吉林省生態(tài)旅游開發(fā)中利益協(xié)調機制的建立

□ 陳景翊，孫虹飛

（吉林工程技術師范學院，吉林 長春 130052）

吉林省生態(tài)旅游開發(fā)中利益協(xié)調機制的建立

□ 陳景翊，孫虹飛

（吉林工程技術師范學院，吉林 長春 130052）

生態(tài)旅游開發(fā)涉及到多個利益主體，如何在不同利益的主體之間建立一個合理的利益協(xié)調和分配機制，已成為實現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵。本文立足于吉林省生態(tài)旅游開發(fā)的實際，對生態(tài)旅游主要利益主體的利益分配現(xiàn)狀進行了分析，并探討了存在問題的原因，在此基礎上提出了解決利益分配問題的相關措施，以期為區(qū)域旅游經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

吉林??；生態(tài)旅游；利益協(xié)調機制；區(qū)域旅游經(jīng)濟

生態(tài)旅游是近些年旅游行業(yè)中發(fā)展起來的比較熱門的一種旅游形式，具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。吉林省有著得天獨厚的生態(tài)旅游資源，面臨著難得的歷史機遇和發(fā)展契機，但其在開發(fā)過程中卻存在諸多問題，特別是各利益相關主體間的利益協(xié)調問題尤為突出。因此，吉林省要實現(xiàn)生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，在開發(fā)過程中必須厘清各利益主體間的利益關系，建立新型的利益整合機制，形成協(xié)同效應，以增強生態(tài)旅游開發(fā)中利益主體的凝聚力，提升生態(tài)旅游的競爭力。

一、吉林省生態(tài)旅游開發(fā)中的利益主體及相互關系

生態(tài)旅游開發(fā)涉及不同的利益主體，他們來自不同的行業(yè)和部門，有各自的目的和利益追求。

（一）政府部門

國家和地方政府是旅游資源開發(fā)的主要利益主體。旅游資源屬于國家所有，地方政府部門包括地方政府與各級生態(tài)旅游區(qū)的主管部門 （如長白山保護開發(fā)區(qū)管理委員會），代表國家行使對旅游資源的所有權和管理權，代表國家管理、保護旅游資源，以實現(xiàn)其永續(xù)利用的長遠目標。因此，政府是生態(tài)旅游開發(fā)過程中的利益協(xié)調者，是生態(tài)旅游“游戲規(guī)則”的制定者和管理者，是生態(tài)旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的代言人。

（二）旅游企業(yè)

旅游企業(yè)主要包括旅游開發(fā)商、旅游經(jīng)營商，是旅游活動的主要執(zhí)行者。他們通過從事資源開發(fā)、交通、餐飲、購物等項目，讓旅游者和當?shù)厣鐓^(qū)居民更好地享受和利用旅游區(qū)的生態(tài)資源。同時，旅游企業(yè)追求經(jīng)濟效益最大化，可能造成對環(huán)境資源的破壞以至于其恢復的不可逆轉性。所以，旅游企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營行為與生態(tài)旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展息息相關。為保證生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展必須加強對旅游經(jīng)營企業(yè)的有效監(jiān)督和引導，正確處理好開發(fā)與保護之間的關系。

（三）當?shù)鼐用?/h3>

生態(tài)旅游資源所在地居民不僅是當?shù)匚幕闹匾d體，也是當?shù)芈糜伍_發(fā)的中堅力量和景觀資源的保護者。他們的態(tài)度和行為直接影響著旅游者的旅游體驗質量以及對旅游目的地的感覺和印象。讓當?shù)鼐用駞⑴c旅游開發(fā)，既能增強生態(tài)旅游地的吸引力，又能使社區(qū)居民從旅游業(yè)中獲取經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等多方面帶來的實惠。開發(fā)商的利益分配影響著居民參與的積極性，政府的旅游規(guī)劃、土地政策也關系著社區(qū)居民的切身利益。因此，當?shù)鼐用袷巧鷳B(tài)旅游利益相關者中最關鍵的群體，是核心利益相關者。

