化解社會糾紛規(guī)律探析※

孔祥參 劉 芳

（1.中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

化解社會糾紛規(guī)律探析※

孔祥參1劉 芳2

（1.中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

當(dāng)前我國正處于社會糾紛的多發(fā)期、凸顯期，糾紛的有效化解關(guān)系到社會的和諧。而社會糾紛的解決有其固有規(guī)律，對此，應(yīng)遵循把握時(shí)機(jī)，力爭把糾紛解決在萌芽狀態(tài)；注重調(diào)解，貫徹調(diào)解先于訴訟之原則；規(guī)范信訪，貫徹司法優(yōu)位之原則；對癥下藥，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制等糾紛解決規(guī)律。

社會糾紛；調(diào)解；多元化糾紛解決機(jī)制

糾紛（dispute）或稱爭議、爭端、沖突，是特定的主體基于利益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊或者多邊對抗行為。當(dāng)前，伴隨著社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利益格局的發(fā)展變化，我國正處于社會糾紛的多發(fā)期、凸顯期，糾紛的類型也日趨多元化，涉及到土地征收、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)等方方面面。與之相應(yīng)的，社會糾紛的解決方式在不斷適應(yīng)糾紛新情況的過程中也逐步發(fā)展演進(jìn)，如出現(xiàn)了訴訟外糾紛解決機(jī)制的擴(kuò)張趨勢等。任何一種糾紛都具有獨(dú)特的個(gè)性，而每一種糾紛解決方式都是利弊共存的，有其固有的適用范圍。糾紛的解決也有其自身的規(guī)律，只有遵循糾紛解決的固有規(guī)律，針對糾紛的不同特性，對癥下藥，合理利用各種糾紛解決方式，才能有效化解社會糾紛，妥善處理社會矛盾。

一、把握時(shí)機(jī)，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)

糾紛的產(chǎn)生和發(fā)展有其自身的規(guī)律，一般而言，糾紛的發(fā)生要經(jīng)歷單項(xiàng)的不滿、具體的對抗行為等階段，糾紛得不到良好的解決，當(dāng)事人正當(dāng)?shù)睦嬖V求得不到保護(hù)、情緒得不到釋放，還容易引發(fā)沖突的升級甚至上升為嚴(yán)重的社會群體性事件。［1］

糾紛的單項(xiàng)不滿階段即主體把某種情況的出現(xiàn)視為不正義，這是糾紛發(fā)生的前奏，在這一階段當(dāng)事人一方面可能通過成本分析等理性判斷選擇忍受或者回避等進(jìn)行自我疏導(dǎo)、自我處理，使糾紛保持在潛在狀態(tài)或歸于化解；另一方面也可能向?qū)Ψ奖砻鲉栴}或予以譴責(zé)使糾紛公開化。一般而言，促使糾紛當(dāng)事人進(jìn)行自我疏導(dǎo)、自我處理的社會和個(gè)體的綜合因素主要可以概括為積極和消極兩個(gè)方面：就積極方面而言，社會的寬容、他人的幫助和勸解以及個(gè)體的修養(yǎng)和理性都有助于不滿的化解或個(gè)體對糾紛作出正確的應(yīng)對；而對社會正義的不信任、解決糾紛的成本過高、糾紛雙方實(shí)力的懸殊等也可能從消極方面打消當(dāng)事人采取具體糾紛行為的念頭。

