中國(guó)模式的不足：土地壟斷

賈 軍，劉 耀

(蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院，蘭州730050）

中國(guó)模式的不足：土地壟斷

賈 軍，劉 耀

(蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院，蘭州730050）

土地壟斷的根本原因是土地所有權(quán)和管理權(quán)高度集中于地方政府。土地資本化的現(xiàn)實(shí)是地方政府基于行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益的追求及先天的占有優(yōu)勢(shì)而具有強(qiáng)烈的供給欲望。改變現(xiàn)狀應(yīng)確保權(quán)力人歸位、促進(jìn)土地使用權(quán)資本化、增強(qiáng)地方政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、增強(qiáng)中央政府對(duì)土地運(yùn)作的監(jiān)管。

中國(guó)模式；土地壟斷；土地管理權(quán)；土地使用權(quán)；土地資本化

一、土地壟斷現(xiàn)實(shí)分析

中國(guó)模式按照其本質(zhì)來(lái)說(shuō)就是中國(guó)特色社會(huì)主義。中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展不是一帆風(fēng)順的，中國(guó)模式也存在著不足，筆者認(rèn)為土地壟斷就是中國(guó)模式的不足之一。在全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議第二次全體會(huì)議大會(huì)上梁季陽(yáng)委員指出，“房地產(chǎn)市場(chǎng)的病根在于土地壟斷，在于地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴”，“世界上沒(méi)有一個(gè)大國(guó)是靠出賣土地來(lái)支撐政府支出的”。

土地資源作為生產(chǎn)資料，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)發(fā)展的物質(zhì)載體。實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效控制權(quán)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中把土地的所有權(quán)和管理權(quán)集中在一起實(shí)際上是一種變相壟斷。

1.利用政府行政職能的政策性壟斷。地方政府利用土地的管理職能在土地管理過(guò)程中,首先，確立統(tǒng)一征地、統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一定價(jià)、統(tǒng)一出讓的五統(tǒng)一模式，從渠道上管制土地的市場(chǎng)準(zhǔn)入。禁止土地直接進(jìn)入資本市場(chǎng)，并制定一系列政策，限制土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租。其次，把一切可競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)掌握在手中，比如制定土地征用價(jià)格和土地收購(gòu)價(jià)格等，幾近控制土地交易中的一切中介經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而政策性地壟斷了土地的市場(chǎng)供給。

2.占據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的要素壟斷。有人比喻稱，中國(guó)現(xiàn)行土地市場(chǎng)，國(guó)有建設(shè)用地是政府經(jīng)過(guò)征地、開(kāi)發(fā)、加工等生產(chǎn)程序后制造出來(lái)的商品，和其他廠商生產(chǎn)出來(lái)的商品制造過(guò)程大體一致，所不同的只是制造商一個(gè)是政府，一個(gè)是商人。[1]也就是說(shuō)土地作為商品其生產(chǎn)者只有一家，就是地方政府。實(shí)踐表明，地方政府在土地進(jìn)入資本市場(chǎng)過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用，是土地資本的主要供給者。而決定地方政府土地供給的因素主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)因素。土地商品的成本和產(chǎn)品價(jià)格之間存在著較高的差額，利潤(rùn)巨大。土地商品的主要成本應(yīng)該是生產(chǎn)資料的買入價(jià)也就是土地的征用價(jià)格。土地商品的市場(chǎng)價(jià)格是土地出讓金。二是政績(jī)因素。中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易研究所研究員楊志勇認(rèn)為，2009年地方政府非稅收入的大幅增長(zhǎng)對(duì)完成財(cái)政“保八”目標(biāo)作用舉足輕重。而非稅收入的主力軍即為地方政府的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入。根據(jù)最新提交的預(yù)算報(bào)告，預(yù)計(jì)2010年地方政府性基金本級(jí)收入16150億元，增長(zhǎng)2%，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)13655.17億元，占全國(guó)財(cái)政收入預(yù)算安排7.39萬(wàn)億元的18.5%，占地方財(cái)政收入預(yù)算6.65萬(wàn)億元的20.5%。[2]地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的名義，將大量農(nóng)村集體所有土地用于吸引外資、創(chuàng)辦開(kāi)發(fā)區(qū)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，通過(guò)出讓國(guó)有土地，地方政府的財(cái)政收入增加，GDP增長(zhǎng)，官員的政績(jī)也相應(yīng)增加。此外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接導(dǎo)致土地資源面臨巨大的需求壓力。地方政府在經(jīng)濟(jì)與權(quán)力效用最大化的驅(qū)動(dòng)下，具有強(qiáng)烈的供給意愿，結(jié)果使土地加速資本化。從而形成了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)土地資本化的真正事實(shí)。

