治理與中國民主發(fā)展：一種路徑意義上的分析

隋斌斌

（中共交通運輸部黨校，北京 101601）

治理與中國民主發(fā)展：一種路徑意義上的分析

隋斌斌

（中共交通運輸部黨校，北京 101601）

治理是一個和民主發(fā)展具有重疊性的概念。中國的民主發(fā)展從實踐和理念兩個層面與治理聯(lián)系在一起。本文從理論和實踐兩個層面對治理與中國民主發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了分析。筆者認(rèn)為，在中國的實踐中，治理必須與中國民主之間具有交叉性的互動和互補(bǔ)，才能夠?qū)ζ錁?gòu)成路徑意義上的促進(jìn)作用。

治理；民主；路徑

政治發(fā)展的一個重要維度就是政治民主。政治民主的一個重要議題就是如何在國家公共生活的管理中實現(xiàn)政府和社會的分工合作。這種分工合作意味著權(quán)力由國家向社會的回歸。但其重要的前提在于這種回歸不可以徹底否定政府的統(tǒng)治權(quán)威。這是一個比較矛盾的命題。因為，發(fā)展中的公民社會對權(quán)力的要求是必然的。而公共權(quán)力的代表和行使者——政府對其權(quán)力的固守同樣也是必然的。如何在政府和社會的矛盾中達(dá)成一種調(diào)和的狀態(tài)，并以此來提高整個中國政治形態(tài)的活力是一個非常重要的問題。這時候，一種“治理”思想的引入恰恰為這種矛盾的化解提供了出路。

一、治理的內(nèi)涵及其與民主的關(guān)系

治理理念的出現(xiàn)是為了彌補(bǔ)國家和市場在社會管理中的雙重失效的問題而產(chǎn)生的。它的流行始于上世紀(jì)80年代末90年代初期，是伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的展開而日益受到理論界的重視的。全球治理委員會將治理界定為“各種公共或私人機(jī)構(gòu)以及個人對其共同事務(wù)進(jìn)行管理的各種方法的綜合。治理旨在調(diào)和相互沖突的不同利益，并促使不同各方采取合作行動。治理是一個持續(xù)的行動過程，包括人們必須遵守的正式制度安排，也包括了人們認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排?！保?］世界銀行在《治理和發(fā)展》一書中將其定義為：“治理是通過建立一套被接受為合法權(quán)威的規(guī)則而對公共事務(wù)公正而透明的管理”，是“為發(fā)展而在管理一個國家的經(jīng)濟(jì)和社會資源方面的權(quán)力”。［2］

對于治理的概念，不同領(lǐng)域的學(xué)者有著不同的解釋。這里我們所講的治理是政治領(lǐng)域的治理。從概念上講，政治治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。［3］政治治理主要涉及到了以下幾個要點：1.多元主體的參與。治理并不否認(rèn)國家權(quán)力在公共管理中的重要地位，但它更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分散性。治理的參與主體并不僅僅局限于政府，還包括社會上的各種團(tuán)體和組織。2.對合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威的確認(rèn)和尊重。治理機(jī)制所依靠的并不是政府的權(quán)威，而是整個合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。3.權(quán)力的互動和相互依賴性。治理合作網(wǎng)絡(luò)的存在產(chǎn)生了不同的權(quán)力向度，各個權(quán)力向度之間相互依賴并形成互動。4.以公益的實現(xiàn)為主要目的，以合作和協(xié)調(diào)為主要的互動形式。治理追求的是公益的實現(xiàn)以及一個和諧社會狀態(tài)的達(dá)成。治理所依據(jù)的主要手段不是暴力和革命，而是平等主體之間的對話和協(xié)商。5.合作秩序，尤其是法治和規(guī)則透明化的關(guān)鍵意義。治理倡導(dǎo)良性的合作機(jī)制，它要求合作具有“一定之規(guī)”。法治的實現(xiàn)和合作規(guī)則的透明化對治理的進(jìn)行具有關(guān)鍵意義。

