提升政府行政執(zhí)行力的對策研究

張登國，張洪興，王海祥

（1.中共山東省委黨校管理學(xué)部，濟南250021；2.中共淄博市委宣傳部，山東淄博255001）

提升政府行政執(zhí)行力的對策研究

張登國1，張洪興2，王海祥2

（1.中共山東省委黨校管理學(xué)部，濟南250021；2.中共淄博市委宣傳部，山東淄博255001）

“執(zhí)行力”作為當(dāng)今人們頻繁使用的概念，正日益向經(jīng)濟、政治、社會、文化等領(lǐng)域滲透，并被不斷賦予新的內(nèi)涵。政府執(zhí)行力在推進(jìn)改革和建設(shè)中尤其重要。當(dāng)前一些地方政府的行政執(zhí)行力存在一定的弱化現(xiàn)象，這種弱化不但降低了政府的行政效能和公信力，損害了政府的形象，而且直接影響到中央政令的暢通，因此，加強行政執(zhí)行力的剛度、力度、高度、效度等“四度建設(shè)”十分迫切。

政府；行政執(zhí)行力;四度建設(shè);公信力

一、政府行政執(zhí)行力的緣起與內(nèi)涵

“執(zhí)行力”這一概念的涵義首先起源于對商業(yè)領(lǐng)域“執(zhí)行”概念的解釋。拉里·博西迪和拉姆·查蘭在《執(zhí)行—如何完成任務(wù)的學(xué)問》一書中認(rèn)為,“從最基本的意義來說,執(zhí)行是一種暴露現(xiàn)實并根據(jù)現(xiàn)實采取行動的系統(tǒng)化方式”；[1]美國通用電氣公司(GE)前任董事長兼首席執(zhí)行官韋爾奇認(rèn)為“所謂執(zhí)行就是務(wù)實運作的細(xì)節(jié)”；而IBM前任董事長郭士納認(rèn)為,“執(zhí)行就是把戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行動計劃,并對其結(jié)果進(jìn)行測量”。這里的“執(zhí)行”主要指的是企業(yè)的日常事務(wù)的運作和對戰(zhàn)略計劃的執(zhí)行。關(guān)于何為“執(zhí)行力”,美國學(xué)者保羅·托馬斯和大衛(wèi)·伯恩在其《執(zhí)行力》一書中指出,“執(zhí)行力是一整套行為和技術(shù)體系,它能夠使公司形成獨特的競爭優(yōu)勢”。[2]執(zhí)行力能夠使公司的人員、策略、營運等三大核心流程有機地結(jié)合起來,從而使公司能夠群策群力、萬眾一心,完成任務(wù)。我國學(xué)者周永亮則認(rèn)為,“在形成了決策、制訂了具體的計劃之后,達(dá)成目標(biāo)的具體行為就是執(zhí)行,而確保執(zhí)行完成的能力的手段構(gòu)成了執(zhí)行力”,“執(zhí)行力是指企業(yè)貫徹落實領(lǐng)導(dǎo)決策及時有效地解決問題的能力”。[3]學(xué)者魏中龍則認(rèn)為,“企業(yè)執(zhí)行力,是指企業(yè)的各個管理層次、各個經(jīng)營單位、各個崗位的員工貫徹執(zhí)行經(jīng)營者制定的戰(zhàn)略決策、方針政策、制度措施、方案計劃和實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)的能力?！盵4]

“執(zhí)行力”一詞最早被運用于行政法學(xué)領(lǐng)域,被認(rèn)為是指對具體行政行為予以強制執(zhí)行的強制力或法律效力。近年來,“執(zhí)行力”這一概念被應(yīng)用于工商企業(yè)管理領(lǐng)域,特指“企業(yè)貫徹落實領(lǐng)導(dǎo)決策和及時有效地解決問題的能力”。[5]作為行政管理學(xué)意義上的政府執(zhí)行力,其一是指政府組織執(zhí)行政策決策方面的執(zhí)行力,其二是指政府組織執(zhí)行日常例行性事務(wù)方面的執(zhí)行力。一些學(xué)者指出,政府執(zhí)行力即是指政府組織內(nèi)所存在的通過準(zhǔn)確理解政府的目標(biāo)及方向,精心設(shè)計方案并通過對政府的各種組織資源包括人財物、信息、法律、制度等進(jìn)行集中有效使用、調(diào)度和控制,從而有效地執(zhí)行實施公共政策、政府決策、法令、戰(zhàn)略、計劃以及完成政府既定目標(biāo)的政府內(nèi)在的能力和力量。

