城市流動人口的參與式社區(qū)管理

高春鳳

（北京建筑工程學院文法學院，北京100044）

城市流動人口的參與式社區(qū)管理

高春鳳

（北京建筑工程學院文法學院，北京100044）

流動人口群體由于其自身的特殊性一直是城市人口管理的難點。城市化的發(fā)展以及和諧社區(qū)構(gòu)建的社會背景凸現(xiàn)探討流動人口管理有效途徑的重要意義。要解決這一社會難題，應(yīng)從流動人口城市社區(qū)融入的視角出發(fā)，積極探索通過流動人口主體介入、社區(qū)管理決策和過程介入以及互助合作參與等形式構(gòu)建社區(qū)流動人口的參與式管理模式。

城市社區(qū)；流動人口；參與式社區(qū)管理；社區(qū)融入

在加速城市化發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化背景下，越來越多的農(nóng)村人口進入城市，他們作為城市建設(shè)和生活不可或缺的群體最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袷且粋€必然趨勢。但由于種種原因，30年過去了，中國的流動人口仍然是城市的一類特殊群體：盡管他們居住、生活在城市，但身份、文化以及心理層面上并不屬于城市，流動人口城市融入仍然面臨重重困難。有學者提出：“農(nóng)民工融入城市社區(qū)這種再社會化過程可以超越戶籍的外在屏障而融入于生活方式之中……農(nóng)民工融入了城市社區(qū)就是融入了城市。”[1]即流動人口作為行動主體通過日常生活中融入社區(qū)的行為構(gòu)建相比于制度建設(shè)同樣重要。為了解流動人口融入城市社區(qū)的狀況，我們對北京地區(qū)50個居委會進行了關(guān)于流動人口管理問題的訪談。調(diào)研社區(qū)情況，城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)有9個，其中當?shù)鼐用衽c流動人口最高比例為1：6.3，最低為18.7：1。流動人口職業(yè)集中在工業(yè)、建筑、保安、理發(fā)店、餐館、批發(fā)市場、家政服務(wù)等；城區(qū)內(nèi)混合居住的社區(qū)有41個，其中當?shù)鼐用衽c流動人口最高比例為2.7：1，最低為9：1，流動人口職業(yè)集中在批發(fā)和零售等銷售業(yè)，飯店和理發(fā)店等服務(wù)業(yè)，公司員工、保潔、保安等。本研究試圖通過調(diào)研社區(qū)層面對流動人口的管理方式，探討流動人口城市社區(qū)融入的路徑。

一、城市社區(qū)流動人口管理存在的問題

1.傳統(tǒng)人口管理的慣性使流動人口失依。調(diào)查結(jié)果表明，大約90%的社區(qū)在流動人口管理方面遵從街道的指令，并沒有根據(jù)社區(qū)流動人口特點進行活動安排；只有10%的社區(qū)根據(jù)流動人口特點安排一些活動，但由于社區(qū)人力、物力以及財力等資源有限，往往力不從心。事實上，主要依靠以政府為中心自上而下的傳統(tǒng)人口管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)不斷變化的人口情況。城市街道辦事處作為一級“準政府”在城市社區(qū)建設(shè)中起著非常重要的作用，居民委員會作為社區(qū)的直接管理機構(gòu)仍然是另一種形式的政府權(quán)力延伸機構(gòu)。居委會的工作一直以來是以貫徹上級的指令為主，這種工作狀態(tài)成為一種習慣性的路徑依賴，在流動人口管理上也完全依靠街道。首先表現(xiàn)在流動人口管理中按照政府或者街道的安排完成任務(wù)，如進行“居住登記”、“三證的辦理”、“計劃生育”、社區(qū)安全以及衛(wèi)生檢查等，屬典型的自上而下的社會治理傳統(tǒng)。社區(qū)工作中過分強調(diào)政府在流動人口管理中的作用，客觀上帶來了兩個消極后果：一是強化了社區(qū)居委會的政府職能，表現(xiàn)為主要依靠地方政府出臺各項流動人口管理政策，缺少依托社區(qū)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新性管理；二是出現(xiàn)流動人口社區(qū)管理制度的缺位，流動人口脫離了戶籍所在地的制度管理，政府又沒有制定出關(guān)于流動人口流入地有效的管理制度，出現(xiàn)組織缺位或“無組織”狀態(tài)。同時，流入地社區(qū)又面臨著流動人口居住的復(fù)雜性、隱蔽性、流動性以及分散性等困境，管理難度加大，從而造成管理制度上的真空。