治理與民主發(fā)展具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。這主要體現(xiàn)于以下幾點：1.治理強(qiáng)調(diào)公民社會對政治治理的自由、平等的參與。治理思想強(qiáng)調(diào)一種多主體的協(xié)同政治參與和政治治理。這其中最關(guān)鍵的一點是，公民社會的作用被認(rèn)可，甚至被放大和強(qiáng)調(diào)。這一點與民主精神正好是相得益彰。2.治理強(qiáng)調(diào)政治參與主體間的平等性。在治理的理念中，政治參與的每一個人或每一個組織之間都是平等的。大家互相協(xié)調(diào)共同參與決策。在這個過程中，國家和政府已經(jīng)不是唯一的主導(dǎo)者，不能將自己凌駕于其他決策參與者之上，必須在平等的基礎(chǔ)上和其他方進(jìn)行對話。而“公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序”，“保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的現(xiàn)實機(jī)制只能是民主政治”。［4］從這個角度講，治理所含有的平等精神和民主精神是如出一轍的。3.治理強(qiáng)調(diào)可預(yù)見性和法治。從治理的角度，政治參與主體最終就某議題達(dá)成一致并不是偶然和無章可循。其中最關(guān)鍵的原因在于，一種基于規(guī)則和法律之上的合作化的治理網(wǎng)絡(luò)為其做好鋪墊。治理強(qiáng)調(diào)規(guī)則和法治，強(qiáng)調(diào)在制度化的合作網(wǎng)絡(luò)之下，每一方行為的可預(yù)見性。這一點和民主的目標(biāo)如出一轍。4.最關(guān)鍵的一點：治理將民主的精神予以深化和現(xiàn)實化。治理雖然不等同于民主，但直接來自于民主，是一個和民主具有重疊性的概念。從根本上講，治理理論的出現(xiàn)是西方學(xué)者對民主理念和民主制度實踐進(jìn)行反思的結(jié)果。在公共理性的基礎(chǔ)上，人們對民主制度發(fā)展至今所造成的精英和大眾之間的剝離以及 “選票民主制”的弊端進(jìn)行了深刻的反思。人們發(fā)現(xiàn)單一的以選票為標(biāo)準(zhǔn)的多數(shù)統(tǒng)治，代表了政府的“合法性”，卻并不等于政府執(zhí)政能力的提高，也并不意味著公民對社會公共事務(wù)最大程度的參與。人們本能地要求能夠有更多的民主補(bǔ)充程序進(jìn)入政治和社會議程、普通公民能夠有更多的機(jī)會參與到社會事務(wù)的管理過程中來，而治理恰恰彌補(bǔ)了這一空白。在治理的框架下，公民對公共議程的參與并不局限于定期的選舉，選票并不等于民主。在治理所構(gòu)建的多主體合作網(wǎng)絡(luò)中，公民可以通過平等協(xié)商的方式參與到各日常公共事務(wù)的管理過程中，對公共管理的參與更直接、更具連續(xù)性?？梢赃@么說，“治理”是“民主的民主化”，至少是代表了一種新的民主精神。［5］

二、治理對中國政治民主的促進(jìn)作用

和西方國家不同的是，在中國現(xiàn)實的政治語境下談治理，必須面對的問題是我們的政治民主發(fā)展和治理實踐是同步進(jìn)行的。這就意味著，治理這一理念在中國將被賦予更加實際和深遠(yuǎn)的意義。治理理念和治理實踐要從深層次上和政治民主實踐具備互動和互補(bǔ)的條件和動力。從治理到民主，二者之間必須要具備一種重疊之下的線性發(fā)展關(guān)系。也就是說，二者之間需要建立交叉互動的關(guān)系,通過治理，刺激我們政治體制和政治架構(gòu)中既有的民主因子，提升民主實踐的動力。從治理的角度看,治理理念的確能夠刺激我們政治體制中既有的有利于民主發(fā)展的因子。

