對社會管理新格局中“政府負責”的認識與理解

□ 孫德厚

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

對社會管理新格局中“政府負責”的認識與理解

□ 孫德厚

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

黨的十七大報告提出要 “健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。本文通過對“政府負責”的表述進行分析后認為，將 “政府負責”理解為 “政府主導，主體負責”更恰當，并從 “政府主導，主體負責”符合權責一致的行政組織原則等方面進行了分析論證。

社會管理；政府主導，主體負責；創(chuàng)新實踐

2007年黨的十七大報告提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日胡錦濤同志《在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話》（以下簡稱 《講話》）中明確提出，要“進一步加強和完善社會管理格局。”進一步推動了黨的十六屆四中全會以來我國社會管理創(chuàng)新實踐的有序開展。但在社會管理創(chuàng)新理論研究和社會管理實踐中，對于“政府負責”的認識存在較多分歧。一種觀點認為：既然是政府“負責”，那么，如何“社會協(xié)同、公眾參與”理當由政府說了算，這符合現(xiàn)代行政管理權責一致的原則。另一種觀點認為：雖然是“政府負責”，但我國社會管理創(chuàng)新的方向十分明確，路徑十分清晰，黨和政府雖然處于社會建設和社會管理的中心位置，但必須以我國社會轉型的需要為依據(jù)，改革行政管理體制，建立服務型政府，充分發(fā)揮各種社會組織和公眾在社會管理中的主體性作用，減少甚至避免以往政府在社會管理中常常出現(xiàn)的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象。還有一種觀點認為：“政府負責”是分階段的。第一階段是社會管理創(chuàng)新的起步階段，政府負責推動和引導社會管理創(chuàng)新活動，主要是在強化自身社會管理意識和提高社會管理理念的前提下推動理論建設、政策制定、組織體系創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，激發(fā)起社會管理創(chuàng)新各要素的互動和活力，有效地啟動這一歷史進程；第二階段是發(fā)展時期，在第一階段的基礎上，政府負責促進各種資源的有機結合，主要是制定和完善政策、制度，進一步培育社會組織，做好社會管理創(chuàng)新的宣傳，為社會組織和個人的社會管理活動營造良好的社會環(huán)境，基本建立起適應我國社會轉型需要的科學合理的社會管理體制和機制；第三階段是維護責任。政府負責對已經建立起的社會管理體制和機制進行有效的維護，通過不斷改革和創(chuàng)新社會管理體制開展社會管理活動，保持良好的社會秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

三種認識的區(qū)別十分明顯，而且不僅僅是理論認識上的區(qū)別，在實踐中也必然產生影響。之所以產生不同的認識，其原因是對“負責”一詞的理解出現(xiàn)了偏差。不同的認識有不同的依據(jù)，或者符合現(xiàn)代行政管理學基本原則，或者符合黨的政策導向和社會轉型的實際需要，均無可厚非。但我國的社會建設和社會管理創(chuàng)新實踐作為一項宏大的系統(tǒng)工程，沒有科學且統(tǒng)一的理論認識做指導，尤其是明確、清晰的政策導向是無法順利實現(xiàn)的。對于黨的十七大報告提出的“政府負責”的表述，筆者認為，它是對行政管理體制改革前政府作為唯一社會管理主體的精確表述，而在改革行政管理體制，創(chuàng)新社會管理過程中，將“政府負責”理解為“政府主導，主體負責”更恰當。

一、“政府主導，主體負責”符合我國經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要

經過30多年的發(fā)展，我國經濟社會形勢發(fā)生了翻天覆地的變化，主要表現(xiàn)為經濟結構和社會結構的深刻變化；社會利益關系的日益復雜化；社會利益主體的日益多元化；新的社會階層基本形成并出現(xiàn)固化趨勢以及社會思想和社會需求多元化等。但伴隨多年的高速經濟發(fā)展和深刻的經濟社會變化，政府職能轉變卻始終未能到位，政府的經濟管理職能還處于主導地位，長期忽視社會管理，致使我國經濟建設和社會建設出現(xiàn)了一條腿長、一條腿短的不協(xié)調現(xiàn)象。雖然黨的十六大提出了“改進社會管理”，十七大提出了“強化社會管理”、“完善社會管理”，十七屆五中全會又提出了“加強和創(chuàng)新社會管理”，但地方政府在社會管理實踐中并沒有徹底實現(xiàn)職能轉變，仍處于政府負全責的單打獨斗的狀態(tài)，企業(yè)組織、社會組織和社會公眾等社會管理主體仍處于低參與意識和低參與度的狀態(tài)，遠未實現(xiàn)社會管理主體的多元化，與中央提出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局還相距甚遠。從十六大提出“改進社會管理”至今已有近十年的時間，我國社會管理實踐仍沒有擺脫各級政府單打獨斗的局面，這既與對“政府負責”的片面理解有密切關聯(lián)，也與政府在社會管理實踐中的角色定位有密切關聯(lián)。因此，在我國經濟社會深刻變化的大環(huán)境下，政府只有明確自身的主導主體的角色定位，把自己管不了也管不好的相關社會管理職能轉移給社會組織和社會公眾等非主導主體，才能夠真正滿足社會利益多元化和社會利益主體多元化的社會需要。

