公共領(lǐng)域、有限政治市場(chǎng)與政治溝通公共性——地方人大參與式預(yù)算改革可持續(xù)發(fā)展分析

□ 隋斌斌

民主政治的實(shí)現(xiàn)必須有其溝通機(jī)制的“在場(chǎng)”和“到位”，否則，其必定如空中樓閣般不可達(dá)[1]。民主政治下的政治溝通，首要標(biāo)志是公共性。以浙江溫嶺、上海閔行區(qū)和惠南鎮(zhèn)為代表的地方人大“參與式”預(yù)算改革的發(fā)生與可持續(xù)進(jìn)行，其關(guān)鍵就在于為政治溝通公共性的形成塑造了一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)基礎(chǔ)和政治環(huán)境。但是，從客觀的角度，對(duì)改革以及由改革所帶來(lái)的公共性政治溝通的可持續(xù)性進(jìn)行探討，我們不能忽視三個(gè)正在形成并發(fā)展的政治現(xiàn)實(shí)：①獨(dú)立、理性溝通空間——公共領(lǐng)域的發(fā)展；②溝通促動(dòng)力——有限政治市場(chǎng)的形成；③地方人大的角色優(yōu)勢(shì)、制度資源能夠契合有限市場(chǎng)上的各方尋求多向度的公共政治溝通的需要。

一、自由平等公民互動(dòng)所構(gòu)成的理性溝通空間——公共領(lǐng)域的發(fā)展

在中國(guó)現(xiàn)代化的過(guò)程中，國(guó)家逐步向社會(huì)放權(quán)，公域、私域的界限逐漸明晰，一個(gè)介于二者之間的公民獨(dú)立參與公共事務(wù)的區(qū)域——公共領(lǐng)域逐步發(fā)展。這對(duì)改革的產(chǎn)生和發(fā)展構(gòu)成了兩點(diǎn)影響：

1.公共領(lǐng)域所形成的外部評(píng)價(jià)對(duì)公共政治溝通的發(fā)生和持續(xù)進(jìn)行起著關(guān)鍵性影響

民眾的理性訴求是改革最天然的推動(dòng)力。在這種情況下，改革的外部評(píng)價(jià)體系中，外圍社會(huì)力量的聲音顯得尤為重要。

從既有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共領(lǐng)域形成的外部評(píng)價(jià)是參與式預(yù)算改革發(fā)生和持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵動(dòng)力源。一般來(lái)講，改革的外部評(píng)價(jià)主要來(lái)自于兩方面：一是民眾對(duì)改革的理性訴求和判斷；二是改革的外圍社會(huì)力量——專家、學(xué)者和大眾傳媒對(duì)改革的討論和評(píng)價(jià)。

從實(shí)踐的角度，民眾的理性訴求是改革最天然的推動(dòng)力。這是一個(gè)不容否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。在這種情況下，改革的外部評(píng)價(jià)體系中，外圍社會(huì)力量的聲音顯得尤為重要。一般來(lái)講，對(duì)改革進(jìn)行探討和評(píng)價(jià)的外圍力量包括兩方面，一是專家、學(xué)者，一是大眾傳媒。在既有的改革中，我們都能發(fā)現(xiàn)這兩種力量的存在。溫嶺、閔行、惠南的改革中，都能夠找到不同方向?qū)＜覍W(xué)者的身影，部分專家學(xué)者還深入改革現(xiàn)場(chǎng)，以咨詢者和研究者的雙重角色對(duì)改革進(jìn)行觀察和評(píng)價(jià)。比如在溫嶺的改革中，與改革無(wú)利害關(guān)系的專家會(huì)在懇談之前對(duì)人大代表和普通民眾進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)；在懇談之中，也有專家以“第三人”的觀察員身份對(duì)溝通各方的行為進(jìn)行理性調(diào)停和約束。

而大眾傳媒則是這些改革的另一推動(dòng)力量。從某種程度上講，參與式預(yù)算改革是地方政府自發(fā)的制度創(chuàng)新。在這種情況下，外界尤其是大眾傳媒的態(tài)度對(duì)于改革的持續(xù)進(jìn)行具有相當(dāng)大的影響力。而事實(shí)上，主流大眾傳媒對(duì)參與式預(yù)算改革以及人大制度創(chuàng)新也具有相當(dāng)?shù)呐d趣。以上?；菽系墓差A(yù)算改革為例，《人民日?qǐng)?bào)》《中國(guó)改革雜志》《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》《瞭望東方周刊》等諸多媒體參與了采訪和報(bào)道。尤其是《人民日?qǐng)?bào)》《中國(guó)改革雜志》的較大篇幅報(bào)道，極大提升了惠南改革的積極性?？偟膩?lái)講，大眾傳媒對(duì)改革不僅關(guān)注，而且總體態(tài)度是比較科學(xué)理性，能夠肯定成就，也能指出問(wèn)題。這無(wú)疑推動(dòng)了改革的可持續(xù)發(fā)展。