（一）治理將有利于中國憲政民主最重要的既存元素——全國人民代表大會實際作用的發(fā)揮

治理主旨在于提倡政府與社會之間的合作和協(xié)商，以期實現(xiàn)社會公共利益的最大化。在治理過程中，公民和社會對利益表達(dá)和利益溝通的渠道是有著更高要求的。既有體制中，人大作為代議制機(jī)關(guān)具備利益表達(dá)和利益整合的功能。因此，治理的過程中有利于人大的利益表達(dá)、溝通和整合功能的實質(zhì)性發(fā)揮。在地方治理的實踐中，我們已經(jīng)能夠看出人大在基層民主發(fā)展過程中作用的發(fā)揮。這里面突出的案例是地方人大在地方公共預(yù)算改革過程中的作用?！懊癖娭椤焙汀叭舜笮袡?quán)”的結(jié)合才使得地方財政預(yù)算管理制度的公開監(jiān)督有了強(qiáng)力的合法性支持和持續(xù)發(fā)展動力。比如上海閔行區(qū)政府在編制預(yù)算時，不僅區(qū)人大財經(jīng)工委提前介入預(yù)算編制，組織預(yù)算項目聽證會，對政府預(yù)算安排草案進(jìn)行評審，區(qū)政府也會邀請人大代表對一些實事工程和建設(shè)項目進(jìn)行評審和篩選，并將人大代表的一些建議吸納到預(yù)算中。［6］

（二）在政治文化的角度，中國傳統(tǒng)政治中“善政”的觀念在治理的過程中將被激發(fā)和得到新的發(fā)展

治理并不否定政府統(tǒng)治本身的重要性，反而非常重視政府統(tǒng)治的合法性和社會性。從現(xiàn)實的角度，良好的治理對政府的最直接要求就是 “善政”。中國政治文化中“善政”傳統(tǒng)的基本原則——法度嚴(yán)明、官員清廉、行政高效恰恰符合治理的要求和目的。相應(yīng)地，治理也可以將這種傳統(tǒng)激發(fā)出新的生命力。

（三）治理的理念有利于責(zé)任型政府、服務(wù)型政府的鍛造

在現(xiàn)實的政治發(fā)展中，官員依然是人類政治列車的駕駛員，政府對人類實現(xiàn)善治依然起著決定性的作用。［7］在這個意義上，中國民主的要求之一——鍛造服務(wù)型、責(zé)任型的政府也是和治理理念相聯(lián)系的。治理理念之下，政府官員首先應(yīng)當(dāng)是一個“善政者”，其次，在善政者之上，他們還必須是積極和社會進(jìn)行溝通和協(xié)商的“善治者”。而責(zé)任型、服務(wù)型政府往往能夠?qū)ⅰ吧普摺焙汀吧浦握摺边@兩種角色融合，發(fā)揮出最大的效用。在這個層面上，治理理念的納入顯然有利于我們的政府更能夠以一種民主行政、責(zé)任行政的方式出現(xiàn)在公民的視野中。

（四）治理促進(jìn)了新的民主元素的深入，這主要體現(xiàn)于公民參與、民主意識的萌發(fā)和公民社會的發(fā)展

從客觀實踐上講，中國改革之前的政治參與主要為動員式的、被動的政治性參與。而在治理的互動中，政治參與則逐步向自愿性的、制度性的公共參與靠攏。相對來說，后一種參與更凸顯民主所要求的公民參與的特點。從培育民主意識的角度，治理所蘊含參與、法治、協(xié)商的公共精神和實現(xiàn)自身價值的個人主義精神對于飽受幾千年封建傳統(tǒng)教化的國人來講也無益于進(jìn)行了一場民主啟蒙運動。公民社會也恰恰在公民參與和民主意識啟蒙的過程中得以產(chǎn)生和深入發(fā)展。從本質(zhì)上講，這些民主元素是有效治理的應(yīng)有之意或前提，并不是治理催生了他們。但對于中國來說，這些民主元素并不是既存于民族傳統(tǒng)和既有體制之內(nèi)的。而有效的治理卻使這些民主元素可以以實際的、制度化的形式存在。

（五）治理對中國民主實踐最需要的要素——政治信任的構(gòu)建具有潛在的促進(jìn)作用

當(dāng)前中國民主發(fā)展的關(guān)鍵性瓶頸問題在于，諸多因素綜合作用下，政治主體間政治溝通的基礎(chǔ)——政治信任的缺失。官民間信任感缺失，利益階層間的信任度也大大降低。在這種情況下，政治信任的構(gòu)建迫切需要。而治理恰恰暗合了中國政治發(fā)展的這種需要。治理強(qiáng)調(diào)多元主體間多向度的立體政治溝通，強(qiáng)調(diào)溝通過程中對制度的信任和倚重，強(qiáng)調(diào)制度和合作網(wǎng)絡(luò)約束下理性協(xié)商和互信對多贏效果達(dá)成的重要性。這些都非常有利于提高和構(gòu)建政治信任。

