行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究
——以程序銜接機(jī)制為視角

□ 耿 剛，范昌龍，王 毅

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009）

行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究
——以程序銜接機(jī)制為視角

□ 耿 剛，范昌龍，王 毅

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州225009）

行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題一直是我國司法實(shí)踐中難以解決的問題，其中兩者相銜接的程序銜接機(jī)制是行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題的重中之重。本文從行政執(zhí)法與刑事司法兩者的程序銜接機(jī)制上現(xiàn)存的主要問題出發(fā)，深入分析兩者程序銜接機(jī)制問題的根本原因，提出了從完善立法模式、確立檢察院獨(dú)立地位、規(guī)定具體的內(nèi)部銜接部門、制定兩機(jī)關(guān)對相關(guān)案件的職責(zé)和移送程序、完善相關(guān)的配套制度等方面來解決行政執(zhí)法與刑事司法程序銜接機(jī)制上的問題，以期實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法程序的有效銜接。

行政執(zhí)法；刑事司法；程序銜接

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接概念與問題

首先，對行政執(zhí)法與刑事司法等相關(guān)概念進(jìn)行界定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是指依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，對破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會管理秩序以及其他違法行為具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能、在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰的組織。[1］行政執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)或受委托的組織根據(jù)其職權(quán)對違反行政管理法規(guī)的違法行為所采取的管理和處罰行為。刑事司法機(jī)關(guān)，是指依法具有刑事執(zhí)法權(quán)的組織，主要是公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院。[2］（p309）刑事司法則是指國家司法機(jī)關(guān)對觸犯刑法的嚴(yán)重危害社會的犯罪行為所采取的處罰行為。

一般而言，當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體行政執(zhí)法行為的客體是行政違法行為，但如果該行政違法行為達(dá)到一定的社會危害程度并觸犯了刑法，此時(shí)，行政違法行為便轉(zhuǎn)化成為刑事違法行為即犯罪。那么，對該行為的處理也就相應(yīng)地由行政執(zhí)法范疇進(jìn)入到刑事司法范疇，但是由于在現(xiàn)實(shí)操作中大量行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，導(dǎo)致社會生活中出現(xiàn)了大量以罰代刑、有罪不究的情況，嚴(yán)重地破壞了社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，影響了社會主義法治的進(jìn)程和社會穩(wěn)定。對此，中央高度重視，制定了一系列相關(guān)法規(guī)、文件，2001年4月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》（以下簡稱《決定》），同年7月公布實(shí)施了行政法規(guī) 《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院令第310號），規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送活動，公安機(jī)關(guān)的受理和處理活動，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院的監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，最高檢于2001年12月3日印發(fā)了 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），規(guī)定對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)受理、審查、立案、復(fù)議、立案監(jiān)督等程序。此后，2004年3月最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 （以下簡稱“整規(guī)辦”）、公安部在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合簽訂了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》（高檢會〔2004〕1號），意在解決“信息溝通不暢、案件移送不及時(shí)、協(xié)作配合不規(guī)范等問題”。2006年，最高檢、“整規(guī)辦”、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會〔2006〕2號），意在加強(qiáng)有效銜接，并明確規(guī)定由人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對案件移送情況進(jìn)行監(jiān)督。這一系列行政法規(guī)、規(guī)定、意見的頒布，為檢察機(jī)關(guān)依法介人行政執(zhí)法活動提供了法律依據(jù)，同時(shí)也使該項(xiàng)工作的開展有法可依。

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的核心是程序問題，[3］對行政執(zhí)法與刑事司法的銜接程序進(jìn)行研究，其目的在于推動行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將處在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)構(gòu)成犯罪的案件依法移送給有刑事案件管轄權(quán)的刑事司法機(jī)關(guān)定罪處刑，從而實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接，避免出現(xiàn)行政處罰代替刑事處罰，導(dǎo)致有罪不究的現(xiàn)象發(fā)生。本文著重從程序的銜接機(jī)制角度出發(fā)來研究公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件的銜接中出現(xiàn)的問題，并提出相應(yīng)的完善與解決對策。