2.還原或塑造政治溝通公共性，必須在公權(quán)力和公共領(lǐng)域之間尋求一種平衡，尋找一種溝通的切入點(diǎn)

實(shí)用主義和對(duì)效益的追求，使得普通民眾不會(huì)輕易拒絕利益博弈中的任何關(guān)鍵元素，尤其是權(quán)威的、對(duì)其利益實(shí)現(xiàn)具有合法性支持的元素。在這種背景下，以人大為依托的理性協(xié)商具有了初步的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。

在現(xiàn)實(shí)視角下，政治溝通公共性的達(dá)成不可能脫離中國(guó)既有的歷史和政治文化積淀。在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，中國(guó)公共領(lǐng)域在日趨尋求獨(dú)立發(fā)展的同時(shí)，必然不能脫節(jié)于對(duì)權(quán)威的固有依賴和借重。這一點(diǎn)在地方人大參與式公共預(yù)算改革中比較清晰地表現(xiàn)出來(lái)。以溫嶺和上海為例，兩者地處東南沿海，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)。在民間的亞文化中，商業(yè)文明所推崇的實(shí)用主義、弘揚(yáng)個(gè)體權(quán)益、理性博弈等元素占據(jù)著很高的位置。對(duì)于普通民眾而言，這種文化并不必然帶來(lái)主動(dòng)性的政治參與，卻非常有利于公共溝通和理性協(xié)商的實(shí)現(xiàn)。實(shí)用主義和對(duì)效益的追求，使得普通民眾不會(huì)輕易拒絕利益博弈中的任何關(guān)鍵元素，尤其是權(quán)威的、對(duì)其利益實(shí)現(xiàn)具有合法性支持的元素。在這種背景下，以人大為依托的理性協(xié)商具有了初步的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。這種文化折射到具體的政府治理上,就帶來(lái)了這樣的潛在事實(shí)：?jiǎn)为?dú)在物質(zhì)財(cái)富上尋找政治資源是十分忌諱的事,必須找到與財(cái)富增長(zhǎng)同步的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制與民主建設(shè)成就來(lái)加以襯托[2]。對(duì)于基層政治精英而言，通過(guò)一些具體的生動(dòng)多樣的方式拓展政府和民眾之間的溝通，使二者就某種問(wèn)題進(jìn)行“談”，不僅僅可以打破過(guò)去單一、低效動(dòng)員式的溝通方式，最重要的還在于可以真正地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、化解矛盾、提高行政效率。

這些因素表明，獨(dú)特的區(qū)域文化所培植的一個(gè)獨(dú)立溝通意識(shí)的公共領(lǐng)域在這些地區(qū)是具有生存空間的。從參與式改革的前身——民主懇談的發(fā)展，我們能夠清晰地看到這一點(diǎn)。早期的民主懇談在很大程度上是作為一種思想政治教育的載體出現(xiàn)的，但一經(jīng)產(chǎn)生，就具有了極強(qiáng)的生命力。2005年，溫嶺新河鎮(zhèn)將民主懇談納入鎮(zhèn)人大制度運(yùn)行層面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共預(yù)算進(jìn)行民主懇談。由此，民主懇談作為制度化的成果被鞏固下來(lái)。從這個(gè)角度我們能夠看出，參與式預(yù)算改革的關(guān)鍵性支撐在于公民社會(huì)對(duì)公共性政治溝通的期許。正如一位官員所言：“這里的群眾已經(jīng)習(xí)慣了民主懇談，如果以后有領(lǐng)導(dǎo)不搞了，這里的群眾不答應(yīng)。這就是推動(dòng)的力量。”[3]

二、有限政治市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的公共政治溝通

中國(guó)改革所帶來(lái)的不僅是一個(gè)不斷成長(zhǎng)的公共領(lǐng)域，更重要的是促進(jìn)了一個(gè)有限政治市場(chǎng)的形成。這種有限的政治市場(chǎng)不完全等同于公共選擇理論的“政治市場(chǎng)”。因?yàn)樗鼈兊漠a(chǎn)生并不是依托于選舉競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生選民和公職候選人之間的利益交換和委托關(guān)系，而是依托于地方政府、基層政治精英、公民以及社會(huì)利益團(tuán)體之間政治網(wǎng)絡(luò)的形成和對(duì)政治資源的重新提取與組合。地方人大參與式預(yù)算改革打造了一個(gè)官民對(duì)話的公共溝通體系，其背后充分體現(xiàn)了一個(gè)有限政治市場(chǎng)的存在。