2.隔離性管理使流動人口成為永遠的外來者。流動人口的隔離性管理是目前流動人口管理的另一個問題表現(xiàn)。行政化色彩濃厚的“單位化社區(qū)”，致使社區(qū)外的人口很難融入其中，城市社區(qū)服務(wù)管理對象當然是本社區(qū)居民。隨著流動人口的增加，城市社區(qū)正在從傳統(tǒng)的單位制住房模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)型住房模式，從傳統(tǒng)的、較少流動的封閉性社區(qū)發(fā)展成為開放的、流動性的社區(qū)。但傳統(tǒng)的社區(qū)管理服務(wù)思路很難將流動到城市社區(qū)的流動人口視為當?shù)鼐用瘛Ｔ趯Α笆欠袼伎歼^將流動人口作為社區(qū)的服務(wù)對象”進行訪談時，94%的社區(qū)回答從未思考過這個問題，都是按照上級的要求辦事。只有6%的社區(qū)談到“在過年時對未回老家的流動人口進行慰問”以及“舉辦活動時允許他們參加”。但并沒有把流動人口正式納入到社區(qū)管理中。相關(guān)社區(qū)的研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工在社區(qū)管理工作中常被定位為“外來者”而被加以區(qū)別對待和防范管理。[2]

3.防范式管理模式阻礙流動人口融入城市。在訪談中問及“社區(qū)管理者與社區(qū)流動人口的接觸內(nèi)容有哪些”，86%的社區(qū)回答對外來人口只進行居住登記、計劃生育管理以及暫住證辦理。14%的社區(qū)表明除上述內(nèi)容外，還進行入戶走訪，提供技能培訓信息以及幫助流動人口子女找學校。也有社區(qū)認為“對流動人口除了相應(yīng)的管理外不需要為他們提供其他幫助”。另外，在問及“對流動人口的看法”時，62%的社區(qū)認為應(yīng)該加大流動人口的治安管理力度，因為流動人口增多給當?shù)鼐用駧聿话踩?。改革開放以來北京市流動人口服務(wù)管理發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：嚴格戶籍管理階段、暫住證管理階段、系統(tǒng)證件管理階段以及現(xiàn)階段的調(diào)整轉(zhuǎn)型階段。[3]傳統(tǒng)流動人口社區(qū)管理的邏輯一直以維護城市社會治安與控制人口規(guī)模為主要內(nèi)容，“防范式”成為主要的管理模式。但防范控制型管理是在“問題情境”的倒逼下所被迫采取的一種被動應(yīng)對式的管理模式。[4]以防范式為主的單一性管理視角所帶來的消極后果有二：一是流動人口群體難以改變的過客心理。防范式管理將流動人口貼上了“農(nóng)民”、“入侵者”、“越軌者”以及流動者自我構(gòu)建的“外來者”標簽。這些標簽的標定使生活在同一地域的兩大群體難以進行社會整合，表現(xiàn)在社區(qū)管理中出現(xiàn)不配合、消極抵抗甚至出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。二是流動人口缺乏社區(qū)支持從而缺少社區(qū)認同感。流動人口離開家鄉(xiāng)致使原有的社會支持解體，但在城市社區(qū)又由于自身的消極評價以及社區(qū)居民的排斥等原因難以構(gòu)建新的社會支持系統(tǒng)，只能繼續(xù)以血緣、地緣和同為不屬于城市居民身份認同的內(nèi)卷化和封閉性的交往方式。同時，以戶籍為管理依據(jù)的制度又使流動人口制度性支持缺失，從而致使流動人口缺少社區(qū)認同感。

上述有關(guān)流動人口管理的傳統(tǒng)措施在流動人口強烈的流動意愿和就業(yè)需求之下所取得的效果都是有限的，城市流動人口管理問題至今沒有找到一個有效的解決方案。城市化發(fā)展的要求、和諧社區(qū)構(gòu)建的提出、流動人口城市生活融入的目標以及以人為本的現(xiàn)代管理思潮，要求不再將流動人口視為城市生活中被防范的對象，而應(yīng)作為城市社區(qū)服務(wù)、參與社區(qū)管理以及社區(qū)建設(shè)的主體。由此可見，傳統(tǒng)的流動人口管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，必然被新的社會管理方式所取代。在新的社會背景和目標要求下，流動人口參與式社區(qū)管理成為流動人口城市管理實踐的新課題。

