合作治理視域中的我國(guó)有效應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的理性路徑論析

王 均 史云貴 吳慶悅

合作治理視域中的我國(guó)有效應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的理性路徑論析

王 均 史云貴 吳慶悅

隨著現(xiàn)代化和全球化進(jìn)程的加快,各類突發(fā)事件頻發(fā),當(dāng)代中國(guó)正逐步進(jìn)入一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。然而,我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理主體單一、地方政府治理能力弱化、公民治理能力低下等因素致使我國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的治理陷入了困境。合作治理理念為我國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的有效治理提供了嶄新的視角。合作治理是社會(huì)治理主體以相對(duì)平等的身份,就公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會(huì)治理模式,它強(qiáng)調(diào)治理主體間的平等與合作,通過(guò)治理主體的協(xié)商對(duì)話、相互合作、建立伙伴關(guān)系等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)共同治理。當(dāng)前,在信任的基礎(chǔ)上積極構(gòu)建黨群合作,跨區(qū)域、跨部門的政府合作,政府和社會(huì)組織的合作、社會(huì)組織協(xié)同合作的社會(huì)合作治理格局,是我國(guó)有效應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的理性路徑選擇。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì);合作治理;理性路徑;黨群合作;政府間合作;社會(huì)組織協(xié)同合作

目前,我國(guó)社會(huì)正處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的急劇轉(zhuǎn)型期,社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾日益尖銳。一系列突發(fā)事件的頻發(fā)預(yù)示著我國(guó)正在步入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”,甚至可能進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。黨的十六屆六中全會(huì)指出:“要科學(xué)分析影響社會(huì)和諧的矛盾和問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因,更加積極主動(dòng)地正視矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和諧因素,最大限度地減少不和諧因素,不斷促進(jìn)社會(huì)和諧”。在各類風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不斷攀升的情況下,積極構(gòu)建有效應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的社會(huì)合作治理新格局,對(duì)于我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”與轉(zhuǎn)型中國(guó)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

從廣義上說(shuō),人類歷史上各個(gè)時(shí)期的各種社會(huì)形態(tài)從一定意義上說(shuō)都是一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。的確,風(fēng)險(xiǎn)存在于人類生活的每一個(gè)階段。然而,伴隨工業(yè)化、信息化、現(xiàn)代化和全球化的快速發(fā)展,當(dāng)代社會(huì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相比已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化?，F(xiàn)代化產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的 “社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”,并出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”雛形。正如亨廷頓所云,“現(xiàn)代性引起穩(wěn)定,現(xiàn)代化則引起不穩(wěn)定”。〔1〕

當(dāng)今社會(huì),現(xiàn)代工業(yè)的迅猛發(fā)展不僅導(dǎo)致了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量的增多、類型的多樣、性質(zhì)的突變,更重要的是使得全球性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展對(duì)整個(gè)人類社會(huì)的生活產(chǎn)生了根本性的威脅?！肮I(yè)社會(huì)的社會(huì)機(jī)制已經(jīng)面臨著歷史上前所未有的一種可能性,即一項(xiàng)決策可能會(huì)毀滅我們?nèi)祟愘囈陨娴倪@顆行星上的所有生命。僅僅這一點(diǎn)就足以說(shuō)明,當(dāng)今時(shí)代已經(jīng)與我們?nèi)祟悮v史上所經(jīng)歷的各個(gè)時(shí)代都有著根本的區(qū)別?！薄?〕在當(dāng)代社會(huì),“核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性,生態(tài)災(zāi)難,不可遏止的人口爆炸,全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰以及其他潛在的全球性災(zāi)難,為我們每個(gè)人都勾畫出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一幅令人不安的危險(xiǎn)前景”〔3〕。從這個(gè)意義上說(shuō),當(dāng)代社會(huì)是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是對(duì)當(dāng)前人類社會(huì)所處的時(shí)代特征的形象概括,它是指人類從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過(guò)渡的過(guò)程中,從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過(guò)程中,從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,出現(xiàn)的一種特有的社會(huì)發(fā)展階段。在這個(gè)階段中,人類生存和發(fā)展將面臨著來(lái)自各種風(fēng)險(xiǎn)的威脅,處理不好將導(dǎo)致人類發(fā)展的后退甚至毀滅。而在各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中,絕大部分的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都來(lái)自于我們?nèi)祟惿鐣?huì)自身,特別是源于公共決策的失誤。我們必須通過(guò)提高現(xiàn)代性的反思能力來(lái)建構(gòu)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制。