二、當(dāng)前政府行政執(zhí)行力存在的問題

政府行政執(zhí)行力作為一種綜合的整體力量及合力，受到諸多因素的影響。對政府行政執(zhí)行力強弱的判斷主要通過執(zhí)行剛度、執(zhí)行力度、執(zhí)行高度和執(zhí)行效度幾個方面來考察。目前，我國在政府執(zhí)行力方面存在剛度不夠、力度不大、高度不顯、效度不好等四方面的問題。

1.執(zhí)行剛度不夠。執(zhí)行剛度是政府執(zhí)行主體執(zhí)行各項任務(wù)時的決心程度和長期性、可持續(xù)性。如果政府組織的領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員在執(zhí)行各項政策時所表現(xiàn)出的態(tài)度是徹底的堅決執(zhí)行、不折不扣的執(zhí)行，同時政府執(zhí)行主體自始至終以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度推進(jìn)執(zhí)行工作，即使在執(zhí)行過程中遇到任何困難和阻力也決不放棄，那么就可以表現(xiàn)為較高的執(zhí)行剛度，其執(zhí)行力也就比較高。反之，如果執(zhí)行主體執(zhí)行時決心程度不夠高，猶豫不決，拖拖拉拉，執(zhí)行不徹底，或虎頭蛇尾，遇到困難和阻力就不再執(zhí)行、半途而廢，則表現(xiàn)為較低的執(zhí)行剛度。

（1）政策執(zhí)行缺乏系統(tǒng)性、整體性。公共政策執(zhí)行中的系統(tǒng)性不夠，往往表現(xiàn)為政策執(zhí)行中不重視政策的反饋、協(xié)調(diào)和控制，不管對錯，將政策執(zhí)行到底。公共政策執(zhí)行是一個政策制定部門和政策執(zhí)行對象之間相互協(xié)調(diào)和整合的過程。一項政策的執(zhí)行或政策問題的解決，可能會與相關(guān)的政策問題彼此交叉，同時別的政策在執(zhí)行中也會因為牽涉同一問題而參與到這一領(lǐng)域中。如果我們把一項政策視為一個孤立的部分，勢必導(dǎo)致政策執(zhí)行的整體性不夠。長期以來，地方政府行政部門的管理職能分工形成了部門各自為政的傳統(tǒng)，形成了自成體系的一套政策執(zhí)行思路。在對政策的執(zhí)行上具有很大的片面性，不能做到全面、協(xié)同地執(zhí)行政策，對自己應(yīng)該扶持、關(guān)注、關(guān)心的群體，缺乏主動服務(wù)的意識和行動，缺乏一套與市場經(jīng)濟體制需求相適應(yīng)的評估體系，還停留在看報告、寫材料的工作方式上，使整個政策的執(zhí)行效果大打折扣。