當(dāng)當(dāng)事人無法進(jìn)行正常的疏導(dǎo)時(shí)，就可能出現(xiàn)當(dāng)事人之間的一個(gè)交涉和對抗情況。在對抗起始階段，糾紛當(dāng)事人一般不會立刻采用嚴(yán)重的沖突手段，社會糾紛尚處于輕微階段。在這一階段，糾紛的解決難度相對較小，很多情況下，糾紛當(dāng)事人能夠依靠雙方自身的力量將其解決，即所謂的自力救濟(jì)，這種糾紛解決方式的成本最低；在雙方當(dāng)事人無法自行解決的情況下，中立第三方在此階段介入解決糾紛一般能較為容易的定紛止?fàn)?，達(dá)到較好的社會效果。在這一階段糾紛得不到解決或解決不當(dāng)，當(dāng)事人的利益訴求得不到滿足、情緒得不到平復(fù)時(shí)，往往會導(dǎo)致當(dāng)事人采用更為激烈的對抗手段，從而使糾紛升級，出現(xiàn)集體上訪、群體性訴訟、抗?fàn)幮跃奂腿后w性事件等嚴(yán)重的社會糾紛，所謂“小矛盾不及早解決勢必會引發(fā)大糾紛，小隱患不盡快排除難免會引發(fā)大事件”就是這一道理。

“立足抓早、抓小、抓苗頭”解決糾紛、化解矛盾，是國家一貫的政策，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出“……綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)?！?/p>

糾紛的解決有其自身的規(guī)律，在糾紛解決的過程中，要把握時(shí)機(jī)，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)，及時(shí)有效化解矛盾。在這一階段解決糾紛其難度小、成本低，可以及時(shí)有效的恢復(fù)因糾紛而受到損害的當(dāng)事人之間的社會關(guān)系。而要把握時(shí)機(jī)，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)，就應(yīng)當(dāng)建立、健全糾紛的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，這是及時(shí)解決糾紛的先決條件。為此，2010年中央綜治辦下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好矛盾糾紛大排查大調(diào)解工作的意見》明確指出“要堅(jiān)持預(yù)防為主、源頭治理，預(yù)警在前、調(diào)解優(yōu)先，立足抓早、抓小、抓苗頭；堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、部門協(xié)作配合，整合資源和力量；……深入開展矛盾糾紛大排查大調(diào)解工作，努力使糾紛早解決、矛盾不上交”，并且要求認(rèn)真抓好源頭預(yù)防和排查預(yù)警工作，建立健全糾紛的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，做到早發(fā)現(xiàn)、早解決。

二、注重調(diào)解，貫徹調(diào)解先于訴訟之原則

調(diào)解作為一種糾紛解決方式，是在第三者的主持之下，以國家法律、法規(guī)和政策或者行業(yè)慣例、民間規(guī)范等為依據(jù)，通過各種方式予以說服教育、疏導(dǎo)化解矛盾的一種糾紛解決方式。我國主要存在三種不同的調(diào)解制度，即人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解，三者最顯著的區(qū)別在于調(diào)解主持人的不同，就人民調(diào)解制度而言，其是在民間人民調(diào)解委員會的主持之下進(jìn)行的；而司法調(diào)解的調(diào)解主持人為國家司法機(jī)關(guān)即人民法院，其發(fā)生在訴訟當(dāng)中；行政調(diào)解的主持人為法律、法規(guī)所確立的國家行政機(jī)關(guān)。

注重調(diào)解，貫徹調(diào)解先于訴訟的原則是說同一糾紛，在依性質(zhì)既可以通過訴訟解決亦可以通過調(diào)解解決的情況下，就糾紛當(dāng)事人而言，應(yīng)優(yōu)先考慮調(diào)解而不是首先考慮付諸訴訟，而國家亦對此予以政策引導(dǎo)以促使糾紛當(dāng)事人觀念轉(zhuǎn)變。

我們主張要注重調(diào)解，貫徹調(diào)解先于訴訟的原則，主要原因在于：

首先，調(diào)解具有深厚的傳統(tǒng)文化根基和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。調(diào)解這一糾紛解決方式根植于我國“和為貴”的歷史文化傳統(tǒng)，具備深厚的群眾基礎(chǔ)，最早可以追溯到西周時(shí)期。據(jù)《周禮·地官》記載，當(dāng)時(shí)調(diào)解的主持者官名為 “調(diào)人”，“調(diào)人掌司萬民之難而諧和之”，調(diào)解成為西周民間乃至官府解決糾紛的主要方式之一。在之后的秦漢、唐宋、元明清時(shí)期，調(diào)解的作用日益受到重視，并逐步上升為國家層面的法律規(guī)范。調(diào)解在新中國建立初期不斷發(fā)展完善，成為我國糾紛解決體系的重要組成部分，為防止和化解社會糾紛發(fā)揮了重要作用，曾經(jīng)被西方國家譽(yù)為“東方之花”。［2］