二、“政府主導，主體負責”符合權責一致的行政組織原則

現(xiàn)代組織理論認為，組織的有效運轉依賴于權責一致，精干高效，統(tǒng)一指揮，相互協(xié)調的四項基本原則。政府是國家的執(zhí)行系統(tǒng)，是典型的行政組織，權責一致原則是其必須堅持的基本原則。我國行政管理現(xiàn)實中的一些“亂像”，一些無法避免的“錯位”、“缺位”、“越位”現(xiàn)象，正是違背這一組織運轉原則的直接反應。

從丟失錢包，到看到撿到信息出現(xiàn)在網上，前后是3個小時，這個速度已經夠快了。但是這位警察說，一般情況下，如果有人把撿到的東西送到警察崗亭或警察署，只要有名字可以確認，都會在第一時間直接登錄失物招領網站。他說：“丟失東西的人一定很著急。”但是警察打電話去咨詢后得知，保管錢包的人已經下班，錢包鎖在保險柜里。沒辦法，只能等過了周末去領。

我們在這里討論政府在社會管理中的責任問題，當然不是要掩蓋政府的責任，而是強調政府的局部責任，強調政府在社會管理活動中必須堅持權責一致的原則。因為，一個不爭的事實是，社會建設和社會管理與政府有著十分緊密的聯(lián)系，社會管理職能是政府的基本職能之一，是政府職能在社會管理領域的自然延伸，尤其是在社會管理活動啟動時期，政府的推動與引導作用十分必要，因而強調政府權力與責任的局限性，并不是也不能否定其巨大的作用。因此，如何界定政府在社會建設和社會管理實踐中的權力和責任邊界，不僅是個理論問題，也是一個實踐問題。

我國社會管理創(chuàng)新的內容之一就是變管控型大政府為服務型小政府，剝離以往政府不該管、管不了、也管不好的社會職能，培育和賦權社會組織，提高公眾參與意識和公眾參與度，調動社會各方積極性，進而形成社會協(xié)同局面。既然如此，就需要對“政府負責”進行新的認識和理解。一方面，在我國社會建設與社會管理的新格局中，既然要強調政府負責，就必須充分授權，因為有權才有責；另一方面，在行政管理體制改革、政府職能轉變與社會管理創(chuàng)新的大格局下，黨的政治導向、理論界的理論導向和我國社會發(fā)展新階段的社會轉型需求導向均已明確無誤地指明，我國社會管理創(chuàng)新實踐必須強調公眾參與和社會協(xié)同，強調管控型政府向服務型政府轉變，這是我國社會管理創(chuàng)新的方向和趨勢。這一趨勢清楚地顯示出，在現(xiàn)階段的社會管理實踐中，不是強化政府在這一過程中的權力，增強其管控色彩，而是恰恰相反。既然不是強化政府在社會管理實踐中的權力，當然也就不能讓其承擔相應的責任，尤其是強化其責任。

以經濟體制改革為先導的改革開放使我國社會發(fā)生了巨大而深刻的變化，引發(fā)了全方位的社會變革，政府職能也由經濟建設型向公共服務型轉變。所謂公共服務，就是政府和其它社會管理主體為社會提供公共產品，滿足公共需要；組織、管理和解決公共事務；為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。公共服務內容廣泛，主要包括城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務、環(huán)境保護以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等。提供公共服務的方式日益強調實現(xiàn)多元化、社會化和市場化。提供公共服務的主體也逐步由政府是唯一主體向多元化主體發(fā)展。由此，我國社會管理進入了一個全新的階段。

由于油頁巖中含有較高的礦物質，干餾、燃燒后廢渣的生成量也較高，一般為頁巖量的60%～80%。對頁巖廢渣的加工處理，不僅可以清潔、高效、充分地利用資源，增加油頁巖利用過程的經濟效益，還可以減少環(huán)境污染，變廢為寶。撫順礦業(yè)集團工程技術研究中心作為國家級頁巖油研發(fā)(實驗)中心，對頁巖廢渣的理化性質進行了全面分析，開展了一系列的實驗室實驗，形成了頁巖廢渣的綜合利用技術方案，并分別在建成的小試與中試裝置上得到了多種綜合利用產品。