（2）政策執(zhí)行缺乏連續(xù)性和長期性。政策執(zhí)行不可能在短期內(nèi)完成，必須由一系列的分階段活動組成，政策執(zhí)行活動前后必須具有連續(xù)性，必須注意各個執(zhí)行階段的銜接和統(tǒng)一。在這個過程中，執(zhí)行應(yīng)該是堅持不懈、持續(xù)不斷的，任何間斷的執(zhí)行都只會拖延政策目標(biāo)實現(xiàn)的時間，降低政策的最終效力。并且，隨著執(zhí)行時間的推移，執(zhí)行活動的進(jìn)展和環(huán)境條件的變化，執(zhí)行活動又必須根據(jù)所遇到的各種新情況、新問題，不斷調(diào)整執(zhí)行策略和手段。然而，一些地方政府部門在政策執(zhí)行時，往往只重視短期效應(yīng)，忽視長期效應(yīng)。主要表現(xiàn)：在政策宣傳上，為了得到民眾對政策的支持和理解，只是宣傳政策的有利性，甚至夸大政策的有利性，對政策可能產(chǎn)生的不良影響避而不談，影響了政策的可持續(xù)發(fā)展，阻礙了政策的有效開展；在政策實施上，也只選擇對體現(xiàn)自己政績有幫助的近期政策，對于那些長遠(yuǎn)政策，“吃力不討好”的苦差事，則不愿意去做，因而阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展；在政策調(diào)節(jié)上，也只是針對政策短期會出現(xiàn)的不良影響進(jìn)行調(diào)節(jié)，未考慮政策的長遠(yuǎn)影響。政策執(zhí)行的連續(xù)性沒有得到保證，嚴(yán)重阻礙了政策功能的發(fā)揮，也就難以保證執(zhí)行力的穩(wěn)定有效。

（3）政策執(zhí)行缺乏評估、反饋與修正機制。政府執(zhí)行力是政府績效管理宏觀系統(tǒng)中的一個核心環(huán)節(jié)，是政府績效管理取得成功的關(guān)鍵。然而由于政府執(zhí)行力定量測評指標(biāo)很難選取，執(zhí)行流程跟蹤困難，執(zhí)行反饋機制不健全，切實可行的執(zhí)行績效評估目前還未形成，也就無法在實際工作中很好地運用。監(jiān)督、反饋、修正機制的缺失，是我國政策執(zhí)行過程中存在的突出問題。政策執(zhí)行的過程，就是檢驗政策正確與否的過程，就是不斷發(fā)現(xiàn)新情況、新問題、進(jìn)而不斷地修正和完善政策的過程。由于在政府執(zhí)行過程中缺乏政策反饋機制、修正機制，經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)行偏差、觀望和中斷甚至消極抵制執(zhí)行的現(xiàn)象。政府執(zhí)行工作透明度不夠，政府執(zhí)行監(jiān)督主體中公眾參與不足，社會監(jiān)督主體缺乏，無法真正發(fā)揮社會監(jiān)督功能。而國家權(quán)力機關(guān)、政府職能部門的監(jiān)督也多是事后的懲罰性監(jiān)督，監(jiān)督未能與執(zhí)行過程同步進(jìn)行，無法及時修正執(zhí)行中發(fā)生的失誤。

2.執(zhí)行力度不大。構(gòu)成政府執(zhí)行力的各種要素和機制成熟程度不一，政府執(zhí)行的力度也有大小。執(zhí)行力度的大小，一是與執(zhí)行主體的主觀認(rèn)識和執(zhí)行態(tài)度有關(guān)。如果執(zhí)行主體充分認(rèn)識到任務(wù)的重要性，認(rèn)真負(fù)責(zé)，全力以赴，則其執(zhí)行的力度一般會達(dá)到本身執(zhí)行能力的極限；反之則可能表現(xiàn)為較低的執(zhí)行力度，不可能有高效的執(zhí)行力。二是與執(zhí)行主體的能力有關(guān)。執(zhí)行主體的能力是指執(zhí)行主體的資源、自身的素質(zhì)等，資源充足、執(zhí)行能力比較強的執(zhí)行主體，其推動任務(wù)完成的力量就大，執(zhí)行力一般就會比較高；反之則比較低。三是與執(zhí)行時的策略、方式、手段有關(guān)。如果執(zhí)行主體的執(zhí)行方式、策略得當(dāng)，執(zhí)行時抓住重點要點，其執(zhí)行力度就會比較大，推動政府政策或工作目標(biāo)的落實就會比較有力，則可表現(xiàn)為高效執(zhí)行力；而由于執(zhí)行時的方式、策略不當(dāng)，對任務(wù)或政策落實的推動不大或無法推動其實施落實，則表現(xiàn)為低效執(zhí)行力。

