當前地方政府奢侈浪費現(xiàn)象及其治理

□ 韋朝毅，盧丹鳳

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

當前地方政府奢侈浪費現(xiàn)象及其治理

□ 韋朝毅，盧丹鳳

（湘潭大學，湖南 湘潭411105）

艱苦奮斗的延安精神是我們黨的傳家寶，永遠都不能丟棄。但是，當前我國一些地方政府領導干部的“艱苦奮斗、勤儉建國”意識淡薄，成本觀念缺乏，導致許多如水電能源浪費、 “三公消費”浪費、錯誤決策浪費、慶典祭祀浪費及會議評比浪費等浪費現(xiàn)象的發(fā)生。究其原因在于觀念錯位和規(guī)范缺失。因此，弘揚艱苦奮斗精神，樹立現(xiàn)代行政觀念；加快法制建設步伐，完善監(jiān)督制約機制；健全并完善財政預算體制、績效考核制度和行政問責制度；強力推進政務公開等，應成為遏制地方政府奢侈浪費現(xiàn)象的必然選擇。

地方政府；延安精神；奢侈浪費；觀念；規(guī)范

延安精神是我們黨的傳家寶，是中華民族寶貴的精神財富，是中國共產(chǎn)黨在延安時期培育和形成的偉大的時代精神，是我們戰(zhàn)勝敵人、奪取勝利的力量之源和精神支柱，具有豐富而深刻的內(nèi)涵。其中，艱苦奮斗最具鮮明的時代特征，是延安精神的重要組成部分，它與廉潔奉公和厲行節(jié)約是高度一致的。在延安時期，中國共產(chǎn)黨人不僅保持了艱苦奮斗的優(yōu)良作風，而且將之與廉政建設和勤儉節(jié)約結合在一起，廉潔奉公，厲行節(jié)約。針對各種浪費現(xiàn)象，陳云同志在多年前作報告時就曾指出：吃飯“不僅把飯菜吃完，還要端起盤子來，用饅頭擦干凈盤底的油跡，此時干凈明亮的瓷盤子，可以像鏡子一樣照看自己的臉”。[1］這個“吃飯要照鏡子”的故事不僅批評了鋪張浪費現(xiàn)象，而且時刻提醒我們要勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費。2002年12月6日，胡錦濤總書記在西柏坡考察時重溫了毛主席強調(diào)的“兩個務必”——務必使同志們保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必使同志們繼續(xù)保持艱苦奮斗的作風。同時強調(diào)各級領導干部特別是年輕干部，要自覺地發(fā)揚腳踏實地、真抓實干的作風，弘揚艱苦樸素、勤儉建國的精神，堅決反對浮躁浮夸、急功近利，堅決反對鋪張浪費、大手大腳。[2］這不僅體現(xiàn)了國家領導人對艱苦奮斗、勤儉強國精神的重視，也是我們黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和社會轉(zhuǎn)型的迫切需求。

然而，當前我國地方政府各種講排場、比闊氣、享奢華辦公樓、公款吃喝等揮霍公共資源的奢侈浪費現(xiàn)象卻一直存在。因此，如何規(guī)范和約束政府行為，遏制奢侈浪費現(xiàn)象，繼續(xù)弘揚艱苦奮斗的延安精神，已是擺在我們面前的一項重要而緊迫的任務。

一、當前地方政府奢侈浪費現(xiàn)象的主要類型

綜觀當前地方政府的各種奢侈浪費現(xiàn)象，我們可以將其歸納為以下幾種類型：

（一）水電能源浪費

長期以來，人們一直都把水電能源浪費的矛頭指向企業(yè)，卻忽視了政府機關和事業(yè)單位在此資源浪費中所占的比重。其實，當前我國政府機關單位已成為與大型公共建筑、高耗能企業(yè)相并列的資源消耗大戶。究其原因是政府部門及事業(yè)單位的經(jīng)費都來自國家財政撥款，對于水電能源消耗費用沒有作定額限制。這種體制性的缺陷導致了當前很多政府部門工作人員奢侈浪費習慣的形成，甚至已內(nèi)化為某些人的生活方式，他們對于那些長明燈、長流水等能源浪費現(xiàn)象熟視無睹。據(jù)報道，2009年中國已成為世界能源消耗量排名第一的國家。[3］