三，“政府主導，主體負責”反映了黨和政府在社會管理創(chuàng)新實踐中的中心地位

政府的四項基本職能均與社會管理密不可分，尤其是其政治職能、社會職能和文化職能，更是與社會管理活動緊密聯(lián)系，直接決定了政府在社會管理活動中的中心地位，也體現(xiàn)出政府有兩大顯著特征：第一，政府是一個對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其它組織所不具備的強制力。這就決定了政府在社會管理活動中的主導地位和作用?！罢鲗?，主體負責”的表述對此進行了充分反映。

社會管理是政府職能的重要組成部分，廣義上的社會管理不僅包括政府的社會管理職能，還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務進行規(guī)范和引導，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護社會內外部環(huán)境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協(xié)調發(fā)展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義的社會管理是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。狹義的社會管理是指政府組織的社會管理。無論是廣義社會管理還是狹義社會管理，政府都在其中占據(jù)無可爭辯的中心地位，這是由政府的法定地位、組織屬性、政府職能和政府職能在公共行政中的地位所決定的。政府是法定的國家權力執(zhí)行系統(tǒng)，具有公共性、法定性、執(zhí)行性、強制性、動態(tài)性和擴張性等組織屬性，其職能包括：政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能。政府職能在公共行政中的重要地位主要表現(xiàn)為：⑴政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內容，直接體現(xiàn)公共行政的性質和方向。⑵政府職能是政府機構設置的根本依據(jù)。政府機構是政府職能的物質載體。政府機構的設置必須依據(jù)政府職能這一重要標準。⑶政府職能轉變是行政管理體制和機構改革的關鍵。機構改革必須要根據(jù)政府職能的變化來進行，首先確定政府職能的增、減、分、合，然后再相應進行政府機構的調整和改革。⑷政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標準。公共行政的最終目標在于追求行政效率的不斷提高。檢驗行政效率高低的標準就是整個政府職能發(fā)揮的好壞。政府職能的地位又決定了政府職能必然會產生三方面的作用：⑴政府職能規(guī)定了國家行政活動的基本方向。⑵政府職能是建立行政組織和進行機構設置、人員配備的最基本依據(jù)。⑶行政職能的變化必然帶來行政機構、人員編制以及運作方式的調整。

四、“政府主導，主體負責”反映了我國社會管理創(chuàng)新實踐中的多元化主體的現(xiàn)實

進化與適應觀是從“歷史—現(xiàn)在—未來”的維度去理解生命的思想與觀念，它需要回答“生命從哪里來、現(xiàn)在如何、到哪里去、它為什么是這樣”等問題。所有的生命現(xiàn)象，其最終的原因都要到進化里去尋找。因此，進化與適應觀是最具有生物學屬性的生命觀念。

社會管理主體的多元化必然要求責任主體的多元化，這既是權責一致原則的要求，也是社會管理創(chuàng)新活動的現(xiàn)實需要。

本報訊 日前，農業(yè)農村部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《國家土壤環(huán)境監(jiān)測網農產品產地土壤環(huán)境監(jiān)測工作方案（試行）》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮分赋?，開展農產品產地土壤環(huán)境監(jiān)測，健全全國農產品產地土壤環(huán)境監(jiān)測體系，提升監(jiān)測預警能力和水平，是強化農產品產地土壤環(huán)境監(jiān)管的有效手段，是落實《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》的具體舉措，對保障農產品質量安全具有重要意義。

“政府主導，主體負責”的表述，既反映了政府是社會管理創(chuàng)新的主導主體的現(xiàn)實，也反映了現(xiàn)階段我國社會管理實踐活動中，政府已不是唯一主體，而是政府是主導主體，經濟組織、社會組織和公眾共同參與，社會協(xié)同作用的現(xiàn)實。

