(jìn)。

3.工傷保險(xiǎn)的實(shí)行，推進(jìn)了社會保險(xiǎn)立法從理論向?qū)嵺`的邁進(jìn)。德國議會1883—1889年先后通過了《疾病保險(xiǎn)法》、《工傷事故保險(xiǎn)法》、《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》三項(xiàng)保險(xiǎn)立法以來，西方許多國家相繼建立了社會保險(xiǎn)制度。而中國學(xué)界在理論上的探討也有了相當(dāng)一段時間，如早在1918—1919年，君實(shí)在《東方雜志》上發(fā)表《勞動者失業(yè)保險(xiǎn)制度》和《勞動者疾病保險(xiǎn)制度》一文，對失業(yè)保險(xiǎn)和疾病保險(xiǎn)進(jìn)行探討。但當(dāng)時中國因軍閥混戰(zhàn)、政府軟弱等原因無法真正草創(chuàng)、實(shí)踐有關(guān)社會保險(xiǎn)立法。工傷保險(xiǎn)的實(shí)行，在推動社會保險(xiǎn)從理論向?qū)嵺`的邁進(jìn)，加快中國社會保險(xiǎn)立法進(jìn)程，提高民眾的社會保險(xiǎn)意識等方面具有重大的意義。

4.一定程度上保護(hù)了勞工的權(quán)利。在《工廠法》實(shí)施以前，有不少工廠自動擔(dān)負(fù)救濟(jì)或賠償責(zé)任?！豆S法》頒布以后，各廠對此問題更加注意?！叭绻と耸苤貍?，身體殘缺，失去工作能力，廠方多取寬大態(tài)度，往往給予若干時間之工資，或賠償費(fèi)。各工廠對于死亡，格外寬大，無論是否因工致死，只須死者家庭狀況艱難，居多可得賠償費(fèi)?！?/p>

一些實(shí)力雄厚的公司，在《工廠法》實(shí)施后，對工人因病、傷殘或死亡時的津貼和撫恤更加優(yōu)越。如“青島各工廠中設(shè)施較為完備者，如永裕精鹽工廠、民生國貨工廠、華新紗廠，亦有較優(yōu)之津貼及撫恤辦法。對于因工死亡之工人，三廠俱給予喪葬費(fèi)50元，永裕與華新并給予二年之平均工資與撫恤金300元，民生則依工人在廠之年限給予50～300元之撫恤金。對于因工受傷致成殘廢者，永裕與華新俱給予一年至三年之工資為撫恤金，民生則依《工廠法》之規(guī)定，給予贍養(yǎng)費(fèi)。若尚能留雇者，三廠俱與以輕適之工作，工作及一切待遇照舊，不愿留雇而欲回家終老者，俱另給相當(dāng)之津貼。”[4](P183—186)

（二）南京國民政府工傷保險(xiǎn)立法及其實(shí)施中的缺陷

南京國民政府工傷保險(xiǎn)立法起步于工業(yè)化發(fā)展的初始階段，一方面受落后生產(chǎn)力條件的制約，另一方面因戰(zhàn)亂等因素的影響，其立法本身和立法的實(shí)施都不可避免地存在嚴(yán)重缺陷。

1.工傷保險(xiǎn)的保障范圍有限?！豆S法》第一條規(guī)定：“凡用（汽力、電力、水力）發(fā)動機(jī)器之工廠平時雇用工人在30人以上者適用本法”。僅此一條就將《工廠法》的適用范圍限定得極小，首先，必須是使用非生物力的工廠。即僅保護(hù)工廠工人，而將其他工人拒之門外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1931年我國1 518 588勞動者中有工業(yè)工人1 038 665人，交通工人208 558人，礦山工人271 365人，此條規(guī)定直接將479 923名交通工人和礦山工人排除在《工廠法》的保護(hù)之外。[5](P1)其次，必須是平時雇用工人在30人以上的工廠。我國大多數(shù)工廠資本額小、規(guī)模小、雇用的工人數(shù)也少，本條限制使得占工業(yè)工人人數(shù)大部分的小廠工人無法獲得保護(hù)。再次，非發(fā)動機(jī)器動力的作坊工廠工人、商店店員等無法援引《工廠法》以保護(hù)權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)40年代末我國工業(yè)中工廠工業(yè)與作坊工場工業(yè)總計(jì)14 078家，合于《工廠法》的3 312家，不合《工廠法》的10766家。在上海的7738家工廠中，合于《工廠法》的也僅有1 945家，不合的5 793家，后者幾為前者的三倍。南京不合《工廠法》有852家，合《工廠法》的僅有36家。[7](P556－558)

2.工傷保險(xiǎn)有關(guān)法規(guī)侵犯了資本家的利益，遭到了他們的反對，不得不作出修改。如“工人因執(zhí)行職務(wù)而致傷病”中“執(zhí)行職務(wù)”的含義，有的提出如因工人自身的錯誤，或因其他工人的失職而遭波及，是否由工廠負(fù)給費(fèi)的責(zé)任等。針對此種情況，1932年12月31日國民政府公布《修正工廠法》規(guī)定：“《工廠法》第45條所稱工人因執(zhí)行職務(wù)而致傷病之致病部分，系指工人因執(zhí)行職務(wù)而發(fā)生之職業(yè)病而言。”[8](P1124)這里將因工作的原因造成的工傷事件限定為職業(yè)病，縮小了該條款的適用范圍。因此，“從社會保險(xiǎn)立法的角度看，該法的出臺實(shí)質(zhì)上是一次歷史的倒退?！盵9](P291)