（二）“三公消費”浪費

“三公消費”即公款吃喝、公車消費和公費旅游三大開支。當前，“三公消費”已成為我國各級地方政府的首要浪費行為，并已逐步升級為導致行政效能低下、政府公信力下降的重要原因。據(jù)相關媒體報道，在經(jīng)濟不景氣的情況下，2008年全國公款吃喝、公車消費、公費出國的“三公”開支一年仍高達9000億元人民幣，相當于國家財政支出的三成，比財政部正式公布的29億元多出310倍，平均每人需要負擔700元人民幣。[4］如此驚人的浪費現(xiàn)象如果得不到有效制止，某些政府部門及其官員依然如此慷國家之慨來滿足自身的利益需求，那么，為構建和諧社會所做的努力將會成為一紙空談。

（三）錯誤決策浪費

當前，一些地方政府部門的領導干部熱衷于利用手中權力去搞勞民傷財、浮華無效卻有可能為自己和小團體標榜政績的工程，如修建豪華辦公大樓和標志性建筑等。其實，這些工程是不顧群眾需要和當?shù)貙嶋H的“政績工程”，是一些領導干部為追求虛假政績而進行的錯誤決策。例如：作為國家貧困縣的呼和浩特清水河縣竟然斥資61億建新城區(qū)，以求快速脫貧；但這項在2002年并未獲批準就已投建的新項目，后因國家宏觀調(diào)控被迫流產(chǎn)，新區(qū)建設資金鏈斷裂，造成爛尾樓一片。[5］在全國，諸如此類的浪費現(xiàn)象涉及金額巨大，令人觸目驚心。

（四）慶典祭祀浪費

原本屬于一種象征性意義的慶典、祭祀活動，有時卻成為滿足某些地方政府官員虛榮心的另一種表達方式。他們借助各種慶典、祭祀活動大搞形式主義以彰顯自己或本地政府的“實力”，不僅活動形式多樣，規(guī)模日漸擴大，而且級別不斷提高，數(shù)額日益增大。例如：安徽亳州市原市委書記李興民耗資200萬慶賀自己“榮登書記寶座”的“大閱兵”；[6]河南鹿邑縣與甘肅臨洮縣競爭斥巨資辦老子公祭大典、建“老子文化園”、辦“老子文化節(jié)”，以及陜西黃陵縣與河南新鄭市爭搶“公祭黃帝”的正統(tǒng)身份、湖南新晃縣欲斥資50億重建“夜郎古國”時卻遭遇貴州針鋒相對的駁斥，等等。

（五）會議評比浪費

“文山會?！爆F(xiàn)象一直是難以根治的行政頑疾。一些地方政府部門無論大事小事、事情重不重要都需開會予以解決，可會風卻是相當?shù)母莩?，如會上“官員抽天價煙”等。據(jù)相關資料顯示，在我國財政支出中，全國一年會議支出高達1000億元。[7］此外，各種評比達標浪費現(xiàn)象也不可小視，一些地方政府舉行的這些活動也是名目繁多，形式多樣，盡顯奢華氣派。如2009年山東省在進行各種評比達標活動清理前，各級黨委、人大、政協(xié)和法院、檢察院系統(tǒng)評比達標表彰活動達3418項，每一評選周期需經(jīng)費11997萬元，其中財政撥款9430萬元。[8］

二、地方政府奢侈浪費現(xiàn)象的成因分析

導致上述浪費現(xiàn)象的原因可以從內(nèi)外兩個維度進行分析，內(nèi)因主要體現(xiàn)在政府部門及其公務人員觀念的錯位上，外因主要體現(xiàn)在相關制度規(guī)范的缺失和不健全上。

（一）觀念錯位是內(nèi)因

⒈優(yōu)良傳統(tǒng)意識淡薄，成本觀念缺乏。當前，一些干部尤其是領導干部的“艱苦奮斗，勤儉強國”意識嚴重淡薄，而私人利益最大化的觀念則漸趨強化。特別是在公共權力缺乏有效監(jiān)督時，個人欲望便會無限制地膨脹，勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)在這些欲望面前顯得如此無奈。另外，政府作為公共權力部門，缺少由競爭帶來的利潤激勵和成本壓力，因而某些政府機關及其公務人員極易缺乏成本意識，導致他們“花起公家錢來不心痛”。

⒉預算奢求最大化，公共財政私人化。根據(jù)公共選擇理論在實踐中的應驗，基于“經(jīng)濟人”本性的官僚已不再是公眾利益的代表者，其追求的目標是他在任期內(nèi)實現(xiàn)預算的最大化，從而滿足其“政績顯赫”的需求。當前，一些地方政府領導干部求假政績、擺炫政績的浪費現(xiàn)象便是“經(jīng)濟人”意識的真實寫照，這不僅會導致公共資源的極大浪費，而且還踐踏了艱苦奮斗之延安精神的精髓。

