城管綜合執(zhí)法：多視角分析與路徑選擇
——以廣州市為例

□吳凱

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東 廣州 510360）

城管綜合執(zhí)法：多視角分析與路徑選擇
——以廣州市為例

□吳凱

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東 廣州 510360）

城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)自成立以來，其合法性備受質(zhì)疑。執(zhí)法手段粗暴，執(zhí)法形象受損；執(zhí)法成本高昂，執(zhí)法效率低下；城管人員與被管理者情緒對立，甚至發(fā)生暴力沖突。本文以廣州市為例，從博弈論、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、行政法學(xué)以及法理學(xué)等多個視角分析了當(dāng)下城管綜合執(zhí)法的困境，并提出了相應(yīng)的對策。

城管執(zhí)法；綜合執(zhí)法；行政執(zhí)法；城市管理；廣州市

近年來，廣州市政府不斷加大城管綜合執(zhí)法體制改革力度，努力提升執(zhí)法效果和執(zhí)法質(zhì)量。2009年7月，廣州市開始推進(jìn)城管綜合執(zhí)法中隊下放屬地街道管理的改革試點工作；2010年8月，又開始在荔灣區(qū)南源街和逢源街設(shè)立集中擺賣試點。但是，城管人員與被管理者之間的情緒對立甚至暴力沖突并未消除。歸因于城管體制問題還是城管職能問題？屬于城管人員管理水平問題還是被管理者的素質(zhì)問題抑或社會問題，還是兼而有之？筆者對此進(jìn)行了分析和探討。

一、廣州市城市管理綜合執(zhí)法范圍及措施評析

⒈廣州市城市管理綜合執(zhí)法范圍評析。根據(jù)廣州市人大常委會第十一次會議于2008年8月1日通過、2009年9月1日正式施行的 《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》（以下簡稱《條例》），廣州市城市管理綜合執(zhí)法范圍包括授權(quán)行政處罰權(quán)和受委托行政處罰權(quán)兩個部分，共計203項。其中，授權(quán)執(zhí)法范圍涉及“市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、綠化、環(huán)境保護(hù)、工商、市政、建筑施工、燃?xì)狻⒐┧?、城市房屋?qiáng)制拆遷、救助、市白云山風(fēng)景名勝區(qū)、養(yǎng)犬管理”等13個方面共160項；委托執(zhí)法范圍涉及“建筑施工、路燈照明、房地產(chǎn)、燃?xì)狻⒐┧?、人民防空、社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理”等7個方面共43項。正是這些繁瑣的執(zhí)法事項導(dǎo)致城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)自成立以來一直處于尷尬的境地。一方面，它始終擔(dān)當(dāng)“出力不討好”的黑臉角色——在解決 “讓市長滿意”還是 “讓市民滿意”、讓城市主流居民“活得好”還是讓弱勢群體“活下去”的兩難選擇中，每時每刻都要直面那些社會中最現(xiàn)實又最尖銳的社會矛盾；另一方面，它又要把原已擁有行政執(zhí)法權(quán)的部門無力執(zhí)行甚至不愿執(zhí)行的行政處罰權(quán)集中起來獨立行使。[1］

⒉廣州市城市管理綜合執(zhí)法措施評析。《條例》單列第2章共計19條詳細(xì)規(guī)定了廣州市城市管理綜合執(zhí)法措施，具體包括日常巡查、受理舉報、詢問當(dāng)事人和證人、收集和調(diào)取物證、勘驗和拍攝現(xiàn)場照片、錄音錄像、先行登記保存證據(jù)、責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、查封和扣押、強(qiáng)制拆除、書面通知供電供水或者通訊企業(yè)中止供電供水及通訊服務(wù)、拍賣查封和扣押物品抵繳罰款等措施。由此可見，廣州市城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)除了行使行政處罰權(quán)外，還行使了行政檢查、即時強(qiáng)制、強(qiáng)制執(zhí)行等權(quán)力。但是，由于該《條例》屬于市級人大常委會制定的地方性法規(guī)，法律位階較低，設(shè)定的處罰措施不能與憲法、法律、行政法規(guī)以及廣東省的地方性法規(guī)和地方規(guī)章等上位法相抵觸，否則無效。因此，其處罰權(quán)限較小，導(dǎo)致城管綜合執(zhí)法強(qiáng)制力不夠、違法成本低廉。