其次，調(diào)解在糾紛解決中具有獨(dú)特的優(yōu)勢。調(diào)解作為一種糾紛解決制度，其是在第三人的主持之下，采用說服教育、疏導(dǎo)化解的方式，使雙方當(dāng)事人能夠權(quán)衡利弊、互諒互讓進(jìn)而達(dá)成一致，這就有利于真正做到“案結(jié)事了”，恢復(fù)因糾紛而受到損害的當(dāng)事人之間的社會關(guān)系。糾紛，尤其是發(fā)生在熟人之間的糾紛，如婚姻糾紛、勞動爭議、損害賠償、“三養(yǎng)”即撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)糾紛等，調(diào)解可以把糾紛當(dāng)事人之間的整體社會關(guān)系納入考慮的視野，從而更有可能謀求一種合理的更能為糾紛當(dāng)事人接受的糾紛解決方案，以恢復(fù)糾紛當(dāng)事人之間的社會關(guān)系。

再次，更多采用調(diào)解的方式是國家政策的導(dǎo)向所在。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理的意見》明確指出“……要深入開展社會主義法制宣傳教育，提高人民群眾遵紀(jì)守法的自覺性和依法維權(quán)的意識，宣傳調(diào)解工作的作用和效果，引導(dǎo)群眾自覺把調(diào)解作為解決矛盾糾紛的首要選擇，積極推動排查調(diào)處工作體系建設(shè)……”，最高人民法院、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民調(diào)解工作的意見》、最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》相繼出臺，至2010年《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施。這一系列規(guī)范性文件，都體現(xiàn)出國家對調(diào)解這一糾紛解決方式的日漸重視和相應(yīng)的政策導(dǎo)向。

同時(shí)，一個(gè)不容回避的事實(shí)是，在依法治國方略提出前后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，我國重訴訟、輕調(diào)解，導(dǎo)致對訴訟的過度依賴，出現(xiàn)了的“一口吐沫找兩級法院”、“一堆垃圾打兩年官司”等大量的浪費(fèi)司法資源的情況，導(dǎo)致訴訟爆炸，以致法院超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，。在糾紛的解決過程中，我們應(yīng)當(dāng)重視調(diào)解的運(yùn)用，更正一旦有糾紛就首先考慮付諸司法的觀念，對于大量可以通過調(diào)解解決的糾紛，應(yīng)當(dāng)貫徹“調(diào)解先于訴訟“的理念。

三、規(guī)范信訪，貫徹司法優(yōu)位之原則

信訪發(fā)端于上世紀(jì)50年代，是一種典型的具有中國特色的制度設(shè)計(jì)。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，信訪權(quán)在實(shí)質(zhì)上是一種憲法性權(quán)利，其規(guī)范的稱謂應(yīng)當(dāng)是批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)，來信來訪只是對上述憲法性權(quán)利的行使形式。就作為糾紛解決方式來的信訪來看，我們應(yīng)當(dāng)對其予以規(guī)范，在解決糾紛時(shí)貫徹司法優(yōu)位的基本原則。

