完善海南國際旅游“免簽證”制度的思考

□ 岑 璐，梁亞榮

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

完善海南國際旅游“免簽證”制度的思考

□ 岑 璐，梁亞榮

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

海南國際旅游島建設(shè)，需要拓寬和簡化外國人入境旅游手續(xù)，實(shí)行 “免簽證”制度是海南國際旅游島建設(shè)的必然要求。海南免簽證制度有利于推動(dòng)和促進(jìn)海南國際旅游業(yè)發(fā)展，完善海南旅游免簽證制度，有必要通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，制定有關(guān)免簽證制度的法規(guī)，規(guī)范和完善海南國際旅游島免簽證制度。

國際旅游島；旅游業(yè)；免簽證

2010年1月4日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），海南國際旅游島建設(shè)已上升為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，計(jì)劃于2020年將海南初步建設(shè)成為世界一流海島休閑度假旅游勝地。如何更好更快地建設(shè)海南國際旅游島，已是當(dāng)今的熱點(diǎn)話題。在充滿競爭的國際旅游市場中，海南國際旅游島如何吸引外國游客，成為國際旅游島建設(shè)的關(guān)鍵議題之一。海南除充分利用海南得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢，發(fā)揮海南區(qū)位和資源優(yōu)勢，打造有國際競爭力的旅游勝地外，還要充分發(fā)揮國際旅游“簽證制度”的重要作用，使之成為吸引和影響外國人入出境的重要因素。實(shí)時(shí)適當(dāng)推出海南國際旅游“免簽證”制度，已是海南國際旅游島軟件建設(shè)所不能回避的問題。本文就海南國際旅游島構(gòu)建怎樣的“免簽證”制度，如何實(shí)施“免簽證”制度等內(nèi)容進(jìn)行探討。

一、“免簽證”制度是建設(shè)海南國際旅游島的必然要求

依國際慣例，外國人進(jìn)出境都要憑其國家頒發(fā)的護(hù)照，在進(jìn)出境所在國口岸，辦理入出境簽證手續(xù)，方為合法有效的入出境行為。簽證指作為一國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)部門對持有外國護(hù)照的外國人入境、居留申請進(jìn)行審查，并根據(jù)國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)要求作出同意其入境、居留申請的決定。對于簽證，各國不同時(shí)期有不同做法，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，簡化出入境手續(xù)已是當(dāng)今世界發(fā)展的潮流，各國簽證制度也發(fā)生了很大變化。事實(shí)上，由于各國關(guān)系親疏不等，導(dǎo)致對不同國家實(shí)行不同的簽證制度。如按照國與國之間的親密程度、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來等關(guān)系，兩國間的出入境旅行待遇可分為免簽證、一般簽證和落地簽證等。免簽證，即從一個(gè)國家到另外一個(gè)國家不需要辦理簽證手續(xù)，即可入境停留7天至6個(gè)月不等，通常是雙邊的。一般簽證即從一個(gè)國家到另外一個(gè)國家需要辦理簽證手續(xù)，它往往因國家之間外交關(guān)系和民間交流形勢不同，分為正常簽證類和特殊簽證類等。落地簽證，即從一個(gè)國家到另外一個(gè)國家不需要辦理簽證手續(xù)，但需要在到達(dá)入境國機(jī)場等口岸時(shí)，申請進(jìn)入許可，這通常是單邊的。有些國家為增加國內(nèi)收入，會(huì)通過向外國游客放寬簽證政策要求，吸引游客們的眼球。如俄羅斯政府現(xiàn)今已對中國游客全境開放，并將實(shí)行免簽旅游，即中國游客只要在國家旅游局指定的組團(tuán)社參團(tuán)報(bào)名，并持有效的出國護(hù)照，就可以免簽證前往俄羅斯。免簽政策的實(shí)行將積極吸引更多的外國游客涌入海南消費(fèi)。［1］