（四）生態(tài)旅游者

生態(tài)旅游是讓旅游者親自參與到旅游中來，在實際體驗中領會生態(tài)旅游的奧秘，從而更加熱愛自然，更加注重對自然與文化資源的保護。因此，生態(tài)旅游者利益訴求的核心是獲得高質量的旅游經(jīng)歷，屬于非經(jīng)濟利益。他們應具有較強的生態(tài)意識，履行保護自然環(huán)境的責任和尊重當?shù)靥厣幕呢熑危⒙糜位顒优c生態(tài)環(huán)境保護有機結合。

二、吉林省生態(tài)旅游開發(fā)中利益分配現(xiàn)狀、存在的問題及原因

（一）吉林省生態(tài)旅游開發(fā)中利益分配現(xiàn)狀及存在的問題

⒈旅游企業(yè)利益分享與責任承擔不對等。生態(tài)旅游資源所有權、管理權歸政府，開發(fā)建設與經(jīng)營管理權卻全部集中在旅游企業(yè)，實際上政府難以有效行使對資源與環(huán)境保護的管理權，旅游開發(fā)中往往存在著重經(jīng)濟利益，輕環(huán)境和社會影響的行為。旅游的商業(yè)價值是旅游企業(yè)的首要追求，生態(tài)保護則退居其次，造成了生態(tài)旅游低密度、保護性開發(fā)與追求旅游收入的矛盾。使資源的保護及可持續(xù)發(fā)展得不到保證。

⒉市場化運作中所有者權益沒有充分體現(xiàn)。吉林省擁有得天獨厚的生態(tài)旅游資源，為進一步發(fā)揮生態(tài)旅游的優(yōu)勢，吉林省政府早在2001年就倡導實行旅游資源所有權同經(jīng)營權分離，采用市場化方式運作。按照科學發(fā)展觀的要求，生態(tài)旅游開發(fā)應堅持“旅游開發(fā)、生態(tài)建設、環(huán)境保護”三位一體的方針，堅持政府主導、社會參與、市場運作的原則，引導和鼓勵社會資本、外部資本和民營資本開發(fā)旅游。然而，一些生態(tài)旅游景區(qū)的門票收入大部分被劃入開發(fā)商的經(jīng)營收入，國家不參與旅游開發(fā)收入的分配，對旅游資源委托經(jīng)營費以及經(jīng)營權轉讓金又收得過低，使本應是政府的收入?yún)s變成了經(jīng)營者的壟斷利潤。

⒊當?shù)鼐用竦睦娴貌坏奖Ｕ?。在生態(tài)旅游資源開發(fā)中，投資者是最大的受益者，當?shù)卣绕涫钱數(shù)鼐用駨拈_發(fā)中獲得的直接效益很少。雖然通過土地出讓使當?shù)鼐用瘾@得了一定的經(jīng)濟補償，也在旅游業(yè)發(fā)展中得到了勞動就業(yè)的機會，不同程度地提高了收入，但是，這種層次的補償只有少數(shù)居民能從旅游開發(fā)中受益，而收入與當?shù)氐奈飪r水平也難以相稱，大多數(shù)人只會感到生活成本在上升。而且隨著旅游者的不斷增加，當?shù)卦械纳罘绞脚c文化傳統(tǒng)可能會受到?jīng)_擊。

（二）存在問題的原因

⒈忽視生態(tài)旅游的資源價值。生態(tài)旅游以生態(tài)保護為核心，同時關注經(jīng)濟收益，是一種以追求生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益最大化的旅游形式。生態(tài)旅游中生態(tài)保護優(yōu)先的特殊性決定其自身的發(fā)展是無法規(guī)?；?，它在開發(fā)強度、游客規(guī)模等方面必須有所控制，必須對社會成本、環(huán)境成本進行補償。然而，由于在文化、環(huán)境保護方面缺乏對企業(yè)行為的有效監(jiān)督和強制約束，企業(yè)行為對環(huán)境、文化、社會方面的成本不承擔直接責任，導致了短期行為和掠奪式開發(fā)的后果，從而給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。

⒉缺乏市場化運作的規(guī)范性指導。生態(tài)旅游資源是特有的國家資源，實行市場化經(jīng)營有其必要性。但由于對旅游資源價值很難準確衡量，其評估又缺乏統(tǒng)一的標準，容易出現(xiàn)因投機行為導致的國有資產的流失。如股份制開發(fā)是旅游資源市場化經(jīng)營的主要方式，但在旅游收入分配上投資商往往要分享60%以上的旅游收入或門票收入，給當?shù)亟?jīng)濟造成了一定程度的損失。