（六）治理實踐有利于提升中國政治主體的民主參與能力和民主素質(zhì)

治理實踐充分肯定了政府、社會、公眾三者進(jìn)行多向度合作的重要性。三者協(xié)商、溝通的過程事實上也是一個天然的公民教育、民主素質(zhì)養(yǎng)成的過程。在這個過程中，不僅公民民主參與能力和民主意識得到提升，而且對于政府和政府精英的民主素養(yǎng)也得到培育和提高。

三、當(dāng)代治理實踐的主要形式及效能評介

從實踐的角度講，治理理念在中國政治治理過程中主要有以下幾種體現(xiàn)形式。

（一）聽證會放大公共決策中的社會聲音

聽證會制度在中國起步較晚，但發(fā)展較快，范圍從開始時的價格決策聽證、行政處罰聽證已經(jīng)逐步擴(kuò)展到與群眾利益相關(guān)的立法聽證、重大行政許可聽證、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聽證等方面。聽證制度對于提高政策透明性，擴(kuò)大公眾參與都有著積極影響。但是就聽證會實踐的效用來看，目前的聽證會制度所體現(xiàn)的公眾參與是有限的。這種有限并不是指公民參與政府決策在 “量”上的有限，而是指一種“質(zhì)”的不夠深入。這種不夠深入主要來自于以下幾方面因素的存在：

1.聽證會代表不夠廣泛，并缺乏應(yīng)有的調(diào)查權(quán)利和義務(wù)。有些地方參加聽證會的人員由政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)選擇參加，甚至還有地方采取了抓鬮這樣不負(fù)責(zé)任的形式選擇聽證會代表。另外，參加聽證會的代表缺乏調(diào)查研究的權(quán)利保障，對于某些專業(yè)性的聽證問題，他們無法和政策出臺方進(jìn)行平等的對話。

2.聽證會的透明性存在一定缺失。在實踐過程中，有些聽證會成為某一部門的閉門會議，媒體和公眾代表的參與受到行政性手段的潛在規(guī)制。比如，在 2008年舉行的“手機(jī)漫游費降價”的聽證會，這樣一個事關(guān)公眾利益的話題，直至聽證會舉行前的一個星期，外界尚不能知曉參加聽證會的代表名單。而按照一般標(biāo)準(zhǔn)，名單應(yīng)在聽證會舉行前一個月公布。

3.聽證會雙方信息掌握的嚴(yán)重不對稱。聽證會辯論探討的問題和公民生活息息相關(guān)，同時也具有深厚的信息背景。對于探討問題信息的掌握往往成為利益各方掌握辯論、溝通位勢的重要基礎(chǔ)。但是在現(xiàn)實中，對于聽證的問題，社會方往往處于信息掌握的弱勢位置。這顯然不利于聽證會官民溝通、民民溝通、增進(jìn)信任的主旨目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.聽證會沒有規(guī)定案卷排他主義。雖然聽證會舉行過程中，參加聽證的民眾有權(quán)表達(dá)自己的意見，但是政府機(jī)關(guān)卻始終有權(quán)力按照自行的計劃和方案做最后的決策并執(zhí)行。是否采用聽證會代表的意見，其主動權(quán)始終掌握在政府機(jī)關(guān)手中。

這些因素的存在所造成的直接后果就是聽證會制度的“形式化”和“作秀化”。尤其是，信息的不對稱和“案卷排他主義”原則的缺失使得公民在聽證會中的民主參與效果大打折扣。前者的存在意味著政府可以在規(guī)則上輕易地避開公眾的質(zhì)疑。而后者則意味著即使公眾在聽證會上對政府決策成功地表達(dá)了自己的意見，但最終是否被采納仍舊是政府的事情。這樣的公民參與實際上是被政府人為地限制在一個只可以公開 “發(fā)牢騷”、“說不滿”的限度之內(nèi)。