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序現(xiàn)存的主要問題

行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序現(xiàn)存的主要問題是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)無法有效連接，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)數(shù)量少、移送涉嫌犯罪案件的數(shù)量少①2000年至2005年，全國商標(biāo)管理部門共查處商標(biāo)侵權(quán)案件17．4萬件，而向公安機(jī)關(guān)移送的涉罪案件卻只有559件，參見敖蓉．五部門聯(lián)手打 擊 知 識 產(chǎn) 權(quán) 犯 [EB/OL］．http： //www．saic．gov．cn/hdxw/news．a(chǎn)sp？newsid＝993；也有“四多四少”的提法，主要是指，即對破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪案件，實(shí)際發(fā)生多、查處少，行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少，查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實(shí)刑少，參見李和仁．形成打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的合力——建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機(jī)制座談會述要[J］．人民檢察，2003，（12）．，主要表現(xiàn)在以下三方面：

（一）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法移送涉罪案件

在我國具有行政執(zhí)法主體資格的行政機(jī)關(guān)很多，如城管、規(guī)劃、稅務(wù)、工商、衛(wèi)生、藥監(jiān)等等，但是并不是所有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都能與刑事司法機(jī)關(guān)保持很好的銜接。在實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于大量應(yīng)移送的涉罪案件只作為一般的行政違法案件給予行政處罰結(jié)案，大量以罰款代替刑事法律制裁，造成大量犯罪案件被當(dāng)作行政違法案件；甚至還會出現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)相協(xié)商不進(jìn)行移送的現(xiàn)象，這是由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都行使國家行政權(quán)，權(quán)力的同屬性決定了利益的共生性，這就導(dǎo)致兩者在共生利益的驅(qū)使下，存在私下溝通、將銜接機(jī)制演變?yōu)椤按C(jī)制”，共同消解涉罪案件。②2000年至2005年，全國商標(biāo)管理部門共查處商標(biāo)侵權(quán)案件17．4萬件，而向公安機(jī)關(guān)移送的涉罪案件卻只有559件，參見敖蓉．五部門聯(lián)手打 擊 知 識 產(chǎn) 權(quán) 犯 [EB/OL］．http： //www．saic．gov．cn/hdxw/news．a(chǎn)sp？newsid＝993．

（二）移送與接收案件的程序不明確

行政機(jī)關(guān)在遇到無法處理的案件時(shí)想到移送，但是移送的程序不明確，如關(guān)于移送的標(biāo)準(zhǔn)問題，移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等問題；與此對應(yīng)的司法機(jī)關(guān)對案件的接受程序規(guī)定不明確，例如，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)由何部門進(jìn)行接收、接收的程序、反饋機(jī)制，以及接收后認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)接收等各種情況的該如何處理都沒有明確的程序規(guī)定。

（三）對于案件定性及證據(jù)銜接的程序問題

產(chǎn)生行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)對于案件定性及證據(jù)的程序銜接問題主要原因是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)對于某個案件定性以及行政執(zhí)法證據(jù)收集與司法機(jī)關(guān)證據(jù)收集的標(biāo)準(zhǔn)存在分歧，由此導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對案件定性意見不統(tǒng)一，并容易發(fā)生相互扯皮、推諉以至于不移送或者草率移送的現(xiàn)象，進(jìn)而影響及時(shí)、準(zhǔn)確地打擊犯罪。這樣不僅忽視了對是否構(gòu)成犯罪的審查，也不利于收集固定證據(jù)，待到檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督后，即使移送案件，也因某些案件的證據(jù)不能收集，使案件無法進(jìn)入司法程序。

三、產(chǎn)生行政執(zhí)法與刑事司法程序銜接問題的原因

（一）現(xiàn)有立法不高且缺少關(guān)于銜接程序的詳細(xì)性規(guī)定

首先，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制的規(guī)范性文件效力位階不高，其中國務(wù)院的《決定》屬行政法規(guī)，高檢院的《規(guī)定》屬檢察機(jī)關(guān)部門的內(nèi)部規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等會簽的文件，沒有嚴(yán)格意義上的法律約束力，因而導(dǎo)致有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未能參與到“銜接機(jī)制”中來，或是參與了，各項(xiàng)工作還無法落實(shí)到位，銜接機(jī)制還不具有普遍適用性。