⒊社區(qū)參與不足導致居民正當利益難以得到保障。在生態(tài)旅游開發(fā)過程中，當?shù)鼐用竦膮⑴c發(fā)揮著非常重要和長遠的作用。然而，在多數(shù)情況下，他們不是參與的主體，甚至根本無法知曉旅游開發(fā)的規(guī)劃、決策。開發(fā)商在經(jīng)營中所得經(jīng)濟利益沒有或很少分配給當?shù)鼐用?，導致了在利益的分享與分配上，當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟收益無法保障。此外，旅游資源開發(fā)不當可能會造成對原生性文化的破壞，從而使當?shù)丨h(huán)境利益和社會文化利益也受到不良影響。

三、吉林省生態(tài)旅游開發(fā)中利益協(xié)調機制的建立

（一）建立旅游一體化的生態(tài)旅游利益共享機制

由于各地旅游資源分布不均衡，導致一些地區(qū)的生態(tài)旅游資源與周邊地區(qū)相比沒有明顯的特征，從而影響了當?shù)氐慕?jīng)濟效益。因此，生態(tài)旅游開發(fā)應打破行政區(qū)劃的局限，通過整體聯(lián)動，實現(xiàn)信息共享、市場互動、資源互補、利益共享的旅游一體化合作。吉林省建設生態(tài)旅游強省必須實現(xiàn)兩個“一體化”：區(qū)域旅游一體化和吉林省內旅游一體化。2009年8月30日，國務院正式批準實施 《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)》。在該《規(guī)劃綱要》中，旅游產業(yè)發(fā)展被多次提到。而長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)旅游產業(yè)發(fā)展的重心應是以生態(tài)旅游為其核心戰(zhàn)略定位，以“長吉長”（長春、吉林、長白山）為主軸和發(fā)展重點，打造吉林生態(tài)旅游經(jīng)濟強省。2010年9月27日，在東北東部城市第二次圓桌會議上，與會代表提出了大力發(fā)展區(qū)域一體化旅游，突出“白山黑水、冰天雪地、天然草原、民族風情、工業(yè)基地、旅游基地”的特色，共同打造旅游品牌的構想。2010年9月28日，吉林省與北京市區(qū)域旅游合作座談會在長春舉行，兩地在推動客源互換、建立旅游合作機制、旅游教育培訓交流等方面達成了廣泛的共識，形成了戰(zhàn)略合作協(xié)議。

為適應旅游產業(yè)發(fā)展的新形勢，吉林省生態(tài)旅游合作的范圍和內容將不斷擴大，涉及從生態(tài)旅游開發(fā)到生態(tài)旅游法規(guī)制定的各個方面，并繼續(xù)深化多邊合作和大地域的區(qū)域合作，因此，抓住發(fā)展機遇，將會使區(qū)域生態(tài)旅游合作提高到一個新的層次。

（二）建立吉林省生態(tài)旅游開發(fā)的利益協(xié)調機制

了解生態(tài)旅游中每個利益主體的利益追求，建立生態(tài)旅游區(qū)發(fā)展的利益驅動機制，協(xié)調和保障各方在生態(tài)旅游發(fā)展中的利益，是吉林省生態(tài)旅游實踐的關鍵所在。

生態(tài)旅游的開發(fā)只有與市場接軌，以靈活的市場方式運作，才更有生命力。為此，在穩(wěn)定生態(tài)旅游資源權屬的基礎上，吉林省生態(tài)旅游的開發(fā)應按照生態(tài)旅游資源所有權、管理權與經(jīng)營權分離的原則，堅持市場主導和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結合，打破地區(qū)、行業(yè)、所有制界限，優(yōu)化資源配置，形成全社會共同參與發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)的局面。

在利益分配方面，應重視旅游開發(fā)的社會成本，充分考慮開發(fā)帶來的資源耗減和環(huán)境損失，并對之進行支持和補償，如征收資源環(huán)境補償稅；努力探索旅游社區(qū)居民介入旅游目的地開發(fā)、規(guī)劃、運營管理的最佳方式，在利益分配上體現(xiàn)效率與公平。此外，還應充分考慮那些未直接參與旅游開發(fā)但同樣受其影響的社區(qū)居民的利益，向其提供必要的經(jīng)濟補償，以提高社區(qū)對旅游開發(fā)的整體滿意度。