1.對(duì)于地方政府，這種類型的改革具有可控性，并兼具較好的收益性

以人大為平臺(tái)，從公共財(cái)政預(yù)算切入，是一個(gè)策略上比較中間性的、既得到老百姓支持又容易獲得上級(jí)政府認(rèn)可的改革。官民共同參與的模式下，政府將決策行為的壓力部分分散到人大以及其背后的社會(huì)領(lǐng)域。在這種背景下，行政決策成本和決策阻力大大減少。

從成本和收益的角度來(lái)看，對(duì)于地方政府，改革的成本主要集中于政治層面。作為發(fā)起者，地方政府必須掌握改革的主動(dòng)權(quán)，盡可能地規(guī)避改革可能帶來(lái)的社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，改革必須是可控的，不能威脅地方政府的自主性。

從可控性的角度，以人大為平臺(tái)，從公共財(cái)政預(yù)算切入，是一個(gè)策略上比較中間性的、既得到老百姓支持又容易獲得上級(jí)政府認(rèn)可的改革[4]。相對(duì)于人大代表直接選舉，將預(yù)算改革納入人大平臺(tái)進(jìn)行有組織地對(duì)話和討論是一種比較中性的選擇，不僅不會(huì)對(duì)基層政治權(quán)力格局帶來(lái)直接的沖擊，而且也有利于提高基層政府的行政效率。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府對(duì)民意，尤其是大多數(shù)人的利益關(guān)注點(diǎn)和思維模式有了充分了解。在這個(gè)平臺(tái)運(yùn)行程序的約束下,地方政府可以管束內(nèi)部工作人員的行為,消除扯皮現(xiàn)象,還在一定程度上抵制條條對(duì)自己治理區(qū)域的滲透與擴(kuò)張[5]。與此同時(shí)，官民共同參與的模式下，政府將決策行為的壓力部分分散到人大以及其背后的社會(huì)領(lǐng)域。在這種背景下，行政決策成本和決策阻力大大減少。在溫嶺的實(shí)驗(yàn)中，人們看到，原來(lái)政府開展每一項(xiàng)工作都需要耗費(fèi)大量的人力、物力去研究、宣傳和發(fā)動(dòng)。召開懇談會(huì)以后，存在的問(wèn)題和解決的措施當(dāng)場(chǎng)就說(shuō)清楚了，決策制定、執(zhí)行的阻力都減少了[6]。在上?；菽先舜蟆包c(diǎn)菜”[7]工程的實(shí)行則有效解決了“實(shí)事工程”和百姓期望間落差較大的問(wèn)題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后的區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題在某種程度上得到有效緩解，并使基層政府的工作更加容易開展。

另一層面，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治視域下，基層政府進(jìn)行這樣的改革，在某種程度上可以增加其機(jī)構(gòu)自主權(quán)，擴(kuò)大其政治支持。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，這來(lái)自于兩方面，一方面，改革從很大程度上使公共議程的設(shè)置趨于民主化，這從很大程度上契合了現(xiàn)階段民眾和輿論對(duì)政府的期待。在這個(gè)層面，政治溝通公共性的達(dá)成等于將決策的責(zé)任從政府這里部分轉(zhuǎn)移到公民和社會(huì)身上。這使得政府公共決策的制定和執(zhí)行具有更多民意的支持[8]。另一方面，對(duì)于主導(dǎo)改革進(jìn)程、掌握“喊?！睓?quán)力的上一級(jí)政府而言，改革的收益取向使其對(duì)基層政府的改革創(chuàng)新的適度“放行”甚至是支持成為可能。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，對(duì)于上級(jí)政府來(lái)講，參與式預(yù)算改革政治風(fēng)險(xiǎn)比較小，收益卻比較大。改革做得好不僅可以控制下級(jí)政府官員的腐敗，增進(jìn)干群關(guān)系，也可以增強(qiáng)基層政府的行政透明度，提升行政效力。這種多贏的效果拓展了上級(jí)政府的治理空間，使得基層政府的改革創(chuàng)新得以成為現(xiàn)實(shí)。

因此，從政府的角度來(lái)講，這種類型的改革不僅可控，而且具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)收益性。這一點(diǎn)決定了改革的可行性。

2.對(duì)于普通公民來(lái)講，對(duì)這種類型的公共政治溝通的參與成本低，對(duì)解決問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)自身利益卻具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義

公民來(lái)看看，聽一下、討論一下、監(jiān)督一下政府怎么花錢，本質(zhì)上維護(hù)的是公民自身的利益。這種官民對(duì)話體系在很大程度上消解了政府和民眾之間的政治分歧，也給地方民眾提供了表達(dá)利益的合理平臺(tái)。

從成本—收益的角度來(lái)看，在改革實(shí)踐中，普通公民參與這種類型的公共政治溝通，成本來(lái)自于兩點(diǎn)：直接的時(shí)間成本與間接的認(rèn)知轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。