（二）規(guī)范缺失是外因

⒈公共預算約束功能軟化，缺乏規(guī)范的行政成本預算?！邦悺?、“款”、“項”、“目”、“節(jié)” 是目前我國政府預算支出的五級分類科目，但此分類較為籠統(tǒng)，尤其是目級和節(jié)級科目設置不合理，不能夠具體反映行政成本情況，從而導致對大量預算外資金和制度外資金缺乏有效的監(jiān)督和控制。而且人大的公共預算監(jiān)督功能乏力，致使預算監(jiān)督權虛化和形式化現(xiàn)象時有發(fā)生，預算法制約束功能軟化。缺乏剛性的預算約束，使得一些政府部門及其官員找到了奢侈浪費之便捷大門。

⒉法制體系中缺乏規(guī)范的制約行政成本的法律、法規(guī)，產(chǎn)權主體和責任主體虛位。法制體系的完善是遏制政府奢侈浪費現(xiàn)象的根本保證。然而，當前我國雖已明確將“貪污”列入違反法律規(guī)范的范疇，但卻未把“浪費”提上法治議程的高度。行政法規(guī)體系的不健全必然導致監(jiān)督制約機制的匱乏和產(chǎn)權主體與責任主體的虛位，最終導致責任無法落實和“公地悲劇”的輪番上演。產(chǎn)權主體虛位就會出現(xiàn) “有人上樹摘果，無人澆水施肥”；責任主體虛位就會形成“不花白不花，白花誰不花”的結果。[9］

⒊公務員考核管理缺乏規(guī)范的績效考核體系，考核功能錯位?？冃Э己耸怯绊懻块T及其官員行為的重要“指揮棒”，浪費現(xiàn)象與缺乏一套完善的反對浪費的行政績效考核制度密切相關。目前，我國行政績效考核制度尚需健全與完善，特別是考核指標體系的確立仍需繼續(xù)探討。考核領導干部一般僅從GDP總量及增長率、財政收入多寡等結果性指標來衡量，卻忽視了這些政績背后的巨大成本代價。缺乏成本與結果并重的考核制度不但沒有產(chǎn)生促使領導干部和公務員厲行節(jié)約的內(nèi)在動力和外在壓力，反而會強化其 “不計成本”的行政觀念和意識，其結果必然是公共資源的無限浪費。

⒋問責制中缺乏規(guī)范的浪費問責體系，問責流于形式。當官有責、失職問責當屬政治生態(tài)中的常態(tài)。但是，當前很多嚴重的政府鋪張浪費現(xiàn)象在被媒體曝光并引起公眾的強烈不滿后，責任人往往并不承擔責任，即使問責也只是表面上的被“問責”，過后又“重出江湖”或異地為官。至今我國還沒有建立起針對政府浪費現(xiàn)象的行政問責體系，導致很多浪費行為的問責流于形式。如對一些浪費行為僅以警告、記過等根本無法刺痛浪費官員內(nèi)心的形式來結束問責。如果在領導干部那里沒有感受到問責的壓力，那么問責制度對于治理浪費現(xiàn)象而言便失去了意義。

⒌政務公開中缺乏規(guī)范的行政成本信息，監(jiān)督機制失位。政務公開是現(xiàn)代公共行政的基本規(guī)則，而作為一種重要的政府支出也必須、必然、必定應當列入政務公開的范疇。[10］然而，目前我國依然缺乏對行政成本信息公開的相關法規(guī)條例，即便是《政府信息公開條例》也沒有直接的規(guī)定，其中相關規(guī)定也只是抽象的表述，如涉及有關行政成本信息公開的第9條、第10條只作了“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”及“需要社會公眾廣泛知曉或參與……”等抽象化闡述。顯然，這種“抽象化”行政成本信息公開的規(guī)定必然導致決策過程缺乏公開化、透明度，進而使得包括媒體、公眾在內(nèi)的監(jiān)督主體“無法可依”，致使監(jiān)督功能失位。

三、遏制地方政府奢侈浪費現(xiàn)象的對策與建議

地方政府奢侈浪費現(xiàn)象的背后是公共資源的巨大浪費，財政負擔的急劇加重，直至黨和政府良好形象的嚴重受損。因此，遏制地方政府奢侈浪費現(xiàn)象的滋生與蔓延，繼續(xù)弘揚優(yōu)良文化傳統(tǒng)，建設節(jié)約型政府，迫切需要做好以下幾方面的工作。