四、建立吉林省生態(tài)旅游開發(fā)利益協(xié)調機制應注意的問題

（一）提高對生態(tài)旅游及其資源價值的認識

生態(tài)旅游是一種正在迅速發(fā)展的新興旅游形式，是未來旅游發(fā)展的方向和熱點。目前，公眾對于生態(tài)旅游的內涵及開發(fā)意義認識還不到位，生態(tài)意識淡薄問題還比較突出。因此，開發(fā)生態(tài)旅游、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展應在生態(tài)文明普及提高方面下功夫，應深入開展生態(tài)省建設的基礎教育。

吉林省不僅有得天獨厚的自然生態(tài)旅游資源，而且有豐富獨特的人文生態(tài)旅游資源，為觀光、游覽、度假、休閑、探險、科考、科普等生態(tài)旅游項目奠定了良好的資源基礎。生態(tài)旅游資源不同于一般的自然資源，其價值不僅體現(xiàn)在為當代人提供了現(xiàn)實可利用的價值（包括直接經(jīng)濟效益、間接經(jīng)濟效益，如創(chuàng)造就業(yè)機會），更為重要的是其生態(tài)價值——生態(tài)旅游資源具有的涵養(yǎng)水源、保持水土、調節(jié)氣候、保護生物多樣性等方面的價值。全面認識生態(tài)旅游資源的價值，有利于克服目前在經(jīng)營權轉讓中忽視社會成本、環(huán)境成本的補償?shù)缺锥?，有利于挖掘生態(tài)旅游資源的經(jīng)濟潛力和生態(tài)價值。因此，生態(tài)旅游開發(fā)中的利益主體應充分認識到吉林省生態(tài)旅游資源的重要價值，協(xié)調好彼此間的利益關系，以使生態(tài)資源優(yōu)勢轉化成社會經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。

（二）完善生態(tài)旅游開發(fā)的市場化運作模式

隨著旅游產業(yè)對外開放程度的逐步提高，生態(tài)旅游景區(qū)以委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營、特許經(jīng)營、股份合作等多種形式開展更為廣泛的對外合作，是市場經(jīng)濟發(fā)展的一個必然趨勢。2011年初，長白山旅游股份有限公司的隆重揭牌為全省生態(tài)旅游開發(fā)市場化運作拉開了序幕。政府將生態(tài)旅游資源或某一項目的經(jīng)營權通過公開招標、競標的方式推入市場，同時也將責任、義務、權力交給了旅游開發(fā)商。然而，在民營企業(yè)開發(fā)國有資源的過程中，監(jiān)督約束機制是極為重要的。其關鍵就是要建立一整套比較規(guī)范的招商引資體系，切實有效地保護和利用好景區(qū)旅游資源，保障投資商的合法權益，對旅游招商引資項目加強管理，以確保國有資產的保值增值。省政府的職能不能削弱，要在確定社會發(fā)展、環(huán)境質量、容量及經(jīng)濟發(fā)展等指標的同時，建立對景區(qū)環(huán)境破壞的責任追究制度，對因無序或不按規(guī)劃開發(fā)的企業(yè)要追究法律責任。

吉林省生態(tài)旅游開發(fā)市場化運作應理性推進，對生態(tài)景區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題和未來發(fā)展目標要做到心中有數(shù)，掌握管理資源的主動權，使保護與開發(fā)并重，避免出現(xiàn)因急于招商引資出政績而低價轉讓經(jīng)營權的問題。為防止國家利益受損，生態(tài)旅游景區(qū)的門票不能被開發(fā)商壟斷或者捆綁上市，應更多地用于對生態(tài)旅游資源的保護性開發(fā)上。

（三）加大當?shù)鼐用裨谏鷳B(tài)旅游開發(fā)中的參與力度

旅游地居民是旅游地社會文化的重要組成部分，擁有維護自身良好發(fā)展的權利，因此，在吉林省生態(tài)旅游開發(fā)過程中要充分考慮當?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，尊重當?shù)厣鐓^(qū)居民的知情權，在生態(tài)旅游開發(fā)的各個環(huán)節(jié)要與社區(qū)居民加強溝通，讓社區(qū)居民以更積極的態(tài)度參與到生態(tài)旅游開發(fā)過程中。保證居民的優(yōu)先就業(yè)權，盡可能保證當?shù)鼐用裨谶M行基礎設施建設、旅游開發(fā)及餐飲等相關服務行業(yè)的經(jīng)營活動中被優(yōu)先雇傭。