其次，這些規(guī)定和意見雖然確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架，但是原則性規(guī)定多，實(shí)務(wù)性規(guī)定少，缺乏可操作性，對于案件何時(shí)移送、移送前如何進(jìn)行行政處罰等問題沒有明確規(guī)定。例如，在最高檢制定的 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》所確定的是檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已移送的涉嫌犯罪案件有立案監(jiān)督權(quán)，《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》中提出了“經(jīng)協(xié)商同意，（檢察機(jī)關(guān)）還可以派員查閱有關(guān)案卷材料，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)予配合”等等，上述規(guī)定是非常原則的，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法移送涉嫌犯罪的案件不具有強(qiáng)制性和約束力。正如王金國指出的：“這些規(guī)定沒有觸動行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中所存在的深層次問題……文件中較多的內(nèi)容是口號性的、倡導(dǎo)性的、調(diào)和性的、建議性的，缺乏規(guī)范性和剛性。”[4］

（二）狹隘部門利益的驅(qū)動

正如孟德斯鳩所說的：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”。行政執(zhí)法中辦理的經(jīng)濟(jì)類案件往往涉及到金錢和利益，在利益的驅(qū)動下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為，自己處罰的案件一旦移送交給公安司法機(jī)關(guān)，就等于讓渡了對違法者的控制權(quán)，會影響到自己行政執(zhí)法單位的利益，所以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往是以罰款兌現(xiàn)行政處罰的目的，出于保護(hù)部門利益的考慮，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的大部分案件都不會移送到公安司法機(jī)關(guān)。即使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安司法機(jī)關(guān)移送了案件，也是因?yàn)樯婕暗阶约簾o法處理的一些案件，需要刑事司法機(jī)關(guān)來處理時(shí)才進(jìn)行移送，而這樣的移送是“一送了之”，之后不去配合刑事司法機(jī)關(guān)的相關(guān)處理，也不去關(guān)心刑事司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，最終導(dǎo)致案件線索流失，犯罪分子逃避刑事責(zé)任。

（三）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不力

我國《憲法》第129條明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)有之意，是行政法治的應(yīng)有之意。但是現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力體系中的設(shè)置與其在實(shí)踐中的實(shí)際狀況不相符，目前，檢察機(jī)關(guān)的管理體制為雙重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、事等方面處于尷尬境地，難免受制于地方政府、受制于行政權(quán)，不能真正獨(dú)立地發(fā)揮監(jiān)督作用；此外，由于檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程的監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)，導(dǎo)致對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法不敢監(jiān)督或不想監(jiān)督，監(jiān)督重形式輕實(shí)效，導(dǎo)致了行政權(quán)的肆意膨脹和迅速蔓延，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督無從談起。

四、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）改變現(xiàn)有的立法模式完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

解決我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題，僅靠國務(wù)院、最高檢、公安部等部門的還不完善、不具體的原則性規(guī)定，不能從根本上解決我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接的問題，需要改變現(xiàn)有的立法模式，需要分階段進(jìn)行：

第一階段，可先由國務(wù)院和最高人民檢察院整合現(xiàn)有規(guī)范性文件，因?yàn)檫@兩個機(jī)關(guān)分別系行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)，不僅有權(quán)對各自的執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，涉及檢察機(jī)關(guān)的，由最高人民檢察院以司法解釋的形式對相關(guān)問題加以規(guī)定；對于涉及行政機(jī)關(guān)的，由國務(wù)院制定行政法規(guī)加以規(guī)定，以此來提高立法層級，增強(qiáng)法律約束力，統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)，而且可通過聯(lián)合行文對整個銜接程序的具體事項(xiàng)做出規(guī)定。