五、“政府主導，主體負責”反映了多元主體、多元負責的社會管理新格局下的社會管理創(chuàng)新需求

關于我國社會管理主體的構成，理論界觀點眾多，存在較大差異。綜合而言，主要有以下八種觀點：一是政府和社會組織；二是以政府為代表的國家機關與社會組織；三是共產黨、民主黨派、政府和社會組織；四是各政黨組織、政府組織、經濟組織、社會組織；五是政府組織、經濟組織和社會組織；六是政府組織、經濟組織、社會組織和公眾；七是政府組織、社會組織和公眾；八是黨政組織、經濟組織、社會組織和公眾 。這些觀點的共同之處在于，政府與社會組織是社會管理的主體，這一觀點得到了社會的高度認同；差異點主要是對各類黨組織、經濟組織、除政府以外的其它國家機關和公眾是社會管理主體的認識。筆者對第八種觀點更為認同。因為，在我國現(xiàn)有黨政體制下，政府是在黨的領導下行使公共權力，價值取向和政策取向完全一致，黨的十七大報告也明確提出我國的社會管理是在黨委領導之下，因此，黨和政府事實上是同一主體；公眾是社會管理的最基本元素，既是社會管理的客體，也是社會管理的主體。在現(xiàn)代社會中，公眾不再是被動的社會管理的客體，而是具有參與公共事務管理的動力和能力的人群；以企業(yè)為代表的經濟組織應否成為我國社會管理的主體存在較大的分歧，這主要是因為對經濟體制改革前企業(yè)辦社會的負面影響的擔憂所致，同時也存在認識上的誤解。很多人認為，企業(yè)組織的功能就應當是單一地追求利潤和創(chuàng)造就業(yè)機會，從而忽視了企業(yè)組織的社會職能與責任。胡錦濤同志在2011年2月19日的《講話》中明確指出，要“強化企事業(yè)單位社會管理和服務職責”，明確無誤地為我們廓清了理論認識上的分歧，為企業(yè)組織加入到社會管理主體隊伍中來掃清了障礙。關于企業(yè)組織的社會管理職責，在理論上和實踐中均存在盲點，需要加以澄清。從我國社會管理的現(xiàn)實和我國企業(yè)的特點看，企業(yè)組織的特點決定了企業(yè)組織突出的基礎地位和作用。一是組織數(shù)量眾多；二是從業(yè)人員數(shù)量大；三是與我國社會階層中的產業(yè)工人、農民工、失業(yè)及半失業(yè)人員關系密切；四是從業(yè)人員高度集中且文化程度相對較低；五是經濟狀況普遍堪憂，是受教育、醫(yī)療和住房新“三座大山”影響最深、最集中的群體；六是企業(yè)從業(yè)人員作為一個整體，內部階層分化明顯，階層自我意識強烈，對立情緒暗流涌動；七是地域分布和社會聯(lián)系廣泛，影響全面而深遠。社會管理格局如同一張大網，企業(yè)組織在這張大網中分布廣泛，其作用發(fā)揮得如何，直接關系到這張大網的嚴密性和有效性。如果對這樣一個數(shù)量眾多、特征明顯的組織群體不加深入研究，不制訂有針對性的社會管理規(guī)劃，不將其納入我國社會管理的大格局中，將會使我國社會管理創(chuàng)新活動面臨產生疏漏的風險。從國際經驗看，社會責任8000認證（簡稱SA8000）為明確企業(yè)組織社會管理職責提供了參考依據(jù)。2009年5月1日，歐美等國提高了商品準入門檻，開始強制推行社會責任8000認證標準。［1］對童工、健康與安全、歧視、工作時間和工資等問題做出了具體規(guī)定。這被認為是國際貿易中繼綠色壁壘、技術壁壘之后的又一壁壘——“人權壁壘”。我國政府和部分企業(yè)也轉變觀念，按照國際通行做法，正在著手研究和制訂中國的GB－SA8000標準以應對新挑戰(zhàn)。社會責任8000標準認證把我國經濟發(fā)展與社會發(fā)展有機地結合在了一起，一方面，它為政府明確企業(yè)社會責任，提高企業(yè)社會責任意識，提升企業(yè)國際化水平，促進我國企業(yè)升級提供了難得的契機；另一方面，它也為政府在落實企業(yè)社會責任，消除社會矛盾滋生源頭，夯實社會管理基礎等方面提供了一個難得的契機。不同規(guī)模、不同行業(yè)、不同所有制形式的企業(yè)組織所面對的問題不同，以其為源頭所滋生的社會矛盾和社會管理問題也有所區(qū)別。綜觀我國以企業(yè)組織為源頭的社會問題和矛盾主要集中在勞資關系、生產安全、產品安全、環(huán)境安全及資產安全等領域。因此，查明矛盾源頭，明確矛盾性質，既能夠為完善企業(yè)管理，落實企業(yè)責任，發(fā)揮企業(yè)組織的社會管理職能創(chuàng)造必要條件，也能夠為我國社會管理創(chuàng)新做出巨大貢獻。

圖中x為輸入層,給定一個序列xt=(x1,x2,……xt,xt+1)輸入到RNN細胞中,根據(jù)式(1)、式(2)可計算出一個隱藏層序列st和一個輸出序列yt。