（1）執(zhí)行主體素質(zhì)不高，缺乏責(zé)任意識。政策執(zhí)行主體是執(zhí)行活動的重要因素和執(zhí)行力的重要來源，發(fā)揮著核心的作用，政策執(zhí)行主體的價值觀、利益傾向、認(rèn)知水平、執(zhí)行心態(tài)及能力水平，往往是決定執(zhí)行力其他要素如執(zhí)行資源、執(zhí)行機制能否高效運轉(zhuǎn)的主導(dǎo)因素，直接影響執(zhí)行效果。政策執(zhí)行者缺乏必要的知識和能力，對某項政策理解不透，對政策精神實質(zhì)的把握不到位，會導(dǎo)致政策在傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行中的失真、失當(dāng)、失誤。有時，政策執(zhí)行者甚至?xí)室庠O(shè)置障礙，造成政策執(zhí)行偏差，人為地造成政策失效。執(zhí)行主體素質(zhì)低，如執(zhí)行中的領(lǐng)悟力、操作力、應(yīng)變力差，會導(dǎo)致執(zhí)行質(zhì)量不高，效果與預(yù)期值相差甚遠(yuǎn)。有的政府官員對有關(guān)的政府執(zhí)行事務(wù)或猶豫觀望，或拖泥帶水，久拖不執(zhí)行；有的干脆對上級布置的政策執(zhí)行任務(wù)視而不見，見責(zé)任就推，見困難就繞，逃避責(zé)任，拒不執(zhí)行上級政策，這是影響執(zhí)行力的最大元兇。

（2）執(zhí)行方式簡單機械，缺乏靈活創(chuàng)造。有些地方政府或部門，習(xí)慣于計劃經(jīng)濟時代的老套套、老辦法，把政策執(zhí)行理解為照搬、照抄、照轉(zhuǎn)，如一些政府部門習(xí)慣于用開會議、發(fā)文件或者一般號召的簡單方法執(zhí)行政策，以會議落實會議精神，以文件落實文件精神，以講話落實講話精神，布置多，落實少，從不去抓貫徹、抓落實，也不去抓檢查、抓監(jiān)督，這是典型的應(yīng)付型執(zhí)行，一方面使得上級政策無法得到有效落實，另一方面又造成文山會海，浪費了大量人力物力，降低了執(zhí)行效率，致使政策執(zhí)行缺乏實效；還有些地方政府或部門則是憑借國家權(quán)力，用行政命令的手段強制地、機械教條地執(zhí)行政策，既不會用經(jīng)濟、法律的手段，更不會用思想引導(dǎo)的方法，脫離具體實際，只講原則，不講靈活，只顧上情，不顧實情，為了執(zhí)行而執(zhí)行。更有甚者，一些基層政府部門，采取粗暴野蠻的執(zhí)行方法，造成執(zhí)行的偏差和扭曲，影響和破壞了政府形象。

（3）執(zhí)行過程缺乏部門間的有效協(xié)調(diào)。在執(zhí)行政策任務(wù)過程中，執(zhí)行主體間的溝通協(xié)調(diào)有效協(xié)同是完成組織任務(wù)的重要途徑。但現(xiàn)實中對于政策任務(wù)的執(zhí)行，一些政府部門之間缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，互不配合，甚至相互拆臺，導(dǎo)致政策執(zhí)行的整體效果不盡如人意。甚至在一些需要不同部門共同執(zhí)行的任務(wù)中，會出現(xiàn)各個部門都不執(zhí)行的狀況，更有甚者會出現(xiàn)故意設(shè)置障礙阻礙執(zhí)行的事情。這種情況下，執(zhí)行力度根本無從談起。