二、城管綜合執(zhí)法的多視角分析

⒈城管綜合執(zhí)法是一個由行政機(jī)關(guān)、行政相對人以及其他利益主體共同構(gòu)成的多元博弈過程。以亂擺賣為例，在城管綜合執(zhí)法過程中，利益主體除了行政機(jī)關(guān)和行政相對人之外，還包括消費者、合法經(jīng)營者和居民。城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)代表政府履行城市管理綜合執(zhí)法職能，行使相關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)，以實現(xiàn)城市綜合整治為主要目標(biāo)。行政相對人通過擺賣方式可以省卻店鋪租金并逃避稅收以實現(xiàn)利潤最大化。因此，即使擺賣者以低于同類商品合法經(jīng)營者的價格銷售，也能保證其相對利潤的最大化。消費者通過購買擺賣商品也可以實現(xiàn)自身利益的最大化：一是商品買賣的相對便捷性，二是商品價格的相對低廉性。合法經(jīng)營者需要交納店鋪租金和稅收，其經(jīng)營成本通常高于擺賣者，因而商品價格一般也高于擺賣者。因此，如果擺賣者在合法經(jīng)營者周邊擺賣同類商品，消費者通常優(yōu)先購買擺賣者商品，這樣勢必影響合法經(jīng)營者的正當(dāng)經(jīng)營。為此，合法經(jīng)營者組織過多次罷市活動，共同抵制亂擺賣現(xiàn)象。亂擺賣周邊居民往往站在政府和合法經(jīng)營者一邊：一是亂擺賣影響了市容和環(huán)境衛(wèi)生，二是亂擺賣影響了居民出行。筆者認(rèn)為，城市大量亂擺賣現(xiàn)象的存在，主要應(yīng)歸因于廣闊的消費市場。也就是說，消費市場成為亂擺賣現(xiàn)象中多方主體利益博弈的原動力。

⒉城管綜合執(zhí)法高額執(zhí)法成本與行政相對人低額違法成本之間嚴(yán)重失衡。隨著城管執(zhí)法范圍的不斷擴(kuò)大，執(zhí)法投入的人、財、物越來越多，執(zhí)法成本也越來越高。例如：早在1985年，廣州市荔灣區(qū)只有一支隸屬于廣州市市政建設(shè)局的城市管理監(jiān)察中隊，該中隊屬于科級單位，工作人員只有10人左右；目前，荔灣區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局有工作人員 （包括執(zhí)法人員、協(xié)管員、后勤人員）916人，2009年區(qū)財政撥付公共經(jīng)費4971萬元。以整治亂擺賣“黑點”為例，由于無證商販具有流動性，甚至形成以廣西、河北、河南、安徽、湖南、四川、東北、潮汕、電白等籍貫為紐帶的年輕化、專業(yè)化、集團(tuán)化經(jīng)營，并且裝備對講機(jī)等現(xiàn)代通訊手段，甚至出現(xiàn)劃定擺賣區(qū)域、收取保護(hù)費的黑惡勢力。因此，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)必須動用十幾位甚至幾十位執(zhí)法人員和協(xié)管員采用圍追堵截方式或“鐵桶陣”方式執(zhí)法。但是，執(zhí)法人員一旦撤離現(xiàn)場，無證商販即刻打道回府，亂擺賣現(xiàn)象依舊存在。面對執(zhí)法人員，無證商販有兩種選擇：一是打包走人，逃避執(zhí)法，無需支付任何對價。多數(shù)情況下，這是無證商販的理性選擇。二是當(dāng)天的物品和工具被執(zhí)法人員暫扣或者沒收。即使被沒收，無證商販也只有一天的損失，第二天依然可以重操舊業(yè)。正是因為只需支付低額的違法成本對價，無證商販對城管執(zhí)法表現(xiàn)出漠視甚至對抗的態(tài)度。這就是城管綜合執(zhí)法高額執(zhí)法成本與行政相對人低額違法成本嚴(yán)重失衡的必然結(jié)果。