從當(dāng)前看來(lái),中國(guó)社會(huì)正處在急劇的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng),利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化”〔4〕。作為一個(gè)后發(fā)追趕型的國(guó)家,中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程不僅受到環(huán)境和資源的強(qiáng)制約,而且受到時(shí)間的強(qiáng)約束,這使得中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型具有強(qiáng)烈的時(shí)空重疊性和壓縮性、傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性,全球化、本土化錯(cuò)綜復(fù)雜的交織在一起。這些特征表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,就是中國(guó)在面臨大量傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的同時(shí),也不可避免地要應(yīng)對(duì)一些現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。與此同時(shí),由于經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化進(jìn)程的快速推進(jìn),中國(guó)無(wú)可避免地被卷入到全球性風(fēng)險(xiǎn)的浪潮當(dāng)中。社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)和全球性風(fēng)險(xiǎn)的雙重疊加,使得中國(guó)社會(huì)成為了一個(gè) “雙重風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”,具有風(fēng)險(xiǎn)類型多樣化、風(fēng)險(xiǎn)主體多元化、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系復(fù)雜化以及風(fēng)險(xiǎn)影響廣泛性等特點(diǎn)。當(dāng)前,中國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”存在著一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,主要體現(xiàn)在:(1)制度轉(zhuǎn)軌風(fēng)險(xiǎn)。它是最根本、最主要和危害最大的風(fēng)險(xiǎn),可能造成制度變遷中出現(xiàn)制度“真空”帶來(lái)的大量風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。(2)群體性事件帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。近年,我國(guó)群體性事件出現(xiàn)的頻率倍增、規(guī)模加大、處理難度加大。群體性事件的發(fā)生有很多復(fù)雜的原因,政府在處理這些事件時(shí),應(yīng)對(duì)策略往往比較被動(dòng),這是促使矛盾進(jìn)一步激化的誘因,因此,群體性事件本身和政府如何應(yīng)對(duì)群體性事件,在某種程度上意味著未知的風(fēng)險(xiǎn)。 (3)全球突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)。隨著全球化的長(zhǎng)波推進(jìn),全球性的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)正在逐步滲透和蔓延到我國(guó),給我們國(guó)家和政府應(yīng)對(duì)此類事件帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。此外,還包括由腐敗問(wèn)題引發(fā)的政府信任危機(jī);城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡以及貧富差距、收入分配不均帶來(lái)的沖突風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)治安環(huán)境和安全生產(chǎn)環(huán)境惡化引發(fā)的矛盾沖突;片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而造成的日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境治理危機(jī)等?？傊?各種風(fēng)險(xiǎn)相互交織,相互依存。近年來(lái)發(fā)生的一系列突發(fā)性事件表明,當(dāng)代中國(guó)因巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷,正在步入一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)代。

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來(lái)給我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)敲響了警鐘,一旦這些風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),將會(huì)給我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來(lái)極為不利的影響。首先,可能會(huì)破壞我國(guó)安定、團(tuán)結(jié)、和諧的政治局面,從而不利于政治穩(wěn)定;其次,可能會(huì)破壞正常的生產(chǎn)生活秩序,影響正常的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和現(xiàn)代化建設(shè),甚至可能造成直接性的巨大經(jīng)濟(jì)損失;再次,可能會(huì)破壞正常的社會(huì)生活和社會(huì)秩序,影響社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、我國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”治理的障礙與困境分析

新時(shí)期,如何有效地應(yīng)對(duì) “風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”并“化險(xiǎn)為夷”,能否找到一種嶄新的有效應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的治理模式,這是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中迫切需要解決的時(shí)代課題。但是,“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”所具有的高度復(fù)雜性、高度多樣性和不穩(wěn)定性增加了我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的難度;特別是我國(guó)社會(huì)治理體系中存在著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理主體單一化、地方政府治理能力弱化、公民治理能力低下等方面的制約因素,使我國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”有效治理還面臨著不少障礙與困境。