建設(shè)海南國際旅游島，需要最大化地吸引國外游客來瓊旅游，實(shí)行簡化的入出境制度，可以便于外國游客入出境。其中，“免簽證”、“落地簽證”可謂是簡化入出境制度的常用做法，完善免簽制度也是當(dāng)前促進(jìn)海南旅游業(yè)發(fā)展的重心，目前我國雖已給海南一些實(shí)行免簽證措施，但與國際上著名的國際旅游度假國家或地區(qū)相比，海南免簽證制度仍不夠完備，免簽措施力度還是不夠，入出境口岸開放度還不到位。因此，建議全面推行海南實(shí)行旅游免簽證或?qū)嵭新涞睾炞C制度，這是建設(shè)海南國際旅游島的必然要求，對海南國際旅游島建設(shè)有著及其積極的重要意義。

海南國際旅游島建設(shè)重中之重，在于發(fā)展國際旅游業(yè)，吸引國外游客才能彰顯海南旅游業(yè)的國際性。國際化發(fā)展海南旅游資源，進(jìn)行高品位開發(fā)，宣傳和鼓動(dòng)國外游客來游，并給予簡便的入出境手續(xù)，實(shí)行與馬爾代夫、夏威夷、巴厘島、普吉島等國際有名的旅游國家或地區(qū)相類似的免簽證制度，使海南旅游市場直接與國際接軌，真正實(shí)行海南旅游市場國際化，這是最為重要的要求。［2］按照各國慣例，外國人出入境均實(shí)行護(hù)照和簽證制度。實(shí)踐中若想自由出入境僅有護(hù)照是不夠的，護(hù)照僅是外國人持有的由該國有關(guān)部門簽發(fā)的證明其公民身份的有效憑據(jù)。靈活適用、完善簽證制度，為外國消費(fèi)、投資群體提供高效便利的簽證程序，能更大限度地吸引外國人入境、居留、消費(fèi)、投資，將進(jìn)一步促進(jìn)海南國際旅游島的建設(shè)。

實(shí)行“免簽證”或“落地簽證”制度，是建設(shè)海南國際旅游島一項(xiàng)極具分量的激勵(lì)措施和機(jī)制。海南在注重建設(shè)旅游硬件設(shè)施的同時(shí)，改善和提高國際旅游軟件服務(wù)尤為迫切?！懊夂炞C”或“落地簽證”制度，簡化外國游客出入境手續(xù)，正是海南國際旅游軟環(huán)境建設(shè)的基本內(nèi)容，是關(guān)系到擴(kuò)展海南旅游業(yè)的重要環(huán)節(jié)之一。海南作為我國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和唯一的熱帶島嶼省份，其整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍比較低下，按照國際通行的旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，可謂任務(wù)艱巨。如不實(shí)行特殊的“免簽證”或“落地簽證”制度，很難為海南在國際旅游市場創(chuàng)造充分優(yōu)勢，把海南推向國際旅游市場，可見，“免簽證”或“落地簽證”制度對于海南國際旅游島建設(shè)是具有極其特殊的意義和價(jià)值需求。建立一套獨(dú)立適宜的入出境免簽制度，最大限度滿足海南國際旅游島建設(shè)的需要，使其成為真正意義上的國際旅游島，這是建設(shè)海南國際旅游島的必然要求。

二、海南實(shí)行免簽證制度的主要內(nèi)容

自1988年4月，海南創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，中央給予海南諸多政策扶持，為海南特區(qū)環(huán)境的全面建設(shè)，外資、技術(shù)、人才等的引入，起到了巨大的促進(jìn)作用，其中一項(xiàng)重要政策是實(shí)行落地簽證。2000年10月31日，由國務(wù)院批準(zhǔn)，海南對來自韓國、日本、俄羅斯、馬來西亞、美國、新加坡、德國、泰國、英國、加拿大、法國、澳大利亞、印度尼西亞、瑞典、意大利、荷蘭、西班牙、瑞士、奧地利、菲律賓、新西蘭等21個(gè)國家5人以上的旅游團(tuán)，經(jīng)國家旅游局批準(zhǔn)由海南省內(nèi)注冊的國際旅行社組團(tuán)，在海南停留時(shí)間不超過15天的，可以免辦簽證從海南入境。這正是海南享有正式意義上的入出境“免簽證”制度。