⒊國家立法缺失、責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、執(zhí)法程序失范、暴力抗法頻發(fā)等加劇了城管綜合執(zhí)法的風(fēng)險。首先，在國家立法層面，尚無一部規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法行為的法律。實踐中城管 “借法執(zhí)法”，即履行職能主要依賴其他部門如建設(shè)、規(guī)劃、市政、園林、工商、公安、環(huán)保等部門的法律法規(guī)，導(dǎo)致城管綜合執(zhí)法的合法性備受質(zhì)疑。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致城管到底應(yīng)該履行哪些職責(zé)、行使哪些權(quán)力、承擔(dān)哪些責(zé)任，實踐中各地各自為政。其次，城管綜合執(zhí)法的職能主要是從原來的建設(shè)、規(guī)劃、市政、園林、工商、公安、環(huán)保等部門的處罰權(quán)全部或者部分劃轉(zhuǎn)過來，這些職能絕大部分也是原來部門管不好、管不了的事，如工商移交的“無證商販占道經(jīng)營”，但是權(quán)力卻沒有隨責(zé)任相應(yīng)移交，導(dǎo)致城管綜合執(zhí)法責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。再次，盡管各地城管綜合執(zhí)法設(shè)置了基本程序，但是不少程序沒有可操作性，導(dǎo)致實踐中城管綜合執(zhí)法程序失范。例如：《條例》第18、20、24條有關(guān)筆錄和清單制作程序均規(guī)定了當(dāng)事人的簽名或者蓋章義務(wù)。但在實踐中，絕大多數(shù)當(dāng)事人拒絕簽名和蓋章。根據(jù)《條例》第26條規(guī)定，如果當(dāng)事人拒絕簽名、蓋章或者不在現(xiàn)場的，應(yīng)當(dāng)由無利害關(guān)系的見證人簽名、蓋章見證或者由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場公證。同樣，絕大多數(shù)見證人會拒絕簽名和蓋章見證，而且大多數(shù)情況下公證機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行現(xiàn)場公證。因此，《條例》第26條補(bǔ)充規(guī)定：見證人拒絕簽名、蓋章或者無見證人的，城市管理綜合執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)注明情況。但是，這樣制作的筆錄和清單在法庭上是難以作為證據(jù)被采信的。另外，城管執(zhí)法人員經(jīng)常遭遇行政相對人的暴力抗法，嚴(yán)重威脅到人身安全。據(jù)統(tǒng)計，2009年度，荔灣區(qū)發(fā)生暴力抗法事件56宗，其中23宗性質(zhì)惡劣；30多位執(zhí)法人員負(fù)傷，其中7人傷勢嚴(yán)重。可見，國家立法缺失、責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、執(zhí)法程序失范、暴力抗法頻發(fā)正在加劇城管綜合執(zhí)法的風(fēng)險。

⒋運(yùn)動式執(zhí)法難以形成城管綜合執(zhí)法的長效機(jī)制。運(yùn)動式執(zhí)法是我國行政執(zhí)法的一大特色，往往是因為某項重大行政管理事務(wù)引起上級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，上級領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示，然后有關(guān)部門緊急動員，執(zhí)法人員集中治理。這種具有臨時性、反復(fù)性和不確定性的運(yùn)動式執(zhí)法，對社會違法行為堅持“從重、從嚴(yán)、從速”的處理，在一定時間范圍內(nèi)社會效果明顯，但從長期看，嚴(yán)重破壞了法治的公平、統(tǒng)一和穩(wěn)定，助長了違法者對違法行為的投機(jī)心理，致使違法行為屢禁不止。[2］每當(dāng)重要迎檢工作來臨，街道兩邊的亂擺賣現(xiàn)象就會消失，但迎檢工作一結(jié)束，亂擺賣現(xiàn)象又恢復(fù)原貌。例如：某城管執(zhí)法中隊轄區(qū)內(nèi)有一個以連鎖經(jīng)營哈密瓜為主的無證商販集團(tuán)，在一次重要迎檢工作來臨之際，執(zhí)法人員曉之以理、動之以情，希望無證商販在迎檢期間不要出來亂擺賣。無證商販便利用了執(zhí)法人員急需迎檢的心理，提出如果執(zhí)法人員將哈密瓜全部買下來，他們當(dāng)天就不再擺賣，萬般無奈之際，執(zhí)法人員只好包銷了哈密瓜。但第二天，無證商販集團(tuán)又運(yùn)來了更多的哈密瓜，再次要求執(zhí)法人員包銷，否則他們將繼續(xù)擺賣。這就是運(yùn)動式執(zhí)法所支付的對價。由此可見，運(yùn)動式執(zhí)法難以形成城管綜合執(zhí)法的長效機(jī)制。