從時(shí)間的成本看，參與公共政治溝通在某種程度上占用了公民工作時(shí)間。從改革成本計(jì)算的角度看，這項(xiàng)成本的考量往往被基層政府納入總體的改革動(dòng)員中去。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在進(jìn)行前期動(dòng)員的時(shí)候，會(huì)通過(guò)給參與民眾發(fā)誤工補(bǔ)貼的形式吸引他們參與。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，作為納稅人，政府花公民的錢，公民來(lái)看看，聽一下、討論一下、監(jiān)督一下政府怎么花錢，本質(zhì)上維護(hù)的是公民自身的利益。公民們參與溝通的動(dòng)力也直接來(lái)自于對(duì)自身利益的關(guān)注。事實(shí)上，我們也能夠看到，在公民代表直接參與的討論和詢問(wèn)環(huán)節(jié)，人們參與的主動(dòng)性主要來(lái)自于對(duì)自身利益的關(guān)注。退休干部代表會(huì)主動(dòng)詢問(wèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于年度預(yù)算中養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年人活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的安排問(wèn)題；村鎮(zhèn)的代表會(huì)對(duì)計(jì)生、農(nóng)村公路建設(shè)、老城鎮(zhèn)改造等民生和公共服務(wù)均等化的議題表示特別關(guān)注。在實(shí)踐中，村民代表，而非人大代表，是會(huì)場(chǎng)里發(fā)言最積極、質(zhì)詢最犀利的一群人[9]。顯然，普通公民代表對(duì)某些話題提出異議和表示關(guān)注并非僅僅出于誤工補(bǔ)貼的獲取，其動(dòng)力源來(lái)自于對(duì)自身權(quán)益的關(guān)注。

從認(rèn)知轉(zhuǎn)換和潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)成本來(lái)看，客觀地講，這種類型的政治溝通，如果組織執(zhí)行得好，對(duì)于普通民眾而言不失為一種適時(shí)、適度、可靠的政治選擇。民主懇談，包括后來(lái)的參與式預(yù)算改革事實(shí)上構(gòu)建了一種制度化、公開化的官民對(duì)話體系。這種官民對(duì)話體系的一個(gè)最大的特點(diǎn)在于為普通民眾提供了一個(gè)對(duì)公共決策表達(dá)自己利益的平臺(tái)。在官民對(duì)話的過(guò)程中，普通民眾集中關(guān)注的是政府作為有效性。他們的想法往往是：“我先說(shuō)出來(lái),你們干不干？是你們自己讓我說(shuō)的哦！”[10]這種官民對(duì)話體系在很大程度上消解了政府和民眾之間的政治分歧，使“政府如何更好為民眾干好事情”成為公共政治溝通的主要議題。在這種趨勢(shì)之下，政治溝通公共性的達(dá)成，不僅規(guī)避了地方政府改革的政治風(fēng)險(xiǎn)，而且也給地方民眾提供了表達(dá)利益的合理平臺(tái)。

3.對(duì)于改革的實(shí)際發(fā)起者和實(shí)踐者——地方政治精英來(lái)講，改革是提升職業(yè)身份，獲取政治支持，實(shí)現(xiàn)自身職業(yè)理想的切實(shí)途徑

地方人大參與式改革從某種程度上講不僅是地方政府官員解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、拓展基層治理空間的一種嘗試，也是一批思路開闊的政府官員對(duì)自身政治理念的一種踐行。對(duì)于人大代表來(lái)說(shuō)，參與公共政治溝通不僅僅是其政治身份的體現(xiàn)，更重要的是提高了他們進(jìn)行公共政治溝通的自信和技巧。

首先，對(duì)于地方政治精英的主體——政府官員來(lái)說(shuō)，成功的基層改革創(chuàng)新很可能對(duì)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的地方官員的職業(yè)身份帶來(lái)正面提升。官員自身的職業(yè)理想、政績(jī)和職位提升往往和改革創(chuàng)新的好壞聯(lián)系在一起。比如，溫嶺民主懇談創(chuàng)建初期，在基層官員中間，載體創(chuàng)制競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效作為職務(wù)晉升途徑的預(yù)期是普遍存在的[11]。作為農(nóng)村思想政治教育抑或是官民溝通“載體”的民主懇談一旦作出了成績(jī)，對(duì)于基層官員來(lái)說(shuō)，就是敢于“第一個(gè)吃螃蟹”的工作創(chuàng)新，就是不斷提升的影響力，就是實(shí)際的政績(jī)。

改革同時(shí)是地方官員獲取政治支持的一種途徑。地方官員，尤其是把握決策權(quán)的決策班子成員，在進(jìn)行公共決策的時(shí)候面臨著比以往更大的壓力。無(wú)論是書記負(fù)責(zé)制還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，決策的高層始終面臨著說(shuō)服決策班子其他成員，獲取政治支持的壓力。尤其在關(guān)系財(cái)權(quán)分配的敏感議題上，許多官員感到：“現(xiàn)在的錢比以前多多了，他們也不知道應(yīng)該怎么辦，如果自己決定，不一定能說(shuō)服班子里的其他人?！盵12]這個(gè)時(shí)候，決策權(quán)力向社會(huì)下放，事實(shí)上為地方官員獲取政治支持，分散決策壓力提供了現(xiàn)實(shí)條件。