3.執(zhí)行高度不明顯。任何政府在執(zhí)行任務(wù)時都會事先有一個正式或非正式的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。政府組織在執(zhí)行這些任務(wù)時，是按照高標(biāo)準(zhǔn)要求執(zhí)行，還是按照低標(biāo)準(zhǔn)要求執(zhí)行，其執(zhí)行的實際效果是否達(dá)到了執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)要求，都是衡量政府執(zhí)行力的重要依據(jù)。一般而言，一個政府組織在執(zhí)行政府任務(wù)時是按照較高的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行的，其完成執(zhí)行的成果或?qū)嶋H執(zhí)行的效果通常也會高于或好于原定的標(biāo)準(zhǔn)，即達(dá)到了較高的執(zhí)行高度；反之，如果一個政府組織是按照低于原定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的，則其執(zhí)行結(jié)果和實際情況一般也會低于原定標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為較低的執(zhí)行高度。執(zhí)行力弱化的一個主要表現(xiàn)就是執(zhí)行高度不夠。一些基層政府組織在執(zhí)行上級政策的過程中，不能嚴(yán)格遵循上級精神，在政策執(zhí)行過程中，往往會由于各種因素的影響，導(dǎo)致具體執(zhí)行出現(xiàn)跟預(yù)期效果不一的情況，這就是執(zhí)行偏差。

（1）政策敷衍——上有政策，下有對策。政策敷衍是指公共政策執(zhí)行者在實施政策過程中只做表面文章，并未采取可操作性的具體措施來貫徹執(zhí)行該政策，陽奉陰違，敷衍塞責(zé)，從而使嚴(yán)肅的政令在形形色色的花架子下變成一紙空文?！吧嫌姓?、下有對策”是政策敷衍的常見形式，是當(dāng)前普遍存在于各級地方政府和部門工作中的一種不良現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：“偷梁換柱”，對上級的一些政策進(jìn)行替代性執(zhí)行。執(zhí)行過程中，表面上與上級政策保持一致，但是實質(zhì)上卻與上級精神相違背；“添工加料”，有附加條件地執(zhí)行政策。政策執(zhí)行者為了自身的利益往往會附加一些原政策所沒有的東西，即“土政策”，使得這些原本不合理的政策變成合理的政策，違背了政策原定的目標(biāo)；象征性、“走過場”式的執(zhí)行政策。

（2）政策利用——扭曲執(zhí)行或選擇性執(zhí)行。某些基層政府組織在執(zhí)行決策時，“趨利避害”，根據(jù)自己的利益需要對決策內(nèi)容進(jìn)行取舍，對自己有利的部分就貫徹執(zhí)行，不利的就有意歪曲或舍棄，使原決策目標(biāo)難以有效實現(xiàn)，從而使公共政策成了某些地方政府滿足自身利益的資源。這種“地方保護(hù)主義”，在當(dāng)前一些地方和部門表現(xiàn)得十分突出，大有愈演愈烈之勢。一些地方基層政府常常在“用活、用足上級政策”的名義下，根據(jù)本地區(qū)、本部門的利益來理解上級政策，并利用上級的授權(quán)來追求與權(quán)力中心不一致的目標(biāo)，從而使政策偏離最初的選擇，打一些既不與中央政策明顯沖突、又有利于地方利益的“擦邊球”。

（3）政策執(zhí)行——不執(zhí)行或消極執(zhí)行。有些政府部門官僚主義、形式主義作風(fēng)嚴(yán)重，責(zé)任意識低下，不嚴(yán)格履行職責(zé)。對上級的政策、指示精神、戰(zhàn)略原則以及政令等根本就不認(rèn)真貫徹落實?；蛘咭驁?zhí)行的政策機制不健全，賞罰不明，政府部門執(zhí)行政策的積極性不高，消極應(yīng)付，也常常使政策、法規(guī)、規(guī)劃等流于形式，造成執(zhí)行效果不佳的情況。此外，因政府部門之間職能交叉重疊，職責(zé)不清，造成職能缺位、相互扯皮和推諉，導(dǎo)致執(zhí)行空白，也屬于一種行政不作為行為。