⒌城管綜合執(zhí)法中隊下放街道管理體制削弱了綜合執(zhí)法功能。2009年7月，廣州市開始推進(jìn)城管綜合執(zhí)法中隊下放屬地街道管理體制的改革試點工作，即將城管綜合執(zhí)法中隊的人、財、物全部移交給屬地街道辦事處，由屬地街道辦事處統(tǒng)一調(diào)配城管綜合執(zhí)法中隊，區(qū)城管綜合執(zhí)法分局僅對其進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。從試點一年情況看，一方面，這一改革有利于街道辦事處屬地管理、統(tǒng)一指揮、直接調(diào)配執(zhí)法中隊，提高了執(zhí)法效率；另一方面，有利于增強(qiáng)執(zhí)法中隊對街道辦事處的認(rèn)同感和歸屬感，提高了福利待遇。但是，其弊端也顯而易見：第一，街道辦事處是區(qū)級人民政府的派出機(jī)構(gòu)，并非一級政府，基本職責(zé)是完成區(qū)政府委托的、以服務(wù)社區(qū)為主的行政管理事務(wù)；城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)是本級人民政府實施城市管理綜合執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)，基本職責(zé)是行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政、環(huán)境保護(hù)等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。由此可見，街道辦事處與城管綜合執(zhí)法中隊的基本職責(zé)完全不同。執(zhí)法中隊移交街道辦事處，意味著街道辦事處可以根據(jù)需要安排其工作，包括并不屬于城管綜合執(zhí)法職責(zé)范圍的其他行政管理事務(wù)，如果這樣，街道辦事處就會以其強(qiáng)勢的行政管理職能削弱執(zhí)法中隊的綜合執(zhí)法職能。第二，執(zhí)法中隊的執(zhí)法人員必須經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)、持證上崗，如果街道辦事處隨意調(diào)配執(zhí)法人員的工作崗位，不利于建設(shè)一支穩(wěn)定的、專業(yè)的、高素質(zhì)的綜合執(zhí)法隊伍。第三，執(zhí)法中隊的實際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在街道辦事處，區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局只是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，難以在全區(qū)范圍內(nèi)采取統(tǒng)一的綜合執(zhí)法行為，導(dǎo)致各個執(zhí)法中隊條塊分割、各自為政。第四，責(zé)任主體不清晰。如果執(zhí)法中隊因違法行政需要承擔(dān)法律責(zé)任，誰來承擔(dān)呢？執(zhí)法中隊屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是適格的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)首先被排除。那么，究竟是由區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局還是由屬地街道辦事處承擔(dān)責(zé)任？如果由區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局承擔(dān)責(zé)任，確實有失公平，因為執(zhí)法中隊的人、財、物已經(jīng)全部移交到街道辦事處；如果由屬地街道辦事處承擔(dān)責(zé)任，但其自身僅僅是區(qū)級人民政府的派出機(jī)構(gòu)，并非一級政府，難以獨立承擔(dān)責(zé)任。

⒍部門聯(lián)動不力影響了城管綜合執(zhí)法效果。由于城管綜合執(zhí)法處罰權(quán)限的有限性，其部分執(zhí)法事項需要建設(shè)、規(guī)劃、市政、園林、工商、公安、環(huán)保等部門協(xié)助，但在實踐中，部門聯(lián)動不力，各自為政，資源缺乏共享，導(dǎo)致城管綜合執(zhí)法效率不高。例如：公安部門在一些重點路段安裝了視頻監(jiān)控錄象，但是目前城管綜合執(zhí)法部門并沒有共享全部資源。又如根據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第2項規(guī)定：“阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款”；《刑法》第277條第1款也規(guī)定：“以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”。但是，當(dāng)城管綜合執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中遭遇暴力抗法訴諸公安部門時，公安機(jī)關(guān)為了降低發(fā)案率或者犯罪率，并沒有按照相關(guān)法律和情節(jié)給予暴力抗法者治安處罰或者刑事拘留，大多數(shù)情況是作為民事糾紛來處理。這種處理結(jié)果必將對城管綜合執(zhí)法工作造成極大的負(fù)面影響。