第一,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理主體單一化不利于“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的整體性治理。中國(guó)的改革是一個(gè)創(chuàng)造多元社會(huì)主體和復(fù)興社會(huì)主體性的過(guò)程。多元化的社會(huì)治理主體要求與政府分享治理權(quán)力并結(jié)成伙伴關(guān)系,對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合作共治,從而在社會(huì)整體性治理中實(shí)現(xiàn)合作共贏的局面。然而,在我國(guó)傳統(tǒng)由黨政部門主導(dǎo)型的社會(huì)治理模式下,黨政一體化的公共權(quán)力部門幾乎是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中的唯一主體,這就大大壓縮了其他社會(huì)主體參與風(fēng)險(xiǎn)治理的空間,導(dǎo)致了其他治理主體的利益表達(dá)與利益訴求嚴(yán)重受阻。據(jù)清華大學(xué)NGO研究中心的調(diào)查顯示,“在那些存在大量社會(huì)問(wèn)題、迫切需要公民參與的領(lǐng)域,包括一些重要的公共政策領(lǐng)域,如失業(yè)與就業(yè)、社會(huì)保障、勞工權(quán)益保護(hù)、國(guó)際區(qū)域沖突和外交等領(lǐng)域,因種種原因極少有非政府組織進(jìn)入”〔5〕。同時(shí),也使得政府容易陷入“利用國(guó)家機(jī)器解決一切社會(huì)問(wèn)題”的窠臼里面,從而帶來(lái)一系列的利益沖突與社會(huì)矛盾,加劇“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的治理困境。此外,由于當(dāng)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性、復(fù)雜性等特點(diǎn),使得“風(fēng)險(xiǎn)正日益趨向于逃脫工業(yè)社會(huì)建立的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和監(jiān)督機(jī)制,并超出了現(xiàn)代社會(huì)管理的能力”〔6〕。這說(shuō)明,以黨政公共權(quán)力部門為單一治理主體的社會(huì)治理模式,已無(wú)法有效應(yīng)對(duì)極為復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?！盁o(wú)論是國(guó)家、市場(chǎng)還是被許多人寄予厚望的公民社會(huì),都無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重任,因?yàn)樗麄儽旧硪彩秋L(fēng)險(xiǎn)的制造者。若僅依靠政府或國(guó)家,會(huì)使公共危機(jī)的治理失效?！薄?〕現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)以公正求統(tǒng)一的社會(huì),是由自由人與負(fù)責(zé)人構(gòu)成的社會(huì),而不是由統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者構(gòu)成的社會(huì)。因而,作為一種治理的社會(huì),現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)是一個(gè)不斷開(kāi)放的 “域”,以前完全由公共權(quán)力部門支配的社會(huì)治理模式,已不適合現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的需要,必須不斷吸引其他社會(huì)主體加入社會(huì)治理領(lǐng)域,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的合作共治。

第二,地方政府治理能力弱化影響“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的治理效能。改革開(kāi)放 30多年來(lái),社會(huì)問(wèn)題和公共事務(wù)日趨多元化與復(fù)雜化,但是,許多政府官員還不習(xí)慣于通過(guò)協(xié)商對(duì)話、平等溝通等民主政治手段來(lái)吸納群眾訴求、化解社會(huì)矛盾、整合利益沖突,不習(xí)慣于通過(guò)依法行政、公正執(zhí)法、公正司法等法律途徑來(lái)解決矛盾糾紛,仍然習(xí)慣于利用行政手段和強(qiáng)制方式解決社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾,而缺乏其他更為有效的社會(huì)治理手段。這種單一化的治理手段已很難在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中取得應(yīng)有的治理績(jī)效,甚至還可能會(huì)進(jìn)一步激化矛盾,使政府的風(fēng)險(xiǎn)治理陷入困境。當(dāng)前,我國(guó)地方政府普遍采取的官僚制體系在應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的多元化與復(fù)雜化的過(guò)程中缺乏靈活性與機(jī)動(dòng)性。當(dāng)面臨大量的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí),不管在反應(yīng)速度,還是在治理能力上都顯得力不從心,這樣往往使地方政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中會(huì)出現(xiàn)了一種“組織性無(wú)政府”狀態(tài)。而這種狀態(tài)的持續(xù)發(fā)生,會(huì)讓社會(huì)公眾與社會(huì)組織質(zhì)疑黨和政府的權(quán)威,從而引起黨和政府合法性信仰危機(jī)。近年來(lái),一些地方政府因缺乏靈活多變的應(yīng)對(duì)手段與多樣化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案,當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)時(shí),沒(méi)有做好充足的準(zhǔn)備而往往采取“救火”式的方式應(yīng)對(duì),從而錯(cuò)失了治理風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī),讓風(fēng)險(xiǎn)蔓延、擴(kuò)散,致使一些本來(lái)可控并能夠有效化解的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)激化為社會(huì)群體性事件,從而給國(guó)家利益、社會(huì)穩(wěn)定和人民生產(chǎn)生活帶來(lái)很多不利的影響。