二、土地壟斷原因分析

1.土地所有權(quán)集中?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地所有權(quán)的主體又該怎么界定呢？首先，歸國(guó)家所有或者全民所有的土地的主體是中華人民共和國(guó)，毋庸置疑；其次，歸農(nóng)民集體所有的土地就應(yīng)該有三個(gè)不同的主體：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；村農(nóng)民集體；村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體。問(wèn)題在于村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體應(yīng)該怎么界定。在過(guò)去，村民集體應(yīng)該是生產(chǎn)大隊(duì)，村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體應(yīng)該是生產(chǎn)小隊(duì)。但是，“現(xiàn)在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府屬于基層政權(quán)，不是‘農(nóng)民集體’的組織體，而村民委員會(huì)屬于政治性的群眾自治組織，村民小組則根本就不是一級(jí)集體組織，因而它們都不是集體經(jīng)濟(jì)組織，不可能成為集體土地所有權(quán)的主體，否則將與憲法和土地管理法的規(guī)定相違背?！盵3]這種變化使得集體所有權(quán)不再清晰，集體所有權(quán)的主體也被混淆而無(wú)法確認(rèn)，使得鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府把村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地集中在自己手中，集體土地事實(shí)上成了國(guó)有土地。[4]

2.土地管理權(quán)集中?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作。縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。在我國(guó)現(xiàn)階段“從土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，從地權(quán)管理、利用管理到土地征用、供給等全面業(yè)務(wù)，均由政府管理部門統(tǒng)一管理”，“從中央到地方基層政府的上下垂直方向上，各級(jí)政府都設(shè)置了土地管理部門，統(tǒng)一行使土地管理行政職能”。[5]這里的中央政府土地管理部門是指現(xiàn)在的國(guó)土資源部，主要職能是土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。地方政府的土地管理部門是縣級(jí)以上地方人民政府的土地管理局和鄉(xiāng)級(jí)人民政府。地方政府的土地管理部門的主要職能是對(duì)各地方所有的土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。

土地管理權(quán)集中在政府的最初目的是為了稅收。只有管住土地，才能管住土地的開(kāi)發(fā)利用。中共中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)：“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”、“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”、“最嚴(yán)格的土地管理制度”。其原因有五點(diǎn)：維護(hù)社會(huì)主義土地公有制原則；保護(hù)耕地資源確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給；實(shí)現(xiàn)土地資源合理優(yōu)化配置；保障農(nóng)民的根本利益；促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快可持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求土地資本化，但現(xiàn)實(shí)是地方政府利用現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制缺陷形成土地壟斷，把農(nóng)村集體所有土地變成了政府財(cái)政收入的主要來(lái)源和政府官員政績(jī)的籌碼。

三、改變現(xiàn)狀的幾條政策性建議

1.確保權(quán)力人歸位。2010年中央一號(hào)文件要求，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于土地承包期限的不確定，土地所有集體的人口變化，政府、集體與農(nóng)民個(gè)人之間的利益分配不均，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的大量勞動(dòng)力缺口，通貨膨脹導(dǎo)致的土地的實(shí)際產(chǎn)出下降，一些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)公司等原因，使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制運(yùn)行不再穩(wěn)定，這種不穩(wěn)定變化已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。所以確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，首先要穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確保農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力人歸位，農(nóng)民個(gè)人土地使用權(quán)的權(quán)力人歸位。