⒎媒體不當(dāng)宣傳形成了城管綜合執(zhí)法的不良氛圍。媒體是一把雙刃劍，宣傳得當(dāng)有利于營造良好的社會氛圍；宣傳不當(dāng)必將誤導(dǎo)受眾。為了迎合受眾的心理、吸引受眾的眼球，有的媒體往往站在被受眾視為弱勢群體的亂擺賣者角度，不當(dāng)渲染城管綜合執(zhí)法氛圍。例如：在亂擺賣者進(jìn)行暴力抗法時，城管綜合執(zhí)法人員與亂擺賣者產(chǎn)生肢體接觸，媒體往往不是全面、客觀地報道事件的整個過程，而是截取某一個對城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)不利的片段，然后加以放大，給受眾造成一種城管綜合執(zhí)法人員不讓弱勢群體活下去的錯覺。

⒏公民守法的主客觀條件對城管綜合執(zhí)法產(chǎn)生了潛移默化的影響。守法的主觀條件是守法主體的主觀心理狀態(tài)和法律意識水平。通常人們的政治意識、法律意識、道德意識、文化教育程度等都對其守法行為產(chǎn)生了潛移默化的影響。守法的客觀條件是守法主體所處的客觀社會環(huán)境，如法制狀況、政治狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、民族傳統(tǒng)、國際形勢、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展等都會對守法行為產(chǎn)生不同程度的影響。[3］（p244－245）這一現(xiàn)象在城管綜合執(zhí)法領(lǐng)域體現(xiàn)得尤其明顯。例如：亂擺賣者文化程度比較低，絕大多數(shù)為初中以下或半文盲，在他們看來，不管是否違規(guī)，是否影響他人，賺錢才是硬道理。正是亂擺賣者這樣的主觀心理狀態(tài)和法律意識水平對城管綜合執(zhí)法產(chǎn)生的潛移默化的影響，加大了城管綜合執(zhí)法的難度。

三、城管綜合執(zhí)法的路徑選擇

⒈全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)盡快制定一部關(guān)于城管綜合執(zhí)法的基本法律。我國城市管理隊伍從1997年開始行使相對集中行政處罰權(quán)以來，城管到底應(yīng)該管什么、不應(yīng)該管什么，履行哪些職責(zé)、行使哪些權(quán)力、承擔(dān)哪些責(zé)任，應(yīng)該由法律來界定，這既是行業(yè)規(guī)范，也是執(zhí)法保障。但是，在國家立法層面，尚無一部規(guī)范城管綜合執(zhí)法的基本法律，立法缺失導(dǎo)致各地城管各自為政。因此，當(dāng)下，全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)在總結(jié)全國城管綜合執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上盡快制定一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的基本法律；如果條件還不成熟，全國人大及其常委會可以授權(quán)國務(wù)院先行制定一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的行政法規(guī)。只有這樣，才能統(tǒng)一全國城市管理綜合執(zhí)法的執(zhí)法范圍、職權(quán)范圍、執(zhí)法措施、執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法保障以及法律責(zé)任等，真正實現(xiàn)城管執(zhí)法“有法可依”。

⒉規(guī)范城管綜合執(zhí)法程序，降低執(zhí)法風(fēng)險。由于大多數(shù)行政相對人的不配合，取證難已成為城管執(zhí)法的一大瓶頸，導(dǎo)致城管綜合執(zhí)法失范與執(zhí)法困難的兩難選擇。因此，立法機(jī)構(gòu)可以參照《行政處罰法》的規(guī)定，根據(jù)違法事實設(shè)置簡易、一般和聽證三種不同的執(zhí)法程序：違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰。例如：對于大多數(shù)亂擺賣行為，可以由兩位城管綜合執(zhí)法人員直接適用簡易程序，當(dāng)場作出行政處罰；城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)需要作出責(zé)令限期拆除或者強(qiáng)制拆除重大違章建筑等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證；其他適用一般程序，城管綜合執(zhí)法人員必須全面、客觀、公正地調(diào)查、收集有關(guān)證據(jù)，必要時依照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行檢查。只有根據(jù)違法事實設(shè)置不同的執(zhí)法程序，才能增強(qiáng)執(zhí)法程序的操作性，化解執(zhí)法程序風(fēng)險；同時，也能夠降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。