第二階段，待時(shí)機(jī)成熟，可再由全國人大常委會制定統(tǒng)一的銜接標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的合作，完善行政執(zhí)法與刑事司法的程序銜接機(jī)制。

（二）完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的銜接

筆者認(rèn)為，完善案件移送的機(jī)制重要的是明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各個部門的職責(zé)，對各機(jī)關(guān)內(nèi)部的銜接部門進(jìn)行規(guī)定，防止各機(jī)關(guān)內(nèi)部部門出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象。根據(jù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、刑事司法機(jī)關(guān)內(nèi)部部門處理行政執(zhí)法與刑事司法銜接案件的權(quán)責(zé)，明確各機(jī)關(guān)內(nèi)部部門的職責(zé)。

⒈在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部建立調(diào)查、處理相分離的模式。調(diào)查、處理相分離模式就是指，相關(guān)的案件先由行政執(zhí)法辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查行政違法案件，提出初步處理意見，然后交由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法制部門審查，提出行政處罰或移送刑事司法機(jī)關(guān)立案偵查的建議。[5］（p268）以改變原有查處行政違法案件由一個部門單獨(dú)負(fù)責(zé)的模式，加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約。

⒉在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部健全錯案追究制度，正確界定錯案標(biāo)準(zhǔn)。目前不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)把錯案追究的標(biāo)準(zhǔn)定位于有沒有行政復(fù)議改變處罰決定的案件，有沒有行政訴訟敗訴的案件；而對于程序違法，或者已構(gòu)成犯罪的卻不移送、對以罰代刑的也不視為錯案予以追究，這就使得對于涉嫌犯罪的案件不移交刑事司法機(jī)關(guān)的錯誤不能得到追究。因此，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)正確界定錯案標(biāo)準(zhǔn)，健全錯案追究制度，將涉嫌犯罪的行政違法案件沒有移送司法機(jī)關(guān)的情況也歸入錯案范圍。

⒊公安機(jī)關(guān)內(nèi)部建立分類處理機(jī)制。對于具體行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移交的涉嫌破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪的可由經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門管轄，對于妨害社會管理秩序的犯罪案件由治安部門負(fù)責(zé)等等，按管轄犯罪類別不同，配備具有不同業(yè)務(wù)專長的偵查人員。

（三）完善刑事司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的銜接

完善刑事司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的銜接主要是指檢察院內(nèi)部部門對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件要有一個統(tǒng)一的流程。筆者認(rèn)為，對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪案件，第一，可首先統(tǒng)一由人民檢察院控告檢察部門受理，然后人民檢察院控告檢察部門根據(jù)審查行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件的不同情況，移送反貪、瀆職侵權(quán)等相關(guān)檢察部門辦理。

第二，經(jīng)相關(guān)的檢察部門審查，認(rèn)為符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出立案決定，認(rèn)為不符合立案條件的，可以做出不立案決定；對于需要給予相關(guān)責(zé)任人員行政處分、行政處罰或者沒收違法所得的，可以提出檢察建議，移送相關(guān)主管部門處理。其中，人民檢察院無論做出何種處理，都應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果通知先前移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

（四）完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間的銜接

關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法兩個機(jī)關(guān)的銜接，筆者認(rèn)為主要包含以下四方面的內(nèi)容：

第一，對應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)審查移送的具體條件，即案件達(dá)到一個什么標(biāo)準(zhǔn)就必須移送以及向誰移送的問題，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)做出批準(zhǔn)移送或者不批準(zhǔn)移送決定，并對移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等問題做出明確的規(guī)定。

第二，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)妥善保存所收集的證據(jù)，對需要進(jìn)行檢驗(yàn)、鑒定的涉案物品應(yīng)當(dāng)由法定機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)、鑒定，并出具檢驗(yàn)報(bào)告或鑒定結(jié)論。[6］