二、基于流動人口的參與式社區(qū)管理

流動人口難以融入城市社區(qū)的障礙因素既有自身因素（如流動人口普遍素質(zhì)較低以及在交往互動中所形成的自卑心理），也有社會因素（戶籍制度的身份標簽、城市居民的隔閡與偏見、城市社區(qū)的防范式管理等），而參與式社區(qū)管理正是克服這些因素的一條有效路徑，其管理邏輯為：通過引導流動人口參與城市社區(qū)管理，可以幫助流動人口熟悉所生活的社區(qū)，在參與實踐中學習城市社區(qū)生活的各種規(guī)范，培養(yǎng)流動人口的各種城市生活的能力，樹立自信心，改變過客心理，變被動管理為主動參與，增加社區(qū)認同感，實現(xiàn)社區(qū)在城市生活中的各項功能；同時，包括流動人口在內(nèi)的所有社區(qū)居民均作為和諧社區(qū)構(gòu)建的社會基礎(chǔ)，通過多元化社區(qū)管理的參與，可以創(chuàng)設(shè)互動合作平臺，消除偏見和歧視，改變流動人口的內(nèi)卷化交往現(xiàn)狀，將外在的強制管理變?yōu)閮?nèi)在的自我約束機制。

1.流動人口作為社區(qū)管理多元主體之一的參與式介入?！皡⑴c”式管理，強調(diào)的是尊重差異，平等協(xié)商。流動人口參與社區(qū)管理是指流動人口本著公共精神參與社區(qū)事務(wù)，從而推動社區(qū)發(fā)展和流動人口自身的全面發(fā)展。作為社區(qū)主體的流動人口參與社區(qū)管理是新形勢下流動人口管理方式的重要變革，包括兩個含義：一是社區(qū)管理者和社區(qū)當?shù)鼐用褶D(zhuǎn)變傳統(tǒng)的流動人口社區(qū)管理觀念，允許流動人口作為社區(qū)建設(shè)主體在社區(qū)管理活動和管理項目中的介入，通過充分聽取社區(qū)中流動人口的意見和放大流動人口在社區(qū)建設(shè)中的聲音，賦予他們社區(qū)管理和建設(shè)中參與的權(quán)利。讓流動人口了解參與并學會參與是管理思維的革命。二是強調(diào)流動人口在社區(qū)管理中的責任和貢獻力量。流動人口參與社區(qū)管理在強調(diào)流動人口作為管理主體的同時，也要求流動人口作為社區(qū)生活主體，主動參與社區(qū)發(fā)展管理，并對所參與的社區(qū)管理項目具有主動性以及責任感，同時，還要在參與過程中運用知識和能力做出自己的貢獻和努力。

2.流動人口參與社區(qū)管理決策和過程的介入?，F(xiàn)有的針對流動人口城市社區(qū)管理內(nèi)容包括三個方面：一是流動人口一些日常事務(wù)的管理，如基本信息登記、證件的發(fā)放檢查及管理費的收取；二是一些專項管理內(nèi)容，如房屋出租管理、治安維護、市容市貌維護、衛(wèi)生防疫、計劃生育等；三是一些服務(wù)性的社區(qū)管理工作，如辦證咨詢服務(wù)、房屋出租信息服務(wù)、用工招聘信息服務(wù)、計劃生育服務(wù)、衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保健服務(wù)以及法律咨詢服務(wù)等。上述管理和服務(wù)的內(nèi)容主要是基于自上而下管理思路對流動人口的防范式管理和維護社會穩(wěn)定與秩序為主的設(shè)定。同時，面對當前流動群體數(shù)量的激增、管理人員的不足、管理制度和政策的滯后，流動人口的管理面臨著管理的巨大成本和困難。流動人口參與社區(qū)管理決策和過程的介入旨在打破原有的管理思路，由當?shù)鼐用?、居委會以及流動人口共同協(xié)商，針對社區(qū)建設(shè)和管理中所面臨的問題，重新構(gòu)建流動人口社區(qū)管理的內(nèi)容和模式，這其中亦包括基于流動人口社區(qū)生活需求的社區(qū)服務(wù)。作為社區(qū)管理者的居委會可以通過邀請社區(qū)居住的流動人口精英、流動人口組織以及當?shù)厣鐓^(qū)居民，針對社區(qū)資源的利用和建設(shè)、社區(qū)管理的相關(guān)內(nèi)容以及流動人口需求評估等社區(qū)問題進行討論，形成由社區(qū)主體參與決策并做出選擇的高度介入社區(qū)協(xié)商和管理形式，因為只有自己最了解自身在社區(qū)生活和管理中所面臨的問題和需求，也只有通過溝通和交流才能達成共識。