我們應(yīng)當(dāng)對信訪制度的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范，新的《信訪條例》已經(jīng)于 2005年頒布實(shí)施，其中第二十一條第三項(xiàng)明確規(guī)定“信訪事項(xiàng)涉及下級行政機(jī)關(guān)或者其工作人員的，按照‘屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，并抄送下一級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)”，也就是說作為一種糾紛解決的機(jī)制，信訪其實(shí)并不是負(fù)責(zé)解決糾紛的具體機(jī)關(guān)，而是將有關(guān)信訪事項(xiàng)移交相應(yīng)機(jī)關(guān)處理的中轉(zhuǎn)站。但是，信訪制度在實(shí)際的運(yùn)行中突破了這一定位，出現(xiàn)了一系列問題。由于信訪不受事實(shí)、證據(jù)、期限、步驟、方式等確定性要求的限制，在個(gè)別時(shí)間和個(gè)別案件中可以做到“一步到位”甚至“突破法律底線”解決問題，有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)處于維穩(wěn)的需要進(jìn)行個(gè)別批示，特事特辦、法外解決有關(guān)問題，這就更加誤導(dǎo)了信訪人，加劇了信訪潮。越級上訪、鬧訪、纏訪等現(xiàn)象嚴(yán)重，有的地方為了維護(hù)一時(shí)穩(wěn)定而采取截訪、甚至限制上訪人人身自由的措施，從而進(jìn)一步激化矛盾?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”幾乎成為上訪人的信條，領(lǐng)導(dǎo)批示、個(gè)案個(gè)別處理的方案，損害了社會的整體正義，對國家法治的權(quán)威和穩(wěn)定亦產(chǎn)生了不良影響。［3］在社會糾紛的解決上，應(yīng)當(dāng)回歸信訪的法律定位，嚴(yán)格按照《信訪條例》的規(guī)定，限制信訪的范圍，把信訪還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)。

在糾紛的解決過程中，貫徹訴訟優(yōu)位的原則，至少應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面的含義：一方面，訴訟先于信訪，對于未經(jīng)法院依法審理的案件，信訪不應(yīng)予以受理，這一點(diǎn)也符合信訪制度設(shè)計(jì)的基本原則，《信訪條例》第十四條明確規(guī)定“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”；另外一方面，訴訟具有最高的權(quán)威性，司法終局裁決原則是現(xiàn)代法治的最基本原則，在法治社會，應(yīng)當(dāng)將民眾的訴求以及各類爭議的解決引導(dǎo)到法治軌道上，使糾紛解決的權(quán)威向法治轉(zhuǎn)移，進(jìn)而使法院成為糾紛解決的最終場域。在糾紛的解決中，要規(guī)范信訪制度的運(yùn)行，貫徹訴訟優(yōu)位的原則，引導(dǎo)糾紛主體樹立訴訟的權(quán)威，而不是有糾紛首先想到信訪，使信訪歸位于群眾陳情聯(lián)系政府的制度本源，排除權(quán)力的干預(yù)，形成糾紛解決的法治根基。

四、對癥下藥，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

對于不同類型的糾紛，應(yīng)當(dāng)采用不同的糾紛解決方式予以應(yīng)對，對癥下藥，才能有效化解糾紛。人類歷史上，糾紛解決方式歷來就不是一元的，而是多元的。所謂多元化糾紛解決機(jī)制是指社會中各種糾紛解決方式，訴訟的與非訴訟的、正式的與非正式的、國家公力救濟(jì)與民間社會救濟(jì)、合法私力救濟(jì)等協(xié)調(diào)互動、共同構(gòu)筑的系統(tǒng)。

首先，對癥下藥，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，是解決社會糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。糾紛的發(fā)生根植于一定的社會條件和社會原因，我國目前正處于社會的轉(zhuǎn)型期，社會轉(zhuǎn)型所帶來的矛盾更加突出，糾紛的類型也日趨復(fù)雜化，即除了傳統(tǒng)的社會糾紛類型之外，還有由利益分配不合理或利益格局的調(diào)整引發(fā)的新型糾紛。［4］糾紛主體的利益需求是多元的，對于糾紛主體的不同利益需求，應(yīng)當(dāng)盡力予以滿足，無論是公平，還是效率和利益本身都是多元的，不能采取單一的思路，而應(yīng)當(dāng)使多種相互沖突的利益達(dá)到相對的公平與協(xié)調(diào)；糾紛主體價(jià)值觀的多元也是我們應(yīng)當(dāng)避免采取同一糾紛解決方式解決不同類型糾紛的主要原因之一，社會應(yīng)當(dāng)尊重價(jià)值觀的多元化。所以構(gòu)建多元化糾紛解決方式，對于不同類型的糾紛采用不同的糾紛解決機(jī)制是妥善解決社會糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。