（一）弘揚艱苦奮斗精神，樹立現(xiàn)代行政觀念

“歷覽前賢國與家，成由勤儉破由奢”。要解決當前地方政府嚴重的浪費問題，首先必須樹立現(xiàn)代行政觀念，使機關干部從思想觀念上樹立起節(jié)約的意識。一是弘揚艱苦奮斗精神，傳承節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)。艱苦奮斗的優(yōu)良作風是歷代領導人十分重視的精神財富，在任何時候都不能丟。為此，必須在黨政干部隊伍中加強宣傳教育，使艱苦奮斗精神深入人心，內(nèi)化為政府機關行政人員的行政理念。二是增強成本效益觀念，樹立廉價政府理念。政府作為公共資源的權威支配者應在行政系統(tǒng)內(nèi)部積極倡導“既不主張高成本基礎上的高效率，又反對低成本基礎上的低效率”的理念，強化行政人員的成本效益意識。同時，還須使政府官員樹立廉價政府的理念，摒棄“慷公家之慨”的思想，真正對人民負責，把取之于民的稅費用之于民，用之于國家發(fā)展與社會的和諧進步。

（二）加快法制建設步伐，完善監(jiān)督制約機制

法制建設的滯后必然導致監(jiān)督機制的匱乏和責任的無法落實。在2007年的“兩會”上，全國政協(xié)委員、九三學社中央副主席馮培恩就曾提議盡快出臺 《反浪費法》遏制政府浪費，加大節(jié)約型政府的建設力度。因此，當前的緊迫任務就是加快建規(guī)立制，特別是盡快制定《反浪費法》及相關的配套法規(guī)，包括完善《預算法》、《政府采購法》，制定《財政撥款法》及《財政轉(zhuǎn)移支付法》等，形成完備的行政法規(guī)體系，使浪費治理有法可依。如韓國為防止地方政府修建豪華辦公樓，已立法限制不同規(guī)模城市的辦公面積，這點很值得我們學習。“陽光是最好的防腐劑”。只有建立全方位的監(jiān)督機制，特別是充分發(fā)揮公眾、網(wǎng)絡媒體的輿論監(jiān)督作用，才能防止浪費現(xiàn)象的滋生與蔓延。

（三）深化財政預算體制改革，實現(xiàn)財政預算管理法治化

財政預算是政府開支的“金大門”。財政預算體制改革的不完善是政府浪費泛化的重要原因，特別是因大量預算外資金和制度外資金缺乏有效的監(jiān)督而引起的浪費現(xiàn)象。因此，深化財政預算體制改革，逐漸完善《預算法》，實現(xiàn)財政預算管理法治化、規(guī)范化已成為遏制政府浪費的必然選擇。一是在預算的編制上要細致、嚴格，實行“一本賬”，嚴禁各種“小金庫”的存在，尤其是盡快將部門預算納入法制化、規(guī)范化的軌道。二是在預算的審批上，要嚴格實施人大監(jiān)督與審批制度，將各級政府的財政預算納入人大審批范圍，強化人大的預算控制權和監(jiān)督權，增強預算的剛性約束。三是在預算執(zhí)行上，要杜絕“靈活變通”的潛規(guī)則，嚴格按照法制程序和要求進行。當然，預算管理法治化和規(guī)范化的有效推進離不開監(jiān)督機制的不斷完善，同時政府預算中行政成本支出的細化和具體化又是監(jiān)督行政成本的前提，兩者相互促進和制約。

（四）健全績效考核制度，強化考核結果的運用

政府奢侈浪費現(xiàn)象的背后反映的是政府職能錯位，即公共財政在追求經(jīng)濟利益時勝過對民生的重視。其主要原因是行政績效考核制度不完善。因此，建立健全現(xiàn)代行政績效考核制度是摒棄領導干部大造 “形象工程”、追求虛假政績的關鍵所在?？己艘粋€領導干部，不僅要看其“政績收入”有多少，還須看其為此“支出成本”是多少。只有逐步深化政府績效考核制度，將政府官員每項行政行為的成本與其相應的成績或結果納入考核指標體系范圍，實現(xiàn)結果與成本并重，并在此基礎上將考核結果與獎懲制度結合起來，才能有效防止超規(guī)模、超速度的“政績工程”現(xiàn)象。必須指出的是，考核主體應是多元的，按適當比例公平、公正地考核，避免單一考核主體及考核結果的“形式化”。