就我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況而言,各種社會(huì)組織的發(fā)展仍受到諸多限制。比如,現(xiàn)有的社會(huì)組織法規(guī)條例存在立法層次低、內(nèi)容不完善等問(wèn)題,難以滿足多元社會(huì)治理對(duì)社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)需求;社團(tuán)登記“門檻”過(guò)高,大量社會(huì)需要的組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法登記;社會(huì)組織行政色彩過(guò)重,獨(dú)立性受到影響等等。據(jù)相關(guān)報(bào)道,我國(guó)九成非政府環(huán)保組織因登記制度門檻過(guò)高而迄今無(wú)合法身份,難以開(kāi)展活動(dòng)。顯然,分散化、行政化的社會(huì)組織管理制度已嚴(yán)重制約著我國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的有效治理。

第四,公民參與渠道狹窄、公民治理能力低下是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理陷入困境的重要原因。只有讓公眾真正具備了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和參與風(fēng)險(xiǎn)治理的能力,擁有了更多的話語(yǔ)權(quán),才能最大限度地解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。隨著社會(huì)主義民主政治不斷推進(jìn),我國(guó)公民治理能力確實(shí)有了很大的提高,然而仍然存在著諸多的問(wèn)題,公民意識(shí)在蘇醒,但仍缺乏自主力量。受傳統(tǒng)專制制度、臣民文化和社會(huì)公共領(lǐng)域缺失的影響,長(zhǎng)期以來(lái),一些基層社會(huì)公眾也習(xí)慣于接受統(tǒng)治和控制,默認(rèn)或認(rèn)同周遭事物,缺乏監(jiān)督和批判精神,公民參與決策與治理的能力低下,至于走向由基層公眾自己主導(dǎo)的公民治理更是遙遙無(wú)期。在社會(huì)治理中,不少公民喜歡扮演“搭便車者”和“看門人”的角色,這無(wú)疑會(huì)影響“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的治理。此外,我國(guó)當(dāng)前的政治體制還不能很好地保證公民參與渠道的暢通,長(zhǎng)期習(xí)慣公共權(quán)力主宰型的地方政府在很大程度上壓縮著公民參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的空間,公民大眾與公民組織不僅不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響,甚至自身的利益訴求與愿望表達(dá)也受到壓制。近年來(lái),我國(guó)發(fā)生的一系列社會(huì)群體性事件,很多都是因?yàn)槿鮿?shì)群體利益表達(dá)渠道不暢、群眾的權(quán)益無(wú)法得到有效維護(hù)而造成的。

綜上所述,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理主體單一化、地方政府治理能力弱化、社會(huì)組織發(fā)育不成熟、公民治理能力低下等因素,是我國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”治理陷入困境的主要原因?；谛湃位A(chǔ)建立起來(lái)的雙向互動(dòng)的合作治理模式,有利于整合我國(guó)各種風(fēng)險(xiǎn)治理資源,有助于整合各種社會(huì)主體之間的利益沖突,充分發(fā)揮各種社會(huì)主體參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)整體性治理的積極性與創(chuàng)造性,因而是我國(guó)有效治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)警群體性事件的理性模式與路徑選擇。

三、合作治理:我國(guó)有效應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的理性路徑

合作治理是各種社會(huì)治理主體以相對(duì)平等的身份,就社會(huì)公共領(lǐng)域中的公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會(huì)治理模式,其基本理念是要打破公共權(quán)力的壟斷,使治理主體多元化、平等化,以實(shí)現(xiàn)多中心的合作共治。轉(zhuǎn)型期的中國(guó),由于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性、不穩(wěn)定性、廣泛影響性和高度多元化,使得風(fēng)險(xiǎn)治理的主體不能再像以往那樣僅僅由公共權(quán)力部門承擔(dān)。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,我們應(yīng)構(gòu)建起雙向溝通的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)“合作治理”的新格局,在各種治理主體彼此信任的基礎(chǔ)上,構(gòu)筑起合作治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),走出一條黨委領(lǐng)導(dǎo),政府主導(dǎo),社會(huì)組織、公眾合作共治的新路徑。這是我國(guó)有效治理“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”和構(gòu)建社會(huì)主義諧社會(huì)的理性路徑。