國務(wù)院2010年公布《意見》后不久，為了更好規(guī)范海南國際旅游入出境的外國人免簽證制度，海南省人民政府2010年5月24日通過并公布《外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)服務(wù)和管理辦法》，于2010年6月15日起施行。該《辦法》正式規(guī)范管理21國旅游團(tuán)免簽入境。這也是我國內(nèi)地第一部涉及免簽外國人服務(wù)和管理工作的規(guī)章。這個(gè)《辦法》是在原來制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和規(guī)范免簽證的服務(wù)和管理，原來規(guī)定21個(gè)國家包括韓國、日本、俄羅斯這些國家來海南旅游，5個(gè)人成團(tuán)可以免簽證，后來新增荷蘭、丹麥、挪威、烏克蘭、哈薩克斯坦5個(gè)國家。該《辦法》進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了海南“免簽證”制度。主要涉及如下內(nèi)容：一是簡化出入境手續(xù)，方便外國游客到海南旅游。經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)，境外旅游團(tuán)到海南免辦簽證政策由原來的21個(gè)國家擴(kuò)大至26個(gè)國家。但是如需要延長在海南的停留期限或者前往中國國內(nèi)其他地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理簽證。二是明確免簽證的管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。該部分明確了海南省市縣公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)在海南停留、旅行等事務(wù)的管理，外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)由在海南設(shè)立的旅行社負(fù)責(zé)接待。旅游行政主管部門負(fù)責(zé)從事、組織、接待外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)的旅行社的行業(yè)管理，依法查處旅行社的違法行為。三是建立來瓊旅游外國人信息系統(tǒng)制度，隨時(shí)掌握免簽證入境的外國人信息。該辦法規(guī)定省公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)建立海南省外國人管理信息系統(tǒng)，旅游、外事、交通運(yùn)輸?shù)刃姓鞴懿块T以及邊防檢查等口岸聯(lián)檢單位應(yīng)當(dāng)與海南省外國人管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，通過信息系統(tǒng)對外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)實(shí)行聯(lián)動(dòng)服務(wù)和管理。要求外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)應(yīng)當(dāng)持旅游團(tuán)名單表整團(tuán)入出境，旅游團(tuán)成員免填入出境登記卡。四是實(shí)行旅行社就外國人免簽入境報(bào)告制度。旅行社應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，通過海南省外國人管理信息系統(tǒng)或者公安機(jī)關(guān)、邊防檢查機(jī)關(guān)規(guī)定的其他方式報(bào)送如下信息：外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)入境前24小時(shí)，向邊防檢查機(jī)關(guān)報(bào)送旅游團(tuán)名單表；向公安機(jī)關(guān)報(bào)送旅游團(tuán)名單表和行程安排，行程安排有變動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)重新報(bào)送；外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)入境后2小時(shí)內(nèi)，向公安機(jī)關(guān)報(bào)送實(shí)際入境信息；每日向公安機(jī)關(guān)報(bào)送外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)當(dāng)日住宿信息；外國人免簽證來瓊旅游團(tuán)整團(tuán)或者個(gè)別成員分團(tuán)出境后2小時(shí)內(nèi)，向公安機(jī)關(guān)報(bào)送出境信息等等。

此后，公安部專為海南再次出臺(tái)提出了新的免簽入境政策。2010年8月12日，公安部正式批復(fù)，同意海南在已有21國免簽證的基礎(chǔ)上，增加芬蘭、丹麥、挪威、烏克蘭、哈薩克斯坦5國為入境免簽證國家，對俄羅斯、韓國、德國3國旅游團(tuán)組團(tuán)人數(shù)放寬至2人以上（含2人），入境停留時(shí)間延長至21天，為這些國家的游客，尤其是人數(shù)較少的家庭、情侶、高爾夫球友等到海南旅游度假提供了極大方便。［3］這是國家再次放寬海南入出境“免簽證”的一項(xiàng)重要政策，也是我國迄今為止最便利、最開放的入境簽證政策。