⒊城管綜合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)剛?cè)嵯酀?jì)，體現(xiàn)行政執(zhí)法的比例原則。所謂柔性執(zhí)法，就是指城管執(zhí)法不是通過扣押、處罰等強(qiáng)制性方式實施，而是通過勸說、教育、行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制手段實施。[4］反之，則為剛性執(zhí)法。由于柔性執(zhí)法可以減少執(zhí)法強(qiáng)制力、擴(kuò)大教育量、縮小對立面，因此，城管綜合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)剛?cè)嵯酀?jì)，體現(xiàn)行政執(zhí)法的比例原則。對于大多數(shù)違反城市管理規(guī)定、對抗性不強(qiáng)的行政相對人，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)以柔性執(zhí)法為主、剛性執(zhí)法為輔；相反，對于暴力抗法等對抗性較強(qiáng)的行政相對人，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)加大對違法者的處罰力度，提高違法成本，增強(qiáng)執(zhí)法的剛性。只有這樣，才能真正體現(xiàn)行政執(zhí)法的比例原則，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

⒋加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法部門聯(lián)動，提高執(zhí)法效果。由于城管綜合執(zhí)法處罰權(quán)限較小，因而部分執(zhí)法事項需要多個部門聯(lián)動。一是橫向部門聯(lián)動。也就是需要建設(shè)、規(guī)劃、市政、園林、工商、公安、環(huán)保等部門配合執(zhí)法。例如：在不到500米的荔灣區(qū)寶華路段，曾經(jīng)是廣州市城管綜合執(zhí)法的“難點”，有1000多個亂擺賣無證商販，每天動用的城管執(zhí)法人員、協(xié)管員以及其他工作人員100多人，但是執(zhí)法效果一直不好，而且經(jīng)常發(fā)生暴力抗法現(xiàn)象。從2010年4月開始，寶華路段的城管綜合執(zhí)法工作由所在街道派出所全面接管，每天分三班由1－2位巡警、6－7位輔警以及2－3位城管綜合執(zhí)法人員共同組成聯(lián)合執(zhí)法隊，聯(lián)合執(zhí)法隊形式上仍然由城管綜合執(zhí)法人員履行其城市管理綜合執(zhí)法職責(zé)，派出所只是輔助執(zhí)法，實質(zhì)上派出所充分發(fā)揮了其可以限制公民人身自由的震懾作用，結(jié)果執(zhí)法效果特別好。二是縱向部門聯(lián)動。即需要市、區(qū)、街等城管綜合執(zhí)法部門的聯(lián)動。但是，目前城管綜合執(zhí)法仍處于一種市與區(qū)、區(qū)與區(qū)、街與街之間各自為政的執(zhí)法狀態(tài)。例如視頻監(jiān)控錄像不能形成覆蓋全市網(wǎng)絡(luò)的情況。

⒌結(jié)合城區(qū)特點，實行分區(qū)經(jīng)營、準(zhǔn)入管理。從城區(qū)特點分析，城管綜合執(zhí)法沒有必要做到各地完全一致、整齊劃一。因此，管理者應(yīng)當(dāng)摒棄“一刀切”、“簡單化”的管理理念，可以實行分區(qū)經(jīng)營、準(zhǔn)入管理。如上海、重慶兩市，先后提出了“不再一律封殺馬路攤點”和“有序開放馬路攤點”的政策。目前，重慶市已經(jīng)規(guī)劃了400多個馬路攤區(qū)，設(shè)置攤位1萬多個，主要出售一些日常小商品，解決弱勢群體的就業(yè)問題。[5］筆者認(rèn)為，廣州市可以借鑒上海、重慶兩市流動商販管理的成功做法，設(shè)定禁止區(qū)、限制經(jīng)營區(qū)和開放區(qū)。在核心、重點區(qū)域，禁止無證攤販的經(jīng)營活動；在非重點、非核心區(qū)域則可以在固定經(jīng)營區(qū)位和時間的前提下允許有限經(jīng)營；而在其他區(qū)域，則可以完全放開允許商販自由經(jīng)營。[6］2010年8月，廣州市荔灣區(qū)開始在南源街和逢源街設(shè)立集中擺賣試點，每個攤點每天收取5－10元管理費以確保衛(wèi)生保潔和治安聯(lián)防的基本運(yùn)作費用，同時設(shè)置三個準(zhǔn)入條件：一是持有本市戶口或居住證，二是持有本市失業(yè)證，三是戶口所在地街道或居委會出具的低收入證明。[7］從兩街試點工作看，設(shè)立集中擺賣點收編了轄區(qū)內(nèi)370多檔流動商販，在一定程度上解決了本地困難群體的生計問題，促進(jìn)了城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)由控制者、管理者向服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)變。