客觀地講，聽證會的實行使政府決策透明度較之過去有很大的提高，但公民參與、政社合作的深度還有待于進(jìn)一步挖掘。

（二）基層民主治理形式多樣，影響深遠(yuǎn)

治理理念強(qiáng)調(diào) “多中心”式的治理，這一點符合了中國社會發(fā)展的趨勢。在改革開放之后，城市中“單位制”日漸消失，農(nóng)村社會也日趨具有自主空間。在這種形勢下，以城市社區(qū)和農(nóng)村村落為主體的基層民主治理走上中國政治舞臺。在諸多的實踐中，產(chǎn)生了很多具有影響力的案例。比如社區(qū)自治中的“上海模式”、“沈陽模式”等，基層民主自治中的“溫嶺模式”、“步云模式”等。在這些實踐當(dāng)中，一個共同的特點是，社會力量有序參與到基層公共事務(wù)的討論和決策中來，并且在此過程中，政治主體的民主能力得到很好的培養(yǎng)和提升。與此同時，在某些基層民主創(chuàng)新中，制度中既有的民主機(jī)制得到重啟并和新的民主治理方式相結(jié)合煥發(fā)出新的生命力。這其中最明顯的例子就是浙江溫嶺公共預(yù)算改革對人大作用的重新激活。溫嶺模式最突出的特點就是在體制框架內(nèi)強(qiáng)化了地方人大的作用，通過民主懇談突出了人大作為公民參政議政平臺的代議機(jī)關(guān)職能，又通過預(yù)算民主將 “錢袋子”切實回歸至人大，從而進(jìn)一步確立了人大在整體制度中的核心地位。在這種改革之下，地方政府與當(dāng)?shù)毓?、企業(yè)以及相關(guān)社團(tuán)之間形成了制度化的溝通網(wǎng)絡(luò)。人大既有的民主溝通功能不僅被重啟，而且還得到強(qiáng)化。

但在另一個層面，基層民主治理也面臨著諸多問題。綜合來看，無論是城市社區(qū)自治還是農(nóng)村基層自治，其主要的障礙點在于兩點：

1.作為自治主體的社區(qū)和農(nóng)村自身發(fā)育并不完善，很難從根本上擔(dān)負(fù)起完整的民主參與、民主治理主體的責(zé)任。由于封建文化和農(nóng)村自身歷史傳統(tǒng)的影響，再加之總體制度層面的某些缺失，很多農(nóng)村基層民主治理中產(chǎn)生出“宗族政治”和“權(quán)錢政治”的問題。不少研究表明，在中國村級基層政權(quán)組織的選舉過程中，村落中宗族對候選人的產(chǎn)生、選舉過程以及最后的選舉結(jié)果都有著非常重要的影響。另外在基層村委會選舉中，賄選現(xiàn)象有增多趨勢。據(jù)2008年民政部的統(tǒng)計，從信訪、上訪以及地方掌握的情況看，村委會選舉的賄選比例大概在1%－3%之間。［8］這樣的現(xiàn)狀意味著，現(xiàn)階段基層民主的實踐載體——農(nóng)村很難完全履行好民主治理主體的責(zé)任。

2.基層民主治理依舊難以擺脫單一行政化的治理結(jié)構(gòu)?；鶎用裰髦卫硎冀K是國家主導(dǎo)的，其出發(fā)點首要在于通過新的治理形式來更好地管理和整合基層社會，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，其次才是在日益多元化的社會中建立新的利益和地域共同體。在現(xiàn)有的地方民主治理創(chuàng)新中，一個關(guān)鍵的推動力在于地方政府對政績的渴望。地方政府作為治理主體有自身的利益考量。這是一個不容忽視的現(xiàn)實。在這種現(xiàn)實之下，基層民主治理很難做到真正意義上的“自治”。當(dāng)?shù)胤秸睦孢x擇和基層民眾的利益選擇發(fā)生直接沖突時，村級政權(quán)的合法性就產(chǎn)生了潛在分裂。