3.以互助合作的參與模式構(gòu)建新型的社區(qū)管理。流動人口作為一個龐大的群體入住到城市的各個生活社區(qū)，對城市居民群體來說，無疑打破了其原來的社會生活秩序，帶來了種種不適應(yīng)和不安全感，并且，流動人口作為一批特殊群體，其分散性、頻繁的流動性、較強的隱蔽性以及兩大群體的相互隔離、互不認同以及不能和諧共處等均給社區(qū)管理帶來諸多挑戰(zhàn)。以往“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”這一傳統(tǒng)的、單一的行政化和單位化的自上而下社區(qū)管理體制很難適應(yīng)現(xiàn)代較為復(fù)雜的混居社區(qū)類型以及“以人為本”和諧社會構(gòu)建的新型社會管理目標。而當?shù)鼐用袢鄙賹α鲃尤丝诘恼_認識以及流動人口缺少心理歸屬和社區(qū)認同是社區(qū)管理的關(guān)鍵。因此社區(qū)人口管理應(yīng)該從對流動人口防范式、規(guī)制式的管理向互助式、參與式的現(xiàn)代管理模式轉(zhuǎn)變。在流動人口的社區(qū)管理中可以運用專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作方法，在現(xiàn)有社區(qū)管理制度滯后的情況下，另辟蹊徑，通過動員資源協(xié)助社區(qū)創(chuàng)設(shè)各類有流動人口參與管理的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，不僅為包括流動人口在內(nèi)的社區(qū)居民提供各種社區(qū)服務(wù)，而且也可以通過與當?shù)鼐用褚煌ぷ鞫瓿闪鲃尤丝诘脑偕鐣?，同時也可以協(xié)助社區(qū)管理部門發(fā)現(xiàn)和培育流動人口中的精英或者創(chuàng)建流動人口參與社區(qū)管理的組織，由精英或組織帶動和動員或代表社區(qū)內(nèi)流動人口成員參與社區(qū)公共事務(wù)，為流動人口參與城市社區(qū)管理提供途徑。通過與當?shù)鼐用窕ブ献饕约肮餐瑓⑴c社區(qū)建設(shè)培養(yǎng)流動人口的社區(qū)主體意識、責任意識、合作意識以及實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和管理的利益分享，建立多元化的、互構(gòu)共建的社區(qū)管理模式。

三、結(jié)論

建立在尊重差異、平等協(xié)商以及伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上的有流動人口參與的社區(qū)管理，對一直處于城市政治和文化生活邊緣的流動人口群體來說，在樹立自信和建立自尊、改變城市生活中漠視參與的過客心理、參與活動中培養(yǎng)流動人口自身能力和素質(zhì)、分享城市建設(shè)成果以及改變城市生活中內(nèi)卷化的社會交往模式等方面具有重要的意義。我們應(yīng)積極創(chuàng)造條件，推動并實施流動人口作為社區(qū)管理多元主體之一的參與式介入、參與社區(qū)管理決策和過程的介入以及互助合作參與等形式，積極創(chuàng)造城市社區(qū)流動人口的參與管理模式。

[1]時立榮.透過社區(qū)看農(nóng)民工的城市融入問題[J].新視野，2005，（4）,

[2]卜長莉.社區(qū)沖突和社區(qū)建設(shè)[M].北京：社會科學文獻出版社，2009,（6）：338.

[3]張真理.北京市流動人口服務(wù)管理史略(1978—2008) [J].蘭州學刊，2009,（7）.

[4]徐偉明.城市流動人口管理模式的演變與前瞻——基于國家與社會關(guān)系的視角[J].湖南行政學院學報，2009,（4）.

[5]宋健，何蕾.中國城市流動人口管理的困境與探索[J].人口研究，2008,（9）.

C916

A

1002-7408（2011）04-0041-03

北京建筑工程學院科研基金項目“流動人口城市社區(qū)融入問題研究”（100901909）。

高春鳳（1971-），女，吉林通化人，北京建筑工程學院文法學院副教授，管理學博士，研究方向：社區(qū)發(fā)展與管理。

[責任編輯：閆生金]