（五）推進行政問責制改革，追究責任主體的責任

政府浪費應問責，而且應追究責任人的責任。目前，我國依然缺乏一部懲治政府浪費的法律，依然未明確地將奢侈浪費納入問責范疇，因而對于那些夠不上法律法規(guī)懲處的浪費行為就只能通過強化行政問責來監(jiān)督和控制，致使當前很多因浪費被問責的官員其結果大都以警告、記過等較輕的責任追究方式而告終。如果領導干部不能感受到問責的壓力，那么問責制度的強度、頻度和問責形式便失去了效果。[11］因此，在保持法律法規(guī)威懾作用的同時必須加大行政問責力度，明確將奢侈浪費行為納入問責范圍，通過不同強度和頻度的具體問責行為來增強問責的壓力和效果。與此同時，通過問責制的健全和完善實現(xiàn)產(chǎn)權主體與責任主體的明確區(qū)分，有效推進政府公共責任的本位回歸。

（六）強力推進政務公開，增強行政公開的透明度

行政成本支出的公開透明是維護公民權利 （包括知情權）的必然要求，也是有效監(jiān)督政府奢侈浪費現(xiàn)象的前提和基礎。因此，必須強力推進政府政務公開，促使政府活動的透明化和規(guī)范化。一是轉(zhuǎn)變行政管理方式，建設電子政府。通過政府辦公自動化，實現(xiàn)對“文山會海”、慶典祭祀方式的根本轉(zhuǎn)變，使其轉(zhuǎn)向電子會議、網(wǎng)上祭祀等節(jié)約方式。這不僅是提高政府行政效能的基本要求，更是低碳社會發(fā)展與構建和諧社會之內(nèi)在要求。二是借助《政府信息公開條例》的法律效應和社會效應，強力推進政務公開，將行政成本詳細支出情況列入政務公開項目，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。三是借鑒《湖南省行政程序規(guī)定》之經(jīng)驗，將決策過程納入行政公開原則和公眾參與原則的范疇，實現(xiàn)決策過程的公開化、透明化和程序化，從而有效防止“三拍工程”的隨興產(chǎn)生，減少因決策失誤而造成的成本浪費。

【參與文獻】

[1］云不喜．陳云艱苦奮斗二三事[N］．中國青年，2008（16）．

[2］胡錦濤．堅持發(fā)揚艱苦奮斗的優(yōu)良作風，努力實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標[R］．新華社，2003－01－02．

[3］中國去年能源消耗超美世界第一[N］．大公報，2010－05－12．

[4］楊永欣．官員“三公”費一年9000億 公款吃喝、公費出國、公車享用[N］．聯(lián)合早報，2008－12－09．

[5］涂重航．61億造城：清水河縣“冒進式”脫貧[N］．新京報，2010－05－18．

[6］海天．昏官過把癮民脂三百萬——原安徽省亳州市市委書記李興民沉浮錄[J］．廉政瞭望，2004，（02）．

[7］李廣森，雷振剛．向“炫耀性腐敗”開刀[J］．檢查風云，2008，（09）．

[8］滕韶華．山東評比達標活動“大瘦身”[N］．大眾日報，2009－12－15．

[9］范柏乃，班鵬．政府浪費與治理對策研究[J］．浙江大學學報（人文社會科學版），2008，（06）．

[10］張國慶，朱慧濤．革新觀念與明列規(guī)范：新時期中國政府降控行政成本的現(xiàn)實選擇[J］．湖南社會科學，2009，（03）．

[11］吳建南，岳妮．問責制度、領導行為與組織績效：面向我國西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的探索性研究[J］．中國行政管理，2009，（02）．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Yan＇an spirit of arduous struggle is the treasure of our party，will never be discarded．However，the current number of local government leading cadres of the “hard work，diligence and thrift，”awareness of a serious weak，the lack of cost concepts，leading to many such as hydropower energy waste，“Three consumer” waste，waste of wrong decisions，worship celebrations and other waste and waste appraisal meeting The occurrence of waste．The reason is the lack of the concept of dislocation and norms．Therefore，the spirit of hard struggle，changing the concept of modern administration；accelerate the pace of legal construction，improve supervisory mechanisms；improve and perfect the budget system，performance appraisal system and the administrative accountability system；strength of governments and other local governments should be to curb extravagance Phenomenon the inevitable choice．

Key words：local government；Yan＇an Spirit；extravagance and waste；concept；specification

The Current Local Government Extravagance and Waste and Its Management

Wei Zhaoyi，Lu Danfeng

D630．1

A

1007－8207（2011）02－0011－04

2010－12－03

韋朝毅 （1983—），男，廣西南寧人，湘潭大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為公共部門人力資源管理；盧丹鳳 （1984—），女，廣西南寧人，湘潭大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為行政管理理論與實踐。