第一,以黨群合作治理推進(jìn)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的有效治理。處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)高速轉(zhuǎn)型中的中國(guó),社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)幾乎是無(wú)處不在。作為中國(guó)社會(huì)利益、資源配置與整合的主導(dǎo)力量,各級(jí)黨委、政府必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),通過(guò)整合社會(huì)資源,創(chuàng)新社會(huì)治理模式,提高社會(huì)治理水平,在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中積極尋求與民眾的合作共治。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要始終把人民利益作為治國(guó)理政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),把“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)到為人民服務(wù)的工作細(xì)節(jié)當(dāng)中,堅(jiān)持“從群眾中來(lái),到群眾中去”的作風(fēng),“深入基層、深入實(shí)際、深入群眾,同當(dāng)?shù)馗刹咳罕娨坏婪治雒?、解決問(wèn)題”,真正做到 “權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。當(dāng)前,由一系列群體性突發(fā)事件引發(fā)的政府合法性危機(jī)就是因?yàn)橐恍h員干部宗旨意識(shí)淡薄、嚴(yán)重脫離群眾、不負(fù)責(zé)任造成的。毛澤東指出,“凡屬正確的任務(wù)、政策和工作作風(fēng),都是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐娜罕姷囊笙嘟Y(jié)合,都是聯(lián)系群眾的;凡屬錯(cuò)誤的任務(wù)、政策和工作作風(fēng),都是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐娜罕姷囊蟛幌噙m合,都是脫離群眾的”。〔8〕合作治理要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持貫徹黨的群眾路線,在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的過(guò)程中秉承全心全意為人民服務(wù)的宗旨和理念,在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中實(shí)現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和公民組織治理的有效銜接與良性互動(dòng)。

第二,以政府跨部門、跨區(qū)域的合作來(lái)有效治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。作為公共權(quán)力的行使者、公共事務(wù)的管理者、公共政策的制定者和公共服務(wù)的提供者,現(xiàn)代政府必須具備在風(fēng)險(xiǎn)治理中的領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力、動(dòng)員能力和合法的強(qiáng)制力。有鑒于此,政府不僅與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理利害相關(guān),更在其中居于主導(dǎo)地位;政府不僅要參與風(fēng)險(xiǎn)治理,更要切實(shí)承擔(dān)起風(fēng)險(xiǎn)治理的主導(dǎo)作用。然而,傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)的層級(jí)節(jié)制、部門嚴(yán)格分工等因素,導(dǎo)致了政府組織和政府治理的碎片化,這種碎片化、部門化的治理模式缺乏戰(zhàn)略眼光,因而在應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)難以形成治理合力,使得政府的風(fēng)險(xiǎn)治理經(jīng)常出現(xiàn)“疲軟”現(xiàn)象。因此,必須運(yùn)用整體性治理思維,對(duì)傳統(tǒng)以官僚制組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的碎片化、“條塊分割”的政府風(fēng)險(xiǎn)治理模式予以變革與重塑,構(gòu)建完備的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、處理、恢復(fù)機(jī)制。黨的十七大報(bào)告中提出,要加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。今后,各級(jí)地方政府一方面要加快政府流程再造,加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)之間的整合力度;另一方面,必須要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)治理的虛擬網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu),將政府各職能部門聯(lián)系在一起,從而打破“碎片化”模式下的組織壁壘和自我封閉的狀態(tài),強(qiáng)化政府部門之間的合作和協(xié)調(diào),促進(jìn)政府信息資源的共享,使得政府部門在風(fēng)險(xiǎn)治理中可以采取聯(lián)合行動(dòng),實(shí)現(xiàn)政府部門在合作治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中不斷增強(qiáng)政府整體性治理的能力與水平。此外,隨著區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)格局逐漸形成,大量的跨區(qū)域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也同時(shí)涌現(xiàn)出來(lái),例如跨區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題、區(qū)域群體性事件處理問(wèn)題、區(qū)域社會(huì)犯罪問(wèn)題,等等。這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題都超越體制性的行政區(qū)域邊界,對(duì)特定地區(qū)或相鄰地區(qū)產(chǎn)生了外部效應(yīng),單一的行政區(qū)劃政府對(duì)跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)治理己經(jīng)力不從心,必須實(shí)行跨區(qū)域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的合作治理 (如圖 1)。從目前來(lái)看,地方政府要從區(qū)域公共風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的合作治理理念出發(fā),以 “問(wèn)題的有效解決”為目標(biāo),建立一個(gè)跨部門、跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)合作治理機(jī)制。