（三）NGO參與治理初顯成效

治理的一個重要維度就是公民社會的發(fā)展。而公民社會發(fā)展的一個重要指標(biāo)就是NGO在國家社會中的作用和地位。從中國目前發(fā)展來看，NGO在培育公民參與意識、增加政府決策透明度、監(jiān)督政府等方面都發(fā)揮著重要的作用。在2002年底的一次統(tǒng)計中，全國經(jīng)登記成立的各級各類公民社會組織大約244 552個，其中社會團(tuán)體133 340個，民辦非企業(yè)單位111 212個。另據(jù)民政部稱，2003年全國新登記成立的各級各類公民社會組織約2萬個。［9］而另據(jù)統(tǒng)計，從1988年到2010年，社會組織的數(shù)量增長了100倍。1988年，我國僅有社會團(tuán)體4 446個，到去年全國依法登記的社會組織已經(jīng)達(dá)到了439 000個。其中社會團(tuán)體242 700個，民辦非企業(yè)單位194 500個，還有基金會2 168個。

這些組織的存在為公民表達(dá)自己的利益提供了諸多平臺。在這種情況下，一個中國公民可以同時參加一個或多個組織來表達(dá)自己的利益訴求。同時具有共同利益需求的公民也可以通過NGO聚集起來，這種力量的統(tǒng)一性使得他們對政府提出要求成為可能。這種可能性的存在為中國民眾廣泛參與政治生活提供了支撐。與此同時，這種可能性也伴隨著中國NGO數(shù)量和影響的增加落到了實處，比如諸多環(huán)保組織在環(huán)境問題上與政府之間的成功對話和最終使政府改變政策就說明了這種可能性在某些事件上已經(jīng)變?yōu)楝F(xiàn)實。當(dāng)這種可能性真實地存在于現(xiàn)實之中并間或地得到實現(xiàn)時，公民們就會逐步對這種利益的表達(dá)形成一種心理上的習(xí)慣并將這種習(xí)慣投射到現(xiàn)實政治生活中，一種廣泛參與的政治環(huán)境的形成遂成為可能。

但目前NGO參與治理受到諸多條件的限制。這些限制一方面來自于中國NGO本身發(fā)展的不成熟，另一方面則來自于制度本身的缺陷。其中，制度缺陷是主要的問題所在。一方面，現(xiàn)行法律、法規(guī)對NGO的規(guī)定以控制和約束為基本導(dǎo)向。另一方面，在目前制度背景下，主要NGO對黨政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實依賴是中國公民社會發(fā)展的一大阻礙。中國主要的公民社會組織事實上依舊是由黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的?！肮倜窈限k”是中國公民社會組織的一個重要特點。當(dāng)前，中國影響力大的NGO絕大多數(shù)由政府創(chuàng)建，并受政府的主導(dǎo)，尤其是那些經(jīng)過合法登記的有重要影響的民間組織，如各種行業(yè)組織、同業(yè)組織、研究團(tuán)體、利益團(tuán)體等。［10］綜合來看，從治理的實踐角度看，目前政治治理的實踐主要集中于信息溝通和反饋渠道的構(gòu)建和暢通。在民主實踐的層面上，我們的確取得了一些成果，實現(xiàn)了一些創(chuàng)新。但是，政治治理過程中，民眾參與尚不能達(dá)到有效影響政府決策的層次。目前的治理主要還是以國家為中心的治理，公民社會的力量和影響尚待發(fā)展和挖掘。政府和社會的互動過程中有民主的形式和理念引入，雙方民主素養(yǎng)和意識都有一定程度的提高。但是，不容忽視的是，在這種互動中，現(xiàn)階段掌握主動權(quán)的政府的態(tài)度在很大程度上依舊處于一種搖擺和模糊的狀態(tài)。

四、小結(jié)

民主的框架是治理存在和發(fā)展的依托，而另一方面，治理又是對民主體制的一種補(bǔ)充和拓展。在既有的民主體制下談治理，較少涉及到政治制度、政治體制的治理，更多的是技術(shù)層面的治理。但是對于中國來說，基本制度變革和技術(shù)更新是同時進(jìn)行的。

在這種前提下，我們來分析治理對中國民主發(fā)展的路徑作用。首要的問題并不是看治理技術(shù)層面的效率，而是看治理在多大程度上促進(jìn)了既有民主因素的發(fā)展，在多大程度上激發(fā)了新的民主制度的變革。