改革也是展示或?qū)崿F(xiàn)政府官員職業(yè)理想的一種途徑。官員的職業(yè)理想往往是由其信仰或政治理念所決定的。但在現(xiàn)實(shí)條件下，官員自身政治理念的實(shí)踐必須是漸進(jìn)的，并且在很大程度上需要借助于某種現(xiàn)實(shí)的以“解決問(wèn)題”為導(dǎo)向的平臺(tái)。地方人大參與式改革從某種程度上講不僅是地方政府官員解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、拓展基層治理空間的一種嘗試，也是一批思路開闊的政府官員對(duì)自身政治理念的一種踐行[13]。

其次，對(duì)于人大代表這一政治參與群體來(lái)說(shuō)，參與公共政治溝通不僅僅是其政治身份的體現(xiàn)，更重要的是提高了他們進(jìn)行公共政治溝通的自信和技巧。對(duì)于地方人大代表而言，其政治身份的實(shí)現(xiàn)必須與公開的政治溝通聯(lián)系起來(lái)。而顯然，在中國(guó)地方人大“橡皮圖章”的角色式微之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)長(zhǎng)期虛置?；鶎尤舜蟠碓诠舱螠贤〞r(shí)往往缺乏主動(dòng)性和積極性，角色體認(rèn)和溝通技巧也乏善可陳。但在改革過(guò)程中，人大代表直接參與政府決策，地方人大成為政府公共決策事實(shí)上的決定者和監(jiān)督者，這些都激發(fā)了代表履職的積極性。在溫嶺和上海等地的改革中，人們可以發(fā)現(xiàn)，地方人大代表在公共政治溝通中的主動(dòng)性和技巧都有了明顯的提升。人大代表不僅積極參與政治溝通，而且在溝通中表現(xiàn)出越來(lái)越高的自信。在溫嶺的改革中，人們就發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)11年“民主懇談”和4年公共預(yù)算改革的歷練，“人大代表們不只能對(duì)政府花錢的打算說(shuō)三道四，還可以對(duì)政府花得如何指手畫腳了。這些從土壤里成長(zhǎng)起來(lái)的草根代表們，終于對(duì)民主有了習(xí)以為常的較真與自信。在整場(chǎng)懇談中，沒(méi)有一次因領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言而鼓掌，也沒(méi)有一位代表因不滿而離席。”[14]

再次，對(duì)于另一群體，來(lái)自最基層的村級(jí)官員而言，依靠人大這個(gè)平臺(tái)在老百姓關(guān)心的公共預(yù)算的問(wèn)題上進(jìn)行政治參與，這是一件和他們現(xiàn)實(shí)利益和政治身份息息相關(guān)的事情。村級(jí)官員在日常工作、生活中，直接和村民進(jìn)行互動(dòng)，代表一方利益。從某種程度上講，他們比政府官員更加關(guān)注改革。比如，在溫嶺的改革中，一名村干部對(duì)記者稱，“做了28年村書記，以前是不知道蛋糕有多大，現(xiàn)在知道了，我就要爭(zhēng)取了?！绷硪幻彘L(zhǎng)則自豪地對(duì)記者說(shuō)，“村里有700位村民，我是他們用455票選出來(lái)的，我的權(quán)力是村民給的，不是鎮(zhèn)長(zhǎng)給的，所以，我要對(duì)村民負(fù)責(zé)任。如果鎮(zhèn)長(zhǎng)分配財(cái)政不妥當(dāng)，我要和他說(shuō)道理的?！盵15]

三、地方人大在政治溝通公共性形成過(guò)程中的角色優(yōu)勢(shì)

對(duì)各利益主體而言，人大這個(gè)平臺(tái)不僅合法、權(quán)威，還在某種程度上有利于政治收益的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)人大，各利益團(tuán)體協(xié)商、討論，并將協(xié)商的結(jié)果轉(zhuǎn)化為公共政策和具體的制度規(guī)范。

公共領(lǐng)域和有限政治市場(chǎng)的發(fā)展，同時(shí)對(duì)中國(guó)公共政治溝通實(shí)踐的“切入點(diǎn)”和中間平臺(tái)提出了要求。而處于體制內(nèi)的“存量民主”與“增量民主”交接位置的人大在很大程度上可以成為我們培養(yǎng)公共領(lǐng)域、穩(wěn)定有限政治市場(chǎng)、塑造政治溝通公共性的一個(gè)天然制度資源。從某種程度上講，地方人大、地方政府、公民、地方政治精英在有限政治市場(chǎng)的驅(qū)使下進(jìn)行公共政治溝通的天然平臺(tái)。