圖 1 跨區(qū)域政府風(fēng)險(xiǎn)合作治理風(fēng)險(xiǎn)模型

第三,以政府與社會(huì)組織、公民的合作治理來(lái)應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。面對(duì)各種頻發(fā)性、多樣化與復(fù)雜化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),政府的力量往往顯得獨(dú)木難支,積極尋求與社會(huì)力量進(jìn)行合作已是大勢(shì)所趨?！霸S多集體行為的問(wèn)題只通過(guò)個(gè)體行為無(wú)法解決,但是,由遙遠(yuǎn)的國(guó)家調(diào)節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反,社群的自我調(diào)節(jié),結(jié)合民主國(guó)家及其機(jī)構(gòu)的威權(quán),倒可以使問(wèn)題得到解決”?！?〕當(dāng)前,地方政府要以構(gòu)建服務(wù)型政府為契機(jī),加快電子政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè),實(shí)現(xiàn)政務(wù)的公開(kāi)、透明,擴(kuò)大社會(huì)組織、公民參與風(fēng)險(xiǎn)治理的空間,不斷提高公共服務(wù)和社會(huì)治理水平。在打造社會(huì)合作治理格局的過(guò)程中,“既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,提高對(duì)涉及不同公共部門、不同行政層級(jí)和政策范圍的復(fù)雜問(wèn)題的應(yīng)對(duì)能力,又要調(diào)整與社會(huì)和市場(chǎng)的橫向關(guān)系,以政府為紐帶,發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作的作用,構(gòu)建政府與市場(chǎng)和社會(huì)通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)”〔10〕,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中政府治理與社會(huì)組織治理的有效銜接和良性互動(dòng)。其次,要強(qiáng)化政府與社會(huì)組織的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?！懊耖g力量存在于四面八方,但卻能夠迅速聚集起來(lái);它們能夠想政府之未想,為政府的工作拾遺補(bǔ)缺,提供更靈活更有針對(duì)性的服務(wù)”〔11〕。各種社會(huì)組織作為連接政府與公民之間的“橋梁紐帶”,加上其獨(dú)有的社會(huì)救助與自治功能,使它們?cè)趹?yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上具有得天獨(dú)厚的應(yīng)然優(yōu)勢(shì),可以彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”帶來(lái)的治理空白。而企業(yè)組織的專業(yè)化能力決定,它們也是政府在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中的合作伙伴。再次,要加強(qiáng)政府與公民的合作。政府要通過(guò)相關(guān)的制度安排來(lái)保證公民利益表達(dá)渠道的暢通,使公民積極地參與到風(fēng)險(xiǎn)治理中來(lái)。政府還應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和媒體平臺(tái)向公民及時(shí)發(fā)布有效信息,積極尋求公民和公民組織的理解與支持,避免由于信息不對(duì)稱而引起不必要的社會(huì)恐慌。最后,在合作共贏的理念下,進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境,拓寬公民參與的社會(huì)治理的新渠道新方式。政府不僅要為社會(huì)組織的發(fā)展做出規(guī)劃、提供財(cái)政資助和專業(yè)指導(dǎo),還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管和引導(dǎo),避免其偏離公共目標(biāo),引導(dǎo)更多的社會(huì)力量參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理,從而形成政治國(guó)家 (政府)與公民社會(huì)良好的合作關(guān)系,以有效應(yīng)對(duì)越來(lái)越頻繁發(fā)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(圖 2)

圖 2 治理風(fēng)險(xiǎn)中政府與社會(huì)組織、公眾的“合作互動(dòng)”