4.執(zhí)行效度不好。執(zhí)行效度首先是指政府執(zhí)行主體的各項執(zhí)行活動的有效度。政府組織的執(zhí)行工作是否有效，同政府執(zhí)行工作的方向是否正確和執(zhí)行方法是否科學(xué)合理密切相關(guān)。一般而言，如果政府執(zhí)行主體能夠按照原定的執(zhí)行方向，采取科學(xué)合理的執(zhí)行方法手段，抓住工作的重點難點，同時合理利用執(zhí)行資源，并且能夠有效地實現(xiàn)原定的執(zhí)行目標(biāo)，則為較高的執(zhí)行效度，表現(xiàn)為高效的執(zhí)行力；相反，如果政府執(zhí)行工作偏離原定的執(zhí)行方向，不能有效實現(xiàn)原定的執(zhí)行目標(biāo)，或者抓不住工作重點和難點，政府執(zhí)行主體所進(jìn)行的執(zhí)行工作變成無效勞動，則為較低的執(zhí)行效度，表現(xiàn)出低效執(zhí)行力。

執(zhí)行效度還指政府執(zhí)行各項任務(wù)所收到的社會效益。一般而言，政府組織如果花費較小的執(zhí)行成本或社會成本，獲得較佳的社會效益，則為較高的執(zhí)行效度，表現(xiàn)為較高的執(zhí)行力。反之，如果政府組織花費了較大的執(zhí)行成本，或浪費了大量的人力、物力、財力和較大的社會成本后，仍然不能收到較佳的社會效益，則為較低的執(zhí)行效度，表現(xiàn)為較低的執(zhí)行力。一些基層政府在政策執(zhí)行過程中，不計執(zhí)行成本，浪費執(zhí)行資源現(xiàn)象嚴(yán)重，造成過高的政府執(zhí)行成本，執(zhí)行效益低下。

三、提升政府行政執(zhí)行力的對策建議

1.創(chuàng)設(shè)適宜的法制環(huán)境和文化環(huán)境。建立一個優(yōu)良的有利于政府決策執(zhí)行的包括自然、政治、經(jīng)濟、社會、文化、法制等環(huán)境在內(nèi)的政府執(zhí)行環(huán)境,是一個宏大而艱巨的社會工程,需要政府和社會廣大民眾長期的堅持不懈的共同努力。改革開放二十多年后,中國的經(jīng)濟、政治、社會環(huán)境得到了持續(xù)的明顯好轉(zhuǎn),這為我們提高政府執(zhí)行力創(chuàng)造了良好的客觀條件。當(dāng)前,迫切需要加強法制環(huán)境建設(shè)和文化環(huán)境建設(shè)。一方面,必須創(chuàng)造良好的法制環(huán)境,這是保障社會秩序的穩(wěn)定、減少政府執(zhí)行活動的外在干擾的重要前提。要在加緊立法、建立完善法律法制體系的基礎(chǔ)上,加強社會執(zhí)法力度和對民眾的法制教育,逐步在廣大公眾中形成一個遵法守法的廣泛共識,增強對政府執(zhí)行的監(jiān)督意識和法制意識。另一方面,要培育良好的執(zhí)行文化環(huán)境。良好的文化環(huán)境對于促進(jìn)政府執(zhí)行力的提高是顯而易見的,一個講究工作效率和強調(diào)一絲不茍的執(zhí)行精神的社會更有利于提升政府的執(zhí)行力。相對而言,一個組織內(nèi)的文化環(huán)境可能會比組織外部的社會文化環(huán)境更能直接地影響組織的執(zhí)行氛圍,在一個擁有好的組織文化的政府組織內(nèi),其“執(zhí)行”的氛圍濃厚,執(zhí)行者會全力以赴執(zhí)行各種任務(wù),講究執(zhí)行的速度、質(zhì)量和紀(jì)律,注重執(zhí)行的效益,在這樣的執(zhí)行環(huán)境中,政策決策會較容易得到徹底的貫徹執(zhí)行,執(zhí)行力也比較高。必須提高政府工作人員的思想認(rèn)識,特別是政府的領(lǐng)導(dǎo)人必須以身作則,率先垂范,倡導(dǎo)積極向上的執(zhí)行力觀念。同時要建立具體可行的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范,以正確引導(dǎo)和規(guī)范組織內(nèi)的各種執(zhí)行行為,并不斷強化這些執(zhí)行力觀念、準(zhǔn)則和規(guī)范,使其最終內(nèi)化為執(zhí)行人員的自覺的執(zhí)行習(xí)慣和組織的執(zhí)行傳統(tǒng)。要注意樹立典范,弘揚先進(jìn)思想,營造出一種積極向上的執(zhí)行力文化氛圍。