首先，人大既有的制度資源為政治溝通公共性的還原提供了合法性基礎(chǔ)和權(quán)威的實(shí)踐平臺(tái)。作為憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)，人大從根本上為社會(huì)階層間公共協(xié)商和溝通提供了合法性依據(jù)和權(quán)威的平臺(tái)。作為天然的民意代表機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)，人大在民眾、基層政治精英和政府之間構(gòu)建起一道協(xié)商溝通的制度化橋梁。在上?；菽稀⒄憬瓬貛X的改革中，我們都能夠看到這一點(diǎn)。比如，在上?；菽献畛醯母母镏校?jīng)設(shè)想由群眾直接表達(dá)意愿，決定實(shí)事工程的項(xiàng)目選擇。但是，他們很快意識(shí)到，人大是地方重大事項(xiàng)決策一個(gè)很好的平臺(tái)。于是如何發(fā)揮人大代表在匯集民意、反映民意方面的作用，如何履行人大對(duì)實(shí)事工程項(xiàng)目的確定與實(shí)施中的審查監(jiān)督職能，成為惠南模式中的重要亮點(diǎn)[16]。

其次，人大在官民對(duì)話體系中發(fā)揮核心平臺(tái)作用更加符合中國(guó)文化和普通民眾的政治心理需求。不能否認(rèn)的是，從文化的角度看，中國(guó)社會(huì)缺乏一種公共性政治溝通的文化支撐。鄉(xiāng)土社會(huì)中，人們更加習(xí)慣以家族為單位進(jìn)行政治溝通?！皾撘?guī)則”在政治溝通中往往占據(jù)重要位置。盡管在市場(chǎng)理性下，民眾對(duì)公共性政治溝通提出要求，但必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)就是，普通的基層民眾不可能完全脫離舊有的文化背景進(jìn)行公共性的政治溝通。從“潛規(guī)則”走向“明規(guī)則”的過(guò)程中，對(duì)權(quán)威的依賴與民眾心目中有效可靠的政治參與在很大程度上依舊是聯(lián)系在一起的。而以人大為平臺(tái)，對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行協(xié)商和討論，不僅具有較好的合法性基礎(chǔ)，也能夠解決一些公民關(guān)注的利益問(wèn)題。尤其在一個(gè)政府和人大主動(dòng)發(fā)起、共同主導(dǎo)、共同承擔(dān)責(zé)任的公共政治溝通環(huán)境中，普通公民從心理上更加容易獲得一種“合乎規(guī)則”、“可靠”的認(rèn)知。

再次，最為關(guān)鍵的是，對(duì)各利益主體而言，人大這個(gè)平臺(tái)不僅合法、權(quán)威，還在某種程度上有利于政治收益的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)人大，各利益團(tuán)體協(xié)商、討論，并將協(xié)商的結(jié)果轉(zhuǎn)化為公共政策和具體的制度規(guī)范。這種看得到、摸得著的效果對(duì)于政府以及官員而言是政績(jī)和執(zhí)政有效性的提升，對(duì)于社會(huì)公民和社會(huì)利益團(tuán)體來(lái)說(shuō)則是實(shí)際權(quán)利維護(hù)或收益的實(shí)現(xiàn)。

從既有的參與式公共預(yù)算改革中，我們也能夠發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的改革都自然導(dǎo)向了人大這一制度平臺(tái)。溫嶺的改革是在民主懇談制度化的情境下自然導(dǎo)向了人大這一平臺(tái)；上?；菽系母母飫t直接將人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)落實(shí)到改革過(guò)程中；上海閔行的改革中，人大不僅對(duì)政府預(yù)算的審查、批準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，還對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的制度和紀(jì)律進(jìn)行評(píng)估?？偟膩?lái)講，在改革的過(guò)程中，地方人大成為官民對(duì)話的核心平臺(tái)，極大地推動(dòng)了改革的可持續(xù)發(fā)展。

四、小結(jié)