3.租界的存在阻礙了有關(guān)法律的實(shí)行。在工廠檢查過程中，南京國民政府遇到一個非常棘手的問題，就是如何在租界內(nèi)推行《工廠法》。西方國家通過不平等條約阻止南京國民政府在租界內(nèi)進(jìn)行工廠檢查，1931年8月1日《申報(bào)》上刊登了工部局對于《工廠法》態(tài)度一文，稱：“7月29日開會時，工部局一致贊成勞工法規(guī)之原則，但因國民政府公布之《工廠法》范圍極廣，以為必須經(jīng)過相當(dāng)時期，然后工業(yè)可以遵行法律中所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”[10]國際勞工局派潑恩、安德生兩人來中國協(xié)助與租界當(dāng)局交涉，也沒有定出一個具體的辦法。1933年，上海市政府與租界開始談判，經(jīng)過4個月議定草案7項(xiàng)，后工部局董事會推翻該草案。1936年上海市政府與租界當(dāng)局達(dá)成協(xié)議，最后被外國領(lǐng)事團(tuán)否決。

4.工傷保險(xiǎn)法律在實(shí)踐中沒有得到嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。南京國民政府時期，有關(guān)工傷保險(xiǎn)方面的法律沒有得到貫徹執(zhí)行的情況也是屢見不鮮的，《工廠法》第48條規(guī)定：“工廠遇災(zāi)變時，工人如有死亡或重大傷害者，應(yīng)將經(jīng)過情形及善后辦法，于5日內(nèi)呈報(bào)主管官署?！钡S依法呈報(bào)者寥寥。[11](P244)

一些小礦山對工人的死亡撫恤少得可憐?！懊芸h煤窯淹斃工人44人，只按人賠償錢一百串。新化錫山礦務(wù)公司淹弊工人70余名，結(jié)果每人恤金50元。似此工人生命，值豬狗之不如，天下可悲慘之事，孰有過于此者。”[11](P286)

在外商經(jīng)營的企業(yè)中，情況更為嚴(yán)重。如日商內(nèi)外棉紗廠細(xì)紗間有一個工人被機(jī)器把右手臂軋成三段，廠方本來打算不管，后來經(jīng)過工人大家的要求和捕房的裁決，才把他送進(jìn)醫(yī)院醫(yī)治，可是醫(yī)好了出來以后，日本人只叫他在廠內(nèi)送信，后來竟然把他開除，可憐這個一只手的人，就從此失業(yè)了。[12](P70)

綜上所述，抗戰(zhàn)前期南京國民政府對工傷保險(xiǎn)立法進(jìn)行初步探索，出臺了工傷保險(xiǎn)規(guī)定，這是中國傳統(tǒng)社會保障一個重大突破，在加快中國工傷保險(xiǎn)立法進(jìn)程，提高民眾保險(xiǎn)意識，保障勞工權(quán)利等方面具有重大意義。但是工傷保險(xiǎn)有關(guān)法規(guī)，無論在法律制定還是執(zhí)行中都存在許多缺陷和不足，享受惠及普通勞工的工傷保險(xiǎn)在當(dāng)時情況下仍然是一個遙遠(yuǎn)而難以企及的夢想。

［1］蔡鴻源.民國法規(guī)集成（第55冊）［M］.合肥：黃山書社，1999.

［2］汪華.近代上海社會保障事業(yè)初探（1927—1937）［J］.史林，2003，（6）：65.

［3］蔡鴻源.民國法規(guī)集成（第60冊）［M］.合肥：黃山書社，1999.

［4］刑必信.第二次中國勞動年鑒（下冊）［M］.北平：社會調(diào)查所，1932.

［5］實(shí)業(yè)部勞動年鑒編輯委員會.民國21年中國勞動年鑒［M］.臺北：文海出版社，1990.

［6］中華全國總工會中國職工運(yùn)動史研究室.中國歷次全國勞動大會文獻(xiàn)［M］.北京：工人出版社，1957.

［7］彭澤益.中國近代手工業(yè)史資料（第四卷）［M］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1957.

［8］謝振民.中華民國立法史（下冊）［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.

［9］岳宗福.近代中國社會保障立法研究（1912-1949）［M］.濟(jì)南：齊魯書社，2006.

［10］佚名.工部局對于《工廠法》態(tài)度［N］.申報(bào)，1931-08-01.

［11］實(shí)業(yè)部勞動年鑒編輯委員會.民國22年中國勞動年鑒［M］.臺北：文海出版社，1990.

［12］朱邦興，胡林閣.上海產(chǎn)業(yè)與上海職工［M］.上海：上海人民出版社，1984.

Elementary Study on Work Injury Insurance Legislation of National Government of Nanjing(1927-1937)

Li Xinjun

National Government put more emphasis on the work injury insurance,in the"factory law"and the local laws, regulation on work injury insurance sector made more detailed provisions.These laws and regulations by government force have obtained certain results.But because of imperfect legislation,the implementation process incurs many problems,which is severely against the original legislation intention.

the national government of Nanjing;work injury insurance;legislation

K207

A

1673－1573（2011）03－0048-05

2011-06-29

李新軍（1976-），男，安徽六安人，安徽大學(xué)歷史系博士研究生，研究方向?yàn)橹袊鷼v史文獻(xiàn)與文化。

責(zé)任編輯、校對：孫 飛