治理的實踐有利于維護(hù)和促進(jìn)中國政治中既有的民主元素。實踐表明，治理，尤其是多中心治理實踐可以激發(fā)既有的體制內(nèi)民主元素——人民代表大會制度，也可以同時激發(fā)新的民主發(fā)展元素——公民社會、理性參與的政治文化等進(jìn)一步發(fā)展。但問題的另一面還在于：實踐中治理作為中國民主發(fā)展路徑的實效性究竟如何？我們應(yīng)該看到，中國的政治治理在促進(jìn)民主參與的廣度上和深度上面臨一系列問題。這些問題主要集中于兩方面：

一是治理主體位勢不均衡，政府在治理過程中始終占據(jù)著絕對主導(dǎo)的位勢。自上而下單一的治理結(jié)構(gòu)從長遠(yuǎn)上將民主政治的走向系于政府一方。在這種情勢下，不僅社會的政治參與能力和參與技巧很難得到培育和鍛煉，更重要的是一旦出現(xiàn)治理失效的問題，矛盾焦點和壓力很容易集中于位勢強(qiáng)勢的一方——政府身上。治理失效最明顯的表現(xiàn)是突發(fā)事件的爆發(fā)。在一些突發(fā)性事件中，本來的焦點可能并不在政府作為上，但是隨著事態(tài)的發(fā)展，最后的矛盾焦點往往集中于政府一方。比如時常見諸媒體的瓦斯爆炸和煤礦透水事故。最初的時候，人們可能更多地質(zhì)疑煤老板和企業(yè)安全生產(chǎn)措施，但是隨著公眾討論的深化和類似事件的頻繁發(fā)生，公眾的視野逐步集中于政府作為上，人們更多地對政府監(jiān)管和安全生產(chǎn)立法產(chǎn)生了關(guān)注。

二是治理的關(guān)鍵主體之一的社會發(fā)育不完善。中國的公民社會主要成長于改革之后的市場化進(jìn)程中。市場理性迫使人們關(guān)注自己的利益、關(guān)注政府行為。但是，短短30幾年的發(fā)展，并不足以培育一個具有完善公共思想、理性積極的公民社會。中國公民社會處于“有需求，但缺乏能力”的尷尬狀態(tài)中。

這兩方面問題的存在意味著，中國的治理實踐具有多重性和復(fù)雜性的特點。從民主發(fā)展的角度，治理在中國需要以一種“理念引導(dǎo)”和“實踐融合”的態(tài)勢存在。從政府的角度，關(guān)鍵在于“敢放權(quán)，會引導(dǎo)”，而從社會的角度，“積極爭取、理性參與、提高能力”則是必要的趨勢。

而最為關(guān)鍵的是，正在進(jìn)行和未來將會進(jìn)行的治理實踐必須能夠與民主發(fā)展產(chǎn)生一種交叉互動和互補(bǔ)。也就是說，無論是作為實踐的治理還是作為理念的治理都必須能夠引導(dǎo)出我們體制內(nèi)部既有的民主因子，與此同時，還能夠培育出新的民主元素與既有元素形成合力共同推動中國民主向前發(fā)展。

［1］The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood:the Report of the Commission on Global Governance.Oxford University Press,1995,p.2.

［2］［法］皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主——試論治理的革命［M］.北京：三聯(lián)書店，2005：6.

［3］俞可平.權(quán)利政治與公益政治［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005：142.

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［7］俞可平.公正與善政［J］.南昌大學(xué)學(xué)報.2007，（7）.

［8］岳瑞芳、賴臻.民政部承認(rèn)基層村委會選舉賄選增多但比例不高［DB／OL］.http:／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008－08／03／content＿8930291.htm，2011－3－10.

［9］［10］安月軍.當(dāng)代中國民間社會組織的緣起、現(xiàn)狀和前景［C］.人權(quán)和公民社會——第六屆德中人權(quán)對話會議文件，2004：95.

責(zé)任編輯 張小莉

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1672－2426（2011）07－0026－04

隋斌斌（1980－），女，山東威海人，中共交通運輸部黨校政治學(xué)博士，研究方向為基層民主創(chuàng)新與地方治理。