在公共領(lǐng)域的發(fā)展過(guò)程中，政府和社會(huì)之間的溝通將越來(lái)越多地建立在利益互補(bǔ)的基礎(chǔ)之上。公民和社會(huì)團(tuán)體要求權(quán)利空間和看得見的利益。權(quán)利和利益并不能主動(dòng)實(shí)現(xiàn)，需要政府的承諾和兌現(xiàn)。而地方政治精英，尤其是政府官員需要公民和社會(huì)的認(rèn)可，以此提升自己的影響力，獲得政績(jī)支持。在這樣的政治網(wǎng)絡(luò)中，既有的政治資源往往成為政治精英和社會(huì)雙向選擇之下的“載體”或平臺(tái)。在創(chuàng)新載體或搭建平臺(tái)的過(guò)程中，既有的政治資源從某種程度上擔(dān)負(fù)起為政府和社會(huì)雙方提供“公共產(chǎn)品”的職責(zé)。這些政治資源原有的某些被掩蓋的職能被激活，并為政府和社會(huì)間、社會(huì)利益團(tuán)體間多向政治溝通提供了實(shí)踐場(chǎng)域和溝通通道。地方人大的制度資源就是在這種情境下被自然地激發(fā)，成為政府和社會(huì)雙方共同選擇的公共政治溝通平臺(tái)。在這個(gè)過(guò)程中，既鼓勵(lì)老百姓的積極參與，而又有制度化的機(jī)構(gòu)吸納老百姓的參與，從而形成了一個(gè)制度化的參與過(guò)程[17]。

在地方人大參與式預(yù)算改革發(fā)生和發(fā)展的過(guò)程中，公共領(lǐng)域、有限政治市場(chǎng)與政治溝通公共性的塑造之間形成了以上比較寫實(shí)的邏輯關(guān)系。從目前看，改革以人大為核心塑造了政治溝通公共性，并比較持續(xù)地滿足了政府和社會(huì)雙方在公共預(yù)算問(wèn)題上的共同利益需求。改革產(chǎn)生的效用在滿足有限政治市場(chǎng)中各方需求的同時(shí)也刺激了新一輪的改革投入，從而使改革得以延續(xù)。

但是，按照一般性制度變遷的規(guī)律來(lái)看，制度變遷所產(chǎn)生的邊際效益遞減是不可避免的現(xiàn)象。因此，如何使改革的邊際效益保持高效將成為改革可持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵所在。從現(xiàn)有的情況看，改革的可持續(xù)性最終在于以下兩點(diǎn)：

首先，改革在技術(shù)和策略層面應(yīng)逐步成熟，但最終應(yīng)超越技術(shù)和策略層面，使參與公共政治溝通成為人們解決實(shí)際問(wèn)題的一種生活方式和理念。

從現(xiàn)有的改革看，一個(gè)現(xiàn)象是，每一個(gè)地方的改革都是不同的。從技術(shù)操作和策略選擇的層面看，各地是各具特點(diǎn)。這種局面的形成部分來(lái)自于地方政府對(duì)自身情況的現(xiàn)實(shí)考量，部分來(lái)自于地方官員對(duì)本區(qū)域求改革、求好、求創(chuàng)新的偏好。從這個(gè)角度講，技術(shù)和策略層面的完善對(duì)于改革持續(xù)進(jìn)行和范圍的進(jìn)一步拓展是有著關(guān)鍵作用的。不同時(shí)期，不同地域，改革所面臨的環(huán)境都是不一致的，完善的技術(shù)規(guī)范、因地制宜的策略推動(dòng)從某種程度上能夠滿足改革的變動(dòng)性和地方政府對(duì)創(chuàng)新的偏好需求。

關(guān)鍵點(diǎn)在于，民主改革的試驗(yàn)必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問(wèn)題，使得民主制度成為人們解決實(shí)際問(wèn)題的一種方式，在這種形勢(shì)下，改革才能具有持續(xù)性和拓展性。

但是決定改革最終走向的元素是超越技術(shù)和策略層面的——改革必須使參與公共政治溝通成為政府和民眾解決預(yù)算問(wèn)題的深層次意識(shí)。這里面的關(guān)鍵點(diǎn)在于，民主改革的試驗(yàn)必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問(wèn)題，使得民主制度成為人們解決實(shí)際問(wèn)題的一種方式[18]?，F(xiàn)實(shí)中，我們也發(fā)現(xiàn)，能夠持續(xù)進(jìn)行的改革，一個(gè)突出的共性在于，這些改革在實(shí)踐的過(guò)程中都具有比較明顯的“解決問(wèn)題、說(shuō)事情”的導(dǎo)向。無(wú)論是浙江溫嶺，還是上海閔行、惠南的改革，其成功之處都在于，以公共預(yù)算的審議為契機(jī)，通過(guò)人大，為地方政府和普通民眾表達(dá)需求、解決各自問(wèn)題提供了一個(gè)系統(tǒng)化的平臺(tái)。改革加速了民眾和政府雙方的預(yù)算意識(shí)與民主溝通意識(shí)的成熟。在這種形勢(shì)下，改革才能具有持續(xù)性和拓展性。