其次，各種糾紛解決方式都不是“有百利無一害的”，每一種糾紛解決方式都有其固有的適用范圍。在我國目前主要存在著訴訟、行政復(fù)議、信訪、調(diào)解等多種糾紛解決方式，任何一種糾紛解決方式都不是在解決所有糾紛上都具有適用性，都不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理。就訴訟而言，訴訟是一種遵循“證據(jù)裁判”、“形式理性”的糾紛解決機(jī)制，作為公力救濟(jì)代替私力救濟(jì)的結(jié)果，它是人類對于糾紛解決方式的革命性創(chuàng)造。但這并不意味著訴訟適用于全部的糾紛，其也不是在解決所有糾紛上都能得到最佳的結(jié)果，就當(dāng)事人未注意留存證據(jù)的糾紛，適用這一方式無法獲得司法保護(hù)；當(dāng)事人關(guān)系越近，往往越不適合用對抗性的訴訟方式，［5］同時(shí)訴訟還存在成本高等問題。就信訪而言，它是一種在社會糾紛解決制度之外設(shè)立的具有典型中國特色的制度，其對于糾紛的解決往往不具備規(guī)范性和專業(yè)性。而行政復(fù)議是在本質(zhì)上是一種行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)程序，其受案范圍、處理程序等方面均有諸多限制。

再次，對于單一糾紛解決方式過度的依賴都會導(dǎo)致一系列問題，不僅不能使糾紛得到恰當(dāng)解決，而且會導(dǎo)致負(fù)責(zé)解決糾紛的機(jī)構(gòu)壓力增大、不堪重負(fù)，同時(shí)還會導(dǎo)致其他糾紛解決機(jī)制的閑置造成資源浪費(fèi)，并進(jìn)一步制約其他糾紛解決機(jī)制的發(fā)展。如在依法治國方略提出的前后幾年里，司法機(jī)關(guān)始終以極大的熱情迅速向基層社會滲透，甚至出現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)建法庭”的口號和高潮，有糾紛找法院成為民眾共識，使大量的本應(yīng)通過民間調(diào)解等其他方式解決的糾紛涌向法院，導(dǎo)致法院最終陷于訴訟的汪洋大海。相伴而生的是糾紛解決成本的增加和司法資源的浪費(fèi)，同時(shí)由于大量并不適合由法院處理的糾紛涌向法院，還導(dǎo)致了涉訴信訪等問題。

糾紛的復(fù)雜性、多元性以及各種糾紛解決機(jī)制的固有適用范圍，要求我們必須構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，使各種糾紛解決機(jī)制能夠相互配合互動、各司其責(zé)。在糾紛出現(xiàn)時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，對癥下藥，在多元的糾紛解決機(jī)制中尋求最有效、最經(jīng)濟(jì)的解決方式，以妥善化解社會糾紛。

［1］范愉.糾紛解決的理論與實(shí)踐［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2007：76，79.

［2］司法部基層工作指導(dǎo)司.人民調(diào)解法學(xué)習(xí)讀本［G］.北京：法律出版社，2010：1.

［3］馬懷德.“信訪不信法”的現(xiàn)象值得高度警惕［J］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010－1－25.

［4］吳英姿.“大調(diào)解”的功能及限度：糾紛解決的制度供給與社會自治 ［J］.中外法學(xué)，2008，（2）.

［5］沈恒斌.多元化糾紛解決機(jī)制原理與實(shí)務(wù)［J］.廈門大學(xué)出版社，2005：439.

責(zé)任編輯 宋桂祝

D920.1

A

1672－2426（2011）07－0033－03

孔祥參（1983－），男，山東泗水人，中共沈陽市委黨校講師。

劉 芳（1972－），女，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校法學(xué)教研部副主任、副教授。

※本文系遼寧省社科聯(lián)2010年一般課題“暢通遼寧公眾利益訴求渠道的對策研究”（課題編號2010lslktfx－57）的階段性成果。