加大對當?shù)鼐用竦呐嘤柡徒逃牧Χ?。通過整體培訓，普遍提高居民的生態(tài)意識、參與意識、商業(yè)意識、競爭意識；通過多層次、有針對性的培訓，提高當?shù)夭煌悇e、不同人群參與生態(tài)旅游的能力，保證人人能充分參與到生態(tài)旅游活動中去，使當?shù)鼐用裾嬲蔀槁糜螛I(yè)的主體，以此提高當?shù)鼐用竦氖杖胨胶蜕钯|量，帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。為了切實保障社區(qū)居民從生態(tài)旅游開發(fā)中獲益，要注意合理把握社區(qū)居民參與過程中的細節(jié)問題，如建立法律保障制度，采取公平合理的經(jīng)濟利益分配方式等。

（四）加強政府部門的宏觀調控與管理

生態(tài)旅游利益主體的協(xié)調共贏是生態(tài)旅游地開發(fā)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保障。在生態(tài)旅游開發(fā)過程中，政府既是“游戲規(guī)則”的制定者也是生態(tài)保護的倡導者、旅游經(jīng)營的監(jiān)督者、利益相關主體的協(xié)調者。因此，各級政府應明確自己的責任，積極發(fā)揮主導、協(xié)調作用，從全局出發(fā)，制訂有效的政策框架、約束條件與利益分配方式，加強對投資和開發(fā)生態(tài)旅游相關企業(yè)行為的監(jiān)管（如加強認證體系建設），協(xié)調各利益群體之間的溝通與合作，并將每個利益相關者的行為置于合理的制度與規(guī)范的約束之下，從而保障生態(tài)旅游開發(fā)對目的地社區(qū)的經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境發(fā)展的良性推動作用。

同時，政府部門要做好具有前瞻性和基礎性的工作（如制定與市場相配套的政策、優(yōu)化旅游市場經(jīng)營環(huán)境、保證前期基礎設施建設的必要投入等），以防治因市場功能不足而造成市場競爭的無序。

綜上所述，生態(tài)旅游開發(fā)涉及多個利益主體，要實現(xiàn)吉林省生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，就必須平衡各利益相關者之間的關系，確保每個利益主體都能公平地分享發(fā)展生態(tài)旅游帶來的實惠并承擔相關的保護責任，從而為全省生態(tài)旅游的健康有序發(fā)展奠定堅實的基礎。

［1］閻友兵，成紅波.旅游景區(qū)經(jīng)營權的轉讓［J］.湘潭大學學報，2004，（5）：131－134.

［2］李若凝，孫劉偉等.旅游資源開發(fā)的利益協(xié)調機制研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2006，（02）：99－102.

［3］王連球，陸利軍.從博弈視角看旅游開發(fā)中的利益協(xié)調［J］.商場現(xiàn)代化，2009，（02）：265－266.

［4］宋瑞.生態(tài)旅游：多目標多主體的共生［D］.中國社會科學院，2003.

（責任編輯：高 靜）

The Establishment of Interests－coordinating Mechanism in Jilin Eco－tourism Development

ChenJingyi，Sun Hongfei

Eco－tourism development involves multiple stakeholders，how to establish a reasonable interests coordination and distribution mechanism In between different stakeholders has become the key to realize tourism sustainable development.Based on the present situation of jilin eco－ tourism development，this paper analyzes interests distribution status of eco－tourism major stakeholderk，explores the main reason of existing problems，finally proposes the mechanism and main measures of solving interests distribution，hope to provide the beneficial reference for the sustainable development of regional tourism economy.

Jilin Province；eco－tourism；interests coordination；mechanism

F592.68

A

1007－8207（2011）06－0043－03

2011－05－15

陳景翊 （1965—），男，內蒙古赤峰人，吉林工程技術師范學院副教授，研究方向為旅游文化；孫虹飛（1975—），女，河北寧河人，吉林工程技術師范學院講師，研究方向為企業(yè)管理。

本文系吉林省教育廳 “十一五”社會科學研究項目 “吉林省生態(tài)旅游開發(fā)研究”的階段性成果，項目編號：2008180。