第四,提高基層民眾合作治理的能力,引導(dǎo)其通過(guò)組織合作化的治理方式來(lái)應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的威脅。作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共事務(wù)最根本、最直接的踐行者和基本單位,作為公共決策的 “終端客戶”,公民個(gè)人應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)、態(tài)度、方式和能力,對(duì)于提高社會(huì)治理的績(jī)效至關(guān)重要。然而,在我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活,特別是在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中,基層公民普遍缺乏公共精神,存在著“搭便車”現(xiàn)象,公民治理能力低下。原子化的公民一個(gè)個(gè)單獨(dú)地站在多元復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)面前,力量顯然十分單薄,無(wú)法對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的治理。欲使公民主動(dòng)地參與風(fēng)險(xiǎn)治理,積極尋求與政府和其他主體進(jìn)行合作共治,必須強(qiáng)化公民的主體意識(shí)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任意識(shí)。首先,必須加強(qiáng)公民教育、培養(yǎng)公共精神和提升公民治理能力。通過(guò)不定期舉行風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的專題講座和公民能力培訓(xùn)等活動(dòng),對(duì)公民進(jìn)行靈活性、多渠道的公民風(fēng)險(xiǎn)教育,可以幫助公民更好地樹(shù)立公民精神,提高公民治理能力。其次,進(jìn)一步拓展和創(chuàng)新基層公民大眾有序參與社會(huì)治理的形式與渠道。通過(guò)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為基本內(nèi)容的民主政治活動(dòng)形式,逐步提高基層公民大眾以 “自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”為基本特征的公民治理能力。最后,要在農(nóng)村內(nèi)部大力培育服務(wù)性、公益性、互助性的社會(huì)組織,完善村民自治功能。要“積極引導(dǎo)農(nóng)民等弱勢(shì)群體在互助合作的基礎(chǔ)上形成各種自愿合作組織作為他們維護(hù)利益、表達(dá)愿望以及與政府合作治理的制度化渠道”〔12〕,“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開(kāi)展信用合作。規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展。加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。建立政府扶持、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)民信貸擔(dān)保機(jī)制”。蓬勃發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作組織,不僅是廣大農(nóng)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效途徑,也是他們進(jìn)行利益維護(hù)、愿望表達(dá)、乃至民主政治參與的載體與基本路徑。因此,廣大農(nóng)民只有通過(guò)組建各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作組織,走“抱團(tuán)取暖”的道路,才能有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的各種風(fēng)險(xiǎn),并在有效應(yīng)對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中彰顯自己的在現(xiàn)代社會(huì)治理中的話語(yǔ)權(quán)。

總之,與其說(shuō)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)治理的社會(huì),不如說(shuō)現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)合作治理的社會(huì),有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)必須構(gòu)建以“黨群合作、政府部門合作、政府與社會(huì)合作、公民組織合作”為基本架構(gòu)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)合作治理大格局。(如圖 3)

圖 3 應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的社會(huì)合作治理格局圖

結(jié) 語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái),社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快、經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、利益的重組、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng),都給我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來(lái)了前所未有的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)正處在一個(gè)各種利益沖突和社會(huì)矛盾頻發(fā)的雙重“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)代。“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的有效治理已成為我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)迫切需要解決的時(shí)代課題。單一化的風(fēng)險(xiǎn)治理主體已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)。地方政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力的疲軟,社會(huì)組織缺乏自治性、自主性和規(guī)范性,公民大眾合作能力不強(qiáng)、組織化程度低下等因素,已嚴(yán)重制約了我國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”治理績(jī)效,使得我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理陷入了困境。從公共權(quán)力和社會(huì)資本兩方面入手,在變革和重塑政府治理模式的過(guò)程中,在基于信任的基礎(chǔ)上,構(gòu)建一個(gè)“黨群合作,跨區(qū)域、跨部門的政府合作,政府與社會(huì)組織合作,公民組織化合作”為基本網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的廣泛的社會(huì)合作治理大格局,是我國(guó)真正實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”有效治理的路徑選擇。

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D035.29

A

1004—0633(2011)04—006—06

本文系2010年度四川省重大委托項(xiàng)目《四川省社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與群體性事件預(yù)警》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):SC10Z0003)和四川大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)研究專項(xiàng)——學(xué)科前沿與交叉創(chuàng)新研究重點(diǎn)資助項(xiàng)目《新一輪西部大開(kāi)發(fā)中的項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)與群體性事件預(yù)警研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):SKX201014)的階段性成果。

2011—03—10

王 均,四川省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)黨組書記,主要從事社會(huì)組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體管理研究。四川成都 610071史云貴,四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,主要從事社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與群體性事件預(yù)警研究;吳慶悅,四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,主要從事農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與群體性事件預(yù)警研究。 四川成都 610064

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)