政府是社會管理的主導主體，伴隨著行政管理體制改革的不斷深入，政府在社會管理中的職能和角色開始發(fā)生轉變，政府由對社會的微觀管理向宏觀管理轉變，由“劃槳人”的角色向“掌舵人”的角色轉變。政府的職責主要體現(xiàn)在政策制定，制度建設，組織建設，以政策和制度為基礎，進行宏觀管理；維護和服務于國家秩序、經濟秩序、社會秩序，提供教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會性公共服務上。

在社會管理格局中，社會組織的責任表現(xiàn)在兩個方面。一是社會組織是聯(lián)系政府、市場與公眾的橋梁和紐帶，是政府職能轉變的載體，是人們尋求社會幫助的最直接形式。由于政府與市場均存在“失靈”的狀況，在市場和政府的權力責任顧及不到的地方，作為存在于政府與市場之間的各類社會組織就會迅速填補進來，占據(jù)政府無力顧及的空間，擔負起一部分市場和政府想不到也顧不上的社會責任，從而在一定程度上解決“政府失靈”和“市場失靈”問題。二是社會組織協(xié)同政府進行社會管理可以促進政府職能轉變。即政府要淡出原本不該涉足的領域，將自己不該管、管不了、也管不好的社會職能歸還給社會。而各類社會組織的成熟發(fā)展也使之有能力承擔政府歸還的這部分社會管理職能。由社會組織承載這些社會管理職能，能夠使政府從繁雜的微觀管理中解放出來，使政府集中精力研究和制定經濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，加強宏觀管理，提高決策質量，提高政府社會管理效率，實現(xiàn)“小政府大社會”的改革目標。

在現(xiàn)代民主社會中，任何政府與任何社會事務的合法性均取決于公眾的認可和參與，因此，公眾在社會管理活動中的地位和作用十分關鍵。其作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)督政府和社會組織的社會管理活動。公眾的深度參與是提高政府和社會組織社會管理活動透明度的重要力量。二是公眾的深度參與是保證社會管理活動有效性的群眾基礎。目前，政府對公眾參與社會管理的重要性還缺乏認識，而公眾因受傳統(tǒng)社會管理體制、民主參與意識、文化水平等因素的制約，對社會管理的參與程度還遠遠不夠，在這一現(xiàn)實狀況下，還需要政府這個主導主體開展公民教育，培養(yǎng)公眾的參與意識；建立健全民主參與制度，為公眾參與提供良好的制度保障；實行政務公開，為公眾參與創(chuàng)造良好的環(huán)境。

六、“政府主導，主體負責”反映了社會管理理念的轉變

“政府主導，主體負責”不僅關系到政府職能定位和對社會管理主體的認識問題，更是一種理念上的轉變。一是因為“政府主導，主體負責”的表述有利于對“公眾參與、社會協(xié)同”理念的深刻理解，也有利于在管理主體上從傳統(tǒng)的以政府為主向政府調控、群眾參與的轉變和在管理力量上由政府單打獨斗向力量整合、齊抓共管轉變的真正落實；二是因為“政府主導，主體負責”的表述有利于政府在社會管理實踐中進一步實現(xiàn)職能轉變，從“不該管、管不了、也管不好”的那部分社會管理事務中解放出來，從而大量減少“缺位、錯位、越位”現(xiàn)象；三是因為“政府主導，主體負責”的表述有利于提高政府和全社會對社會組織和公眾在社會管理中的主體地位的認識水平，引起政府對社會組織和公眾參與意識的高度重視，從而加大對社會組織的培育與管理力度，加大對公眾參與意識的培養(yǎng)和提高力度，最終把我們的社會管理活動置于深厚的群眾基礎之上。

［1］http：//baike.baidu.com /view /4323916.htm＃sub4323916［EB /OL］.

（責任編輯：高 靜）

A New Pattern of Social Management of “Government is Responsible”for the Understanding and Understanding

Sun Dehou

The party congress report offered to “perfect party committee leadership，government responsibility，social coordination，public participation in the structure of social management”.This article through to the “government is responsible for the expression of” the analysis will be responsible to the government，“think” for “the government leading decomposition， main body responsible for＂more clearly， the more appropriate expression， and from” the government leading，main body responsible for＂responsibilities consistent with the principle of administrative organization is analyzed.

Social management；The government leading；main body responsible for；Innovation practice

D630.1

A

1007－8207（2011）08－0001－04

2011－04－20

孫德厚 （1964—），男，山東蓬萊人，中共煙臺市委黨校行政管理教研室主任，教授，研究方向為領導科學、行政管理學。