目前，免簽團(tuán)已成為外國人到海南旅游度假的主要渠道，但相對一些世界著名的旅游度假勝地夏威夷、巴厘島、普吉島、馬爾代夫等實(shí)行入境游客免簽證制度而言，目前，來海南旅游的外國旅游團(tuán)免簽證政策還是受到了多方面的限制，如規(guī)模不大，時(shí)限太短，人數(shù)限定等，因此還應(yīng)逐步增加一些優(yōu)惠政策，擴(kuò)大優(yōu)惠范圍，尤其是針對來瓊度假休閑的外國人，還要有更多的免簽證優(yōu)惠措施給予方便和鼓勵(lì)，如在來瓊提供的范圍、時(shí)限、人數(shù)上都要盡可能放開些，以滿足海南國際旅游島建設(shè)的需要。

三、進(jìn)一步完善海南“免簽證”制度的建議

針對海南現(xiàn)行的免簽證制度及其存在的問題，筆者認(rèn)為，仍有必要設(shè)法進(jìn)一步完善它，使之更好更充分地服務(wù)于海南國際旅游島建設(shè)的需要。具體完善的建議如下：

一是再次擴(kuò)大“免簽證”所適用的國家范圍。海南現(xiàn)在“免簽證”制度僅適用26個(gè)國家，即韓國、日本、俄羅斯、馬來西亞、美國、新加坡、德國、泰國、英國、加拿大、法國、澳大利亞、印度尼西亞、瑞典、意大利、荷蘭、西班牙、瑞士、奧地利、菲律賓、新西蘭、芬蘭、丹麥、挪威、烏克蘭、哈薩克斯坦的護(hù)照的公民，只需查驗(yàn)其護(hù)照即可入境。這個(gè)范圍盡管已相對原先有了很大地?cái)U(kuò)大，但總體上還是開放范圍不夠，還是不能適應(yīng)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的長遠(yuǎn)需要。要想將海南島國際化，驗(yàn)證其國際旅游島的真意所在，僅向26個(gè)國家開放免簽證制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們應(yīng)在這26國的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)展。通過認(rèn)真分析各國經(jīng)濟(jì)體制、主要消費(fèi)方向、消費(fèi)水準(zhǔn)、對我國經(jīng)濟(jì)收入影響程度等要素，有層次性的對其他各國逐步加速開放該制度。

二是修改免簽證組團(tuán)人數(shù)的限定，適當(dāng)再放開些。在擴(kuò)大開放對象國的同時(shí)，應(yīng)改良組團(tuán)免簽證人數(shù)限定模式。海南目前免簽政策規(guī)定，26國免簽證來瓊旅游團(tuán)人數(shù)不得少于5人，其中俄羅斯、韓國、德國三國旅游團(tuán)組團(tuán)人數(shù)為2人以上（含2人），經(jīng)由國家旅游局批準(zhǔn)在海南省內(nèi)注冊的國際旅行社組團(tuán)，可以免辦簽證在海南省行政區(qū)域內(nèi)旅游。俄羅斯、韓國、德國三國旅游團(tuán)停留時(shí)間為入境之日起不超過第21天出境。新加坡等23個(gè)國家旅游團(tuán)停留時(shí)間為入境之日起不超過第15天出境。從該項(xiàng)政策來看，可見我國對于免簽證組團(tuán)適用上，不僅對范圍作出了限制，還對人數(shù)進(jìn)行的了限定，這么一來該制度則將個(gè)人、情侶、小家庭等小團(tuán)體旅游拒之門外，如今家庭自助游越來越多，此免簽組團(tuán)人數(shù)限定一定程度影響來瓊旅游人數(shù)，因此在完善“免簽證”制度的同時(shí)，對于人數(shù)限制也應(yīng)加以放寬，可以試著為個(gè)人開放免簽證項(xiàng)目，這將進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)群體的范圍。

三是實(shí)行鼓勵(lì)度假式的旅游免簽證制度。針對外國人旅游時(shí)間情況，給予更優(yōu)惠的免簽證措施，如對停留日期21天、15天的，給予免簽證。本人認(rèn)為，這樣可以進(jìn)一步延長外國人入境停留的時(shí)限，一來可以給外國友人充足的時(shí)間休閑度假消費(fèi)，二來可以讓外國友人有足夠的時(shí)間認(rèn)識(shí)海南，了解海南文化，這么一來既有利于我們宣傳海南，將海南推向世界，成為名副其實(shí)的國際旅游島，又有利于增加海南旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益，何樂而不為呢！