⒍拓寬就業(yè)渠道，加大社會保障力度。筆者多次與一位流動商販交談：他一家三口住在一間不足30平方米的平房里，妻子癱瘓臥床，女兒讀初二；2008年2月，自己也因病被一家私營企業(yè)辭退，從此主要依靠最低生活保障艱難維持生存，于是做起了流動商販，以補(bǔ)貼家用。他經(jīng)營的商品非常簡單：兩個搭在肩上的編織袋，里面裝了一些生姜、蒜頭、土豆、芋頭、地瓜等干貨以及少量時鮮水果，隨身攜帶饅頭、飯團(tuán)等干糧，外加一桿秤；每天凈利潤40－50元左右。不可否認(rèn)，不少流動商販確實屬于社會最底層的弱勢群體，他們也要生存。對于這些就業(yè)困難的弱勢群體，一方面，政府應(yīng)當(dāng)給他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)加大社會保障力度，提高全民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能將這部分流動商販勸離亂擺賣崗位。

⒎提高應(yīng)對媒體的能力，化解突發(fā)事件危機(jī)。城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)努力培養(yǎng)全體執(zhí)法人員應(yīng)對媒體的技巧，特別需要培養(yǎng)自己的新聞發(fā)言人，提高應(yīng)對媒體的能力；一旦在城管綜合執(zhí)法過程中引發(fā)突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)迅速召開新聞發(fā)布會，積極、主動、全面、客觀地將突發(fā)事件向媒體發(fā)布。只有這樣，才能變被動為主動，及時化解突發(fā)事件危機(jī)。

⒏加大普法宣傳力度，提升公民的法律意識?，F(xiàn)在正值“六五”普法推廣之際，政府應(yīng)當(dāng)充分利用這一契機(jī)，大力推動普法“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭、進(jìn)公民”，提高普法工作的實效性和針對性，提升公民的法律意識。只有這樣，才能增強(qiáng)公民抵制違法行為的自覺性。

[1］辛俊強(qiáng)．城管執(zhí)法不可越位、缺位、錯位[N］．人民日報，2010－06－23．

[2］喻興龍．深化城市管理綜合執(zhí)法改革，構(gòu)建和諧城管—蘭州市城市管理綜合執(zhí)法問題研究[J］．西北民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，（05）：80－81．

[3］張文顯．法理學(xué)[M］．高等教育出版社，2007．

[4］[5］馬懷德，王柱國．城管執(zhí)法的問題與挑戰(zhàn)——北京市城市管理綜合行政執(zhí)法調(diào)研報告 [J］．河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2007，（06）：56，66．

[6］馬懷德．完善城管綜合執(zhí)法需更多智慧[N］．法制日報，2006－09－05．

[7］林洪浩．荔灣區(qū)本月起在南源街逢源街設(shè)立流動攤販集中擺賣點[N］．廣州日報，2010－08－19．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：The agency of comprehensive urban management enforcement has been established with its queried legality，crude means，damaged images，expensive cost，inefficiency，conflict even violence between the law enforcement official and the administrative counterpart during the course of enforcement．Taking the case of Guangzhou city，observing and learning from the enforcement，the author analyses the current predicaments of comprehensive urban management enforcement with the corresponding ways from the angles of game theory，economics，sociology，administrative law and jurisprudence and so on．

Key words：urban management enforcement；comprehensive enforcement；administrative enforcement；city management；Guangzhou city

The Analyses and Ways of Comprehensive Urban Management Enforcement——the Case of Guangzhou City

Wu Kai

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0042－04

2010－12－30

吳凱 （1972—），男，江西寧都人，廣州市委黨校荔灣分校高級講師，教研科科長， 《荔灣學(xué)刊》主編，碩士，研究方向為法理學(xué)及行政法學(xué)。

本文系2010年度廣州市荔灣區(qū)重點調(diào)研課題“城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范研究——以廣州市為例”的階段性成果。