第三，關(guān)于對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對公安機(jī)關(guān)不予立案的決定依法進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)跟蹤行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪案件，對立案后久偵不決的案件加強(qiáng)督促，并派員參加公安機(jī)關(guān)疑難案件的討論。對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的建議進(jìn)行審查與調(diào)查，依法開展立案監(jiān)督。對行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中徇私舞弊不移交刑事案件或者有貪污受賄、瀆職行為的依法開展調(diào)查。

第四，明確規(guī)定刑事司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件應(yīng)履行規(guī)定的接受手續(xù)，并在規(guī)定的期限內(nèi)開展審查，如認(rèn)為有犯罪事實(shí)的應(yīng)及時(shí)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)隨案移送的證據(jù)，也應(yīng)履行相應(yīng)的接受手續(xù)，并妥善保管；當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移交案件到公安機(jī)關(guān)時(shí)，如果公安機(jī)關(guān)對此案不予追究刑事責(zé)任，依法不予立案的應(yīng)當(dāng)說明理由，在規(guī)定的期限內(nèi)將材料退回，并報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案。

五、建立與銜接機(jī)制程序相關(guān)的配套制度

（一）嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線制度

行政機(jī)關(guān)出于自身利益因素而使用“以罰代刑”的處罰手段，這就使我們在反思行政執(zhí)法部門和個人任意濫用公權(quán)力的同時(shí)，也要深入探究社會體制因素的影響，不能把板子都打在行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員身上。因此，要真正解決行政機(jī)關(guān)“以罰代刑”的問題，從行政機(jī)關(guān)本身出發(fā)，政府部門必須確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)吃上“皇糧”，不吃“雜糧”，確保罰款決定與罰款收繳分離，實(shí)現(xiàn)真正意義上的收支兩條線，徹底廢除罰款指標(biāo)，從制度上有效切斷執(zhí)法者權(quán)力與利益之間的聯(lián)系，讓行政執(zhí)法人員專心執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法。

（二）建立具體的行政執(zhí)法與刑事司法的證據(jù)銜接制度

對涉嫌犯罪的行政案件進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)借鑒行政訴訟的程序規(guī)則和證據(jù)規(guī)則，在刑事訴訟中可以借鑒行政司法審查相關(guān)原理。在認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)上應(yīng)適用“證據(jù)確實(shí)充分”標(biāo)準(zhǔn)，從而使之能與刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)一致，以利于順利銜接。所以，要提高行政執(zhí)法人員對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的了解和掌握，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將刑事立法的新內(nèi)容根據(jù)職能劃分抄送相關(guān)的行政機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)應(yīng)將證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則通過聯(lián)席會議和個案咨詢等形式向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行宣傳和講解，使行政執(zhí)法人員掌握證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)依法獲取的材料要明確其在刑事訴訟上的證據(jù)效力。對在行政執(zhí)法中扣押的書證、物證等實(shí)物證據(jù)，可以視為司法機(jī)關(guān)依法收集、調(diào)取的證據(jù)，直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)；對有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論等專門性證據(jù)材料，司法機(jī)關(guān)只做出要式程序?qū)彶?，即可決定是否作為刑事訴訟證據(jù)；對在執(zhí)法過程制作的調(diào)查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政相對人的陳述筆錄、自書材料等言詞證據(jù)材料，原則上要求司法人員重新制作（或收集），但確因有不可抗力原因（如原證人、陳述人死亡），經(jīng)公安機(jī)關(guān)查證與其他證據(jù)吻合，相互印證違法事實(shí)的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)。對檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)在立案前，應(yīng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要求介入涉嫌犯罪案件參與聯(lián)合調(diào)查，按照高檢院、公安部有關(guān)刑事訴訟規(guī)定制作的調(diào)查筆錄，經(jīng)立案偵查階段依法核實(shí)，也應(yīng)當(dāng)作為刑事訴訟的證據(jù)使用。[7］