四是適時(shí)推出旅游投資免簽證優(yōu)惠政策。建設(shè)海南國際旅游島，不僅要吸引外國游客，還要積極鼓勵(lì)外國人參與投資旅游業(yè)，對投資海南旅游業(yè)的外國人，給予特殊的旅游投資免簽證優(yōu)惠。如對該類簽證的主體資格、投資項(xiàng)目、投資金額等進(jìn)行具體規(guī)定；如：對投資者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力確定個(gè)具體下限，即身價(jià)在多少以上的投資者有申請?zhí)貏e投資居留簽證的資格。這樣就可以將沒有雄厚實(shí)力或商業(yè)投機(jī)者排除在外。對投資項(xiàng)目作出分類，不同的類別設(shè)定不同的條件，如在海南開發(fā)游艇經(jīng)濟(jì)，該類項(xiàng)目由于資金投入相對較大，且對于海南而言此項(xiàng)目仍屬于新興產(chǎn)業(yè)，對此類項(xiàng)目的開發(fā)需要一定的時(shí)限，給予投資免簽證。對投資金額針對不同類別的項(xiàng)目作出具體數(shù)字的下限規(guī)定，同時(shí)對投資金額的投入、抽回作出具體規(guī)定，防止不良投資者借投資之名投入資金另有企圖。因此，除了對投資者的資金作出具體規(guī)定的同時(shí)，還應(yīng)對投資金額作出具體規(guī)定，對于符合各項(xiàng)規(guī)定賦予其免簽居留海南的免簽證資格的投資者，若其收回在海南的投資資金將自動(dòng)終止該投資者的免簽居留海南的資格。

此外，針對不通情況對免簽居留海南的期限、投資者的信譽(yù)度、無犯罪證明、擔(dān)保證明、特別資格限制等等作出具體規(guī)定，因地制宜地運(yùn)用該制度，有利于資金涌入、項(xiàng)目發(fā)展，使該項(xiàng)免簽居留制度最大限度地發(fā)揮其功能。

總之，實(shí)行免簽證制度，是建設(shè)海南國際旅游島的關(guān)鍵措施之一。建立和規(guī)范免簽證制度，是我們所必須考慮的議題。我們應(yīng)充分利用海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，制定和完善海南免簽證制度的法規(guī)，促進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)的順利進(jìn)行，以便更好地全面實(shí)現(xiàn)國際旅游島的戰(zhàn)略目標(biāo)。

［1］俄羅斯全境對中國游客開放將實(shí)行免簽旅游［EB/OL］．法制晚報(bào)，http： //news．sina．com．cn/c/2006－04－06 /14119549489．shtml，2006－04－06 14：11．

［2］劉云亮．海南國際旅游島的幾個(gè)法律問題［J］．海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009（03）：246－252．

［3］海南擁有全國最開放、最便利的外國人入境簽證政策［EB/OL］．人民網(wǎng)三亞頻道 ，http：//www．chinadaily．com．cn/dfpd/hainan/2010－09－21/content＿908375．html，2010－09－21．

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Improve the Hainan International Travel “free visa” system in China

Cen Lu，Liang Yarong

International tourism island of Hainan is necessary to expand and simplify procedures for foreign inbound tourism．the “free visa” system is an international tourism island of Hainan a necessary requirement．Hainan visa－free regime greatly facilitate and promote the development of international tourism in Hainan，but there are still many aspects of tourism in Hainan should continue to improve the visa－free regime．It is necessary legislative power through special economic zones to develope the visa－free regime of laws and regulations．It also standardize and improve the Hainan Visa－free regime of international tourist island．

International tourist island；Tourism；free visa；Legal System

D997．3

A

1007－8207（2011）02－0076－03

2010－12－10

岑 璐 （1984—），女，浙江舟山人，海南大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)；梁亞榮（1971—），男，海南大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，博士后，經(jīng)濟(jì)方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。