2.促進(jìn)土地使用權(quán)資本化。在我國(guó)，農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體。土地所有權(quán)是指土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)其擁有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地使用權(quán)是依照法律的規(guī)定或合同的約定對(duì)一定數(shù)量的土地進(jìn)行使用的權(quán)利。它是土地所有權(quán)中的一個(gè)重要權(quán)能，可以同土地所有權(quán)分離而獨(dú)立存在。“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用?！保ā锻恋毓芾矸ā返?條）這樣土地使用權(quán)就可以理解為，單位或者個(gè)人依法或依約定，對(duì)國(guó)有土地或集體土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。我國(guó)土地使用權(quán)人享有土地所有權(quán)人通常所具有的一切權(quán)利，所不同的是這種權(quán)利存在著期限。土地使用權(quán)人不僅可以占有使用土地，而且可以依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租土地使用權(quán)——“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，（《土地管理法》第2條）也就是現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的土地流轉(zhuǎn)。所以應(yīng)該把土地的使用權(quán)放入市場(chǎng)中去，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的資本化，讓它按照市場(chǎng)的配置實(shí)現(xiàn)自由的流通，加速土地資本的增殖過(guò)程，促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.增強(qiáng)地方政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。國(guó)務(wù)院《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》指出：深化農(nóng)村綜合改革，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。[6]政府社會(huì)管理職能區(qū)別于政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟(jì)管理職能的主要之處，就在于它以維護(hù)社會(huì)公平與公正為首要目標(biāo)，注重社會(huì)結(jié)構(gòu)整合的最佳狀態(tài)和社會(huì)各部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府公共服務(wù)職能強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利性，是以合作為基礎(chǔ)滿足公民的直接需求，從狹義上講不包括國(guó)家所從事的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等一些職能活動(dòng)，即凡屬政府的行政管理行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的監(jiān)管行為，以及影響宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體的操作性行為，都不屬于狹義公共服務(wù)。可以看出《意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)的是地方政府的服務(wù)性和維護(hù)公平性，而不是利用這種先天優(yōu)勢(shì)參與競(jìng)爭(zhēng)，甚至破壞競(jìng)爭(zhēng)的“逐利追權(quán)”行為。

4.增強(qiáng)中央政府對(duì)土地運(yùn)作的監(jiān)管。2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求建立國(guó)家土地督察制度，在國(guó)土資源部設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室。[7]這標(biāo)志著“國(guó)家土地督察制度”正式建立，中央對(duì)地方政府土地運(yùn)作的監(jiān)管力度加大。中央監(jiān)管地方政府土地運(yùn)作，首先應(yīng)當(dāng)限制地方政府對(duì)農(nóng)村集體土地的征收、征用；其次應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)地征用補(bǔ)償機(jī)制；再次應(yīng)當(dāng)在征地、用地過(guò)程中嚴(yán)格把握各個(gè)環(huán)節(jié)，由中央政府統(tǒng)一管理農(nóng)村土地出讓金；最后應(yīng)當(dāng)依法給予非法出讓農(nóng)村土地或在土地出讓過(guò)程中非法占有土地出讓金的地方政府或政府官員以嚴(yán)肅處理。

[1]曾永昌.論土地市場(chǎng)的政府壟斷[J].社會(huì)科學(xué)研究,2002，(4).

[2]新華網(wǎng).2010年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入將首次納入預(yù)算[EB/OL].http://house.hexun.com/2010-03-06/122881376.html/2010-03-06.

[3]黃輝.農(nóng)村土地所有權(quán)制度探討[J].現(xiàn)代法學(xué),2001,(4).

[4]王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1997.99.

[5]馬克偉.論我國(guó)土地管理制度的改革[J].中國(guó)土地,1998,(8).

[6]中國(guó)政府網(wǎng).國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2009-05/25/content_1323641.htm/2009-05/25.

[7]中國(guó)政府網(wǎng).國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2006-07/24/content_343671.htm/2006-07/24.

F321.1

A

1002-7408（2011）01-0019-02

賈軍（1964-），男，陜西渭南人，教授，蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院碩士生導(dǎo)師；劉耀（1988-），男，安徽阜陽(yáng)人，蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生。

[責(zé)任編緝：孫巍]