其次，化解結(jié)構(gòu)性矛盾，實(shí)現(xiàn)制度化是改革可持續(xù)發(fā)展的另一核心點(diǎn)。改革可持續(xù)進(jìn)行的一個(gè)核心支柱在于參與式公共預(yù)算制度化的實(shí)現(xiàn)。但是，在現(xiàn)實(shí)中，我們能夠看到，既有的改革，其深入進(jìn)行的關(guān)鍵原因很大一部分在于地方政府和其主要領(lǐng)導(dǎo)人的意愿。而決定他們意愿的，則是既有的結(jié)構(gòu)性力量。在高層官員沒(méi)有直接表態(tài)的情況下，在現(xiàn)行體制改革沒(méi)有突破性進(jìn)展的前提下，體制內(nèi)的基層政府的領(lǐng)導(dǎo)人，明顯缺乏將政府創(chuàng)新制度化和推動(dòng)其深入發(fā)展的動(dòng)力[19]。在這種情形下，改革想要避免成為“偶然”的社會(huì)現(xiàn)象，就必須跳出人走政息的怪圈，走一條制度化的道路。

注釋：

[1]卡爾·科恩：《論民主》，商務(wù)印書館1988年版，第158頁(yè)。

[2][5][11]蕭樓：《載體—通向制度抑或回歸事件—“民主懇談”個(gè)案與東南沿海的有限政治市場(chǎng)研究》，載《開放時(shí)代》2003年第6期，第88、93頁(yè)。

[3]王運(yùn)寶：《溫嶺參與式民主懇談》，載《決策雜志》，2008年第1期，第32頁(yè)。

[4][17]李秀東：《參與式預(yù)算是發(fā)展基層民主的新平臺(tái)——世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)李凡一席談》，載《巴中日?qǐng)?bào)》2010年1月 27日。

[6]賈西津：《中國(guó)參與式民主的新發(fā)展——浙江溫嶺民主懇談會(huì)創(chuàng)新模式分析》，選舉與治理網(wǎng)，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=111914，2007-7-3。

[7]從2003年底以來(lái)，惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程建設(shè)在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，采取了工程立項(xiàng)由代表“點(diǎn)菜”，實(shí)施過(guò)程由代表監(jiān)督，建設(shè)結(jié)果由代表評(píng)估的做法，不僅擴(kuò)大了基層群眾民主參與的層面，而且讓鎮(zhèn)人大代表直面群眾，直接參與鎮(zhèn)的重大事項(xiàng)決定，監(jiān)督實(shí)事工程的實(shí)施，為選民謀“看得見、摸得著”的福利。

[8]一個(gè)比較典型的例子，2008年新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算民主懇談時(shí)，塘下片代表曾提出，希望增加100萬(wàn)元投入“塘下中學(xué)”的校園建設(shè)。鎮(zhèn)人大討論后，認(rèn)為涉及數(shù)額太大，不打算列入預(yù)算修正案，將另作專項(xiàng)處理。聽到這個(gè)消息之后，塘下代表團(tuán)集體離席表示抗議。鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨委書記也離席去勸阻。離席的雙方，在鎮(zhèn)政府大樓前再次展開激烈的討論，繼而又被拉回會(huì)場(chǎng)。盡管大多數(shù)人贊同財(cái)政預(yù)算應(yīng)傾向教育投資，不過(guò)最后的全場(chǎng)表決中，對(duì)塘下中學(xué)增加投資建議并沒(méi)有通過(guò)。但在激烈的討論之后，沒(méi)人對(duì)這個(gè)表決結(jié)果有異議。

[9][14]王婧、沈茜蓉：《溫嶺:“參與式預(yù)算”的民主樣本》，載《中國(guó)新聞周刊》2011年第4期。

[10]蕭樓：《載體—通向制度抑或回歸事件—“民主懇談”個(gè)案與東南沿海的有限政治市場(chǎng)研究》，載《開放時(shí)代》2003年第6期，第93頁(yè)。

[12]天則雙周論壇報(bào)告：《如何推進(jìn)公共預(yù)算改革——上海閔行區(qū)等地的做法》,天則經(jīng)濟(jì)研究院網(wǎng)站，http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/DWContent.asp?DWID=438，2010-1-29.

[13]比如溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明在溫嶺的改革中發(fā)揮了不可替代的推動(dòng)作用；上海惠南鎮(zhèn)人大主席周華忠是“點(diǎn)菜”的創(chuàng)意人；上海閔行的改革中，也有專家認(rèn)為改革能夠得到推動(dòng)是與區(qū)委書記的憲法學(xué)專業(yè)背景直接相關(guān)的。

[15]羅潔琪：《親歷溫嶠“預(yù)算民主懇談會(huì)”》，載《中國(guó)改革》2010年第4期。

[16][19]周梅燕、何俊志：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共預(yù)算改革的起步與思考——上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)“公共預(yù)算制度改革”案例研究》，載《人大研究》2008年第11期，第26、28頁(yè)。

[18]蔡定劍、強(qiáng)世功：《選舉發(fā)展中的矛盾與選舉制度改革的探索》，載共識(shí)網(wǎng)http://www.21ccom.net/plus/view.php?aid=922，2010-01-20.