（三）完善刑事訴訟程序立法，建立“移案監(jiān)督”制度

目前檢察機(jī)關(guān)所擁有的立案監(jiān)督權(quán)，是對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督，而行政犯罪的立案，很大程度上依賴于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送。一旦行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不向公安機(jī)關(guān)移送案件，針對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督就不能實(shí)現(xiàn)。解決這一問題，可以借鑒我國刑事訴訟法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的做法，在法律上確立檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件活動實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，從而將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移案活動納入刑事訴訟程序從而置于檢察監(jiān)督的范圍之中，具體可以這樣規(guī)定：“首先應(yīng)從立法上明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于涉嫌行政犯罪的案件向檢察機(jī)關(guān)備案的制度，同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)對有關(guān)行政處罰案件處罰結(jié)果的查詢權(quán)。其次應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對認(rèn)為應(yīng)當(dāng)移送而不移送的質(zhì)詢權(quán)和督促權(quán)?！盵8］規(guī)定人民檢察院認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)或人民檢察院移送案件而不移送的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說明不移送的理由，人民檢察院認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送的理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到通知后，應(yīng)當(dāng)移送案件。

（四）建立網(wǎng)上銜接、信息共享機(jī)制

在具體規(guī)定銜接的各機(jī)關(guān)內(nèi)部部門的同時(shí)，建立網(wǎng)上銜接、信息共享機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)建立數(shù)據(jù)平臺、技術(shù)資源等方面緊密的信息共享機(jī)制，借鑒上海浦東新區(qū)檢察院開發(fā)的行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺的經(jīng)驗(yàn)，可在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下地推廣上海浦東等地的做法，在全國全面建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機(jī)制，對某些行政機(jī)關(guān)處理某些案件不上網(wǎng)的做法，作出硬性規(guī)定，建立網(wǎng)上信息共享平臺后，所有的行政執(zhí)法案件都必須在這個信息共享平臺上處理，只有在這個平臺上處理才能對行政相對人做出行政行為，這樣檢察機(jī)關(guān)則可監(jiān)督每一件行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法案件，避免出現(xiàn)某些案件不上信息共享平臺的做法。

[1］中國政府網(wǎng)．國務(wù)院令第310號 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī) 定 [EB /OL］．http： //www．gov．cn/gongbao/content/2001 /content＿60972．htm．2001－07－09．

[2］戴玉忠，劉明祥．犯罪與行政違法行為的界定及懲罰機(jī)制的協(xié)調(diào)[M］．北京大學(xué)出版社，2008．

[3］周佑勇，劉艷紅．行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機(jī)制研究[J］．東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，（01）．

[4］王金國．關(guān)于建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制的立法建議[J］．中國檢察官，2008，（07）．

[5］中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會編．行政執(zhí)法體制改革的法律問題[M］．中國政法大學(xué)出版社．2007．

[6］徐燕平．行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制研究[J］．犯罪研究，2005，（02）．

[7］王振川．嚴(yán)肅查辦破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)^職犯罪[J］．人民檢察，2005，（17）．

[8］陳寶富，李文軍．行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的檢察法律監(jiān)督[J］．天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（02）．

（責(zé)任編輯：張雅光）

Abstract：The connect system of the administrative enforcement of law with criminal justice of law is getting to be a real problem in China＇s judicative practices．And the program connection system is the key of the cores．From the existing problems，analyzing the problems of the fundamental reasons about the integrated system．Proposed legislation mode，establishing perfect independent status of the procuratorate and procuratorates specific interior cohesive department，formulating relevant cases of duties and transfer procedure and perfecting the relevant supporting system．In order to realize the administrative enforcement of law with criminal judicial of law procedure connection system effectively．

Key words：the administrative enforcement of law；the criminal justice of law；procedure connection

The Connection System of the Administrative Enforcement of Law with Criminal Justice of Law——In the Perspective of Program Connection

Geng Gang，F(xiàn)an Changlong，Wang Yi

A

1007－8207（2011）02－0101－04

2010－11－16

耿剛 （1985—），男，河南新野人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院憲法行政法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)椴块T行政法；范昌龍 （1986—），男，山東臨沂人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法；王毅 （1957－），男，吉林省吉林市人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院教授，揚(yáng)州大學(xué)城市管理研究中心主任，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。