政府執(zhí)行力的提升是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須著眼于當(dāng)前中國地方政府存在的執(zhí)行力問題特點和實際情況,依照政府執(zhí)行力的生長機理,在提高政府執(zhí)行人員素質(zhì)、培育政府執(zhí)行要件以及優(yōu)化和重塑政府的整合機制和創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境等多方面下大工夫。保羅·托馬斯和大衛(wèi)·伯恩研究發(fā)現(xiàn):那些執(zhí)行力強的組織內(nèi)部都建立了一種執(zhí)行力文化,并認(rèn)為“只有那些建立了執(zhí)行力文化的組織才可能長久發(fā)展,基業(yè)長青”。針對當(dāng)前我國政府部門內(nèi)部普遍缺乏執(zhí)行力文化氛圍，要提升政府部門的執(zhí)行力,首要的任務(wù)是轉(zhuǎn)變觀念,提高認(rèn)識,努力培育執(zhí)行力文化。即要在政府部門大力倡導(dǎo)執(zhí)行力理念,普及提高執(zhí)行力方面的理論和知識;要努力培養(yǎng)公務(wù)員的敬業(yè)精神、求真務(wù)實精神、注重細(xì)節(jié)、言必行行必果的精神;要把執(zhí)行力納入公務(wù)員的聘任、考核、晉升和獎懲中;要把執(zhí)行力與政府部門的決策、績效評估結(jié)合起來;要把執(zhí)行力建設(shè)與行政文化建設(shè)結(jié)合起來;要力戒形式主義、官僚主義、文牘主義。通過培育執(zhí)行力文化,使每個公務(wù)員都能理解執(zhí)行力的真諦,自覺提升自身的執(zhí)行能力。[6]

2.重塑政府組織架構(gòu)。要提升政府的執(zhí)行力,還要通過改革,重塑政府的組織架構(gòu)。合理的政府組織架構(gòu),可以產(chǎn)生最大限度的綜合效力,形成較高的政府綜合執(zhí)行力;相反,組織架構(gòu)不合理,則有可能出現(xiàn)較高的執(zhí)行摩擦力,損害政府組織的整體執(zhí)行效應(yīng),削弱政府的整體執(zhí)行力。十六大報告中明確指出,要“深化行政管理體制改革,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機構(gòu)改革?！边@既為我們重塑政府架構(gòu),推進(jìn)政府制度創(chuàng)新提出了明確的要求,也指明了方向。從當(dāng)前的實際出發(fā),應(yīng)從兩個方面來推進(jìn)地方政府組織架構(gòu)的重塑。一是要減少縱向政府層級,實現(xiàn)政府組織的扁平化。當(dāng)前,我國從中央到地方政府層級多,使得政府的指揮路線延長,不僅大大降低了信息傳遞的速度,增加了政府的執(zhí)行成本,同時也不利于上級政府對下級政府執(zhí)行政策活動的監(jiān)控,導(dǎo)致政府執(zhí)行力下降。必須在考慮政治穩(wěn)定與地方利益均衡的基礎(chǔ)上,大膽推進(jìn)政府層級縮減的改革,特別需要減少省與基層政府之間的管理層級。不少學(xué)者建議逐步減少甚至撤銷地市一級的建制,同時弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級政府的作用。這是一個值得考慮的建議。此外,還要大力縮減同一層級政府內(nèi)的組織層次,減少政府執(zhí)行的中間環(huán)節(jié),簡化政府辦事程序,賦予基層執(zhí)行者以更多的自主權(quán),形成層次簡明、職責(zé)明確的扁平化的政府結(jié)構(gòu)。二是要合理調(diào)整和理清橫向的同級黨政組織機構(gòu)。要克服當(dāng)前各級組織機構(gòu)職責(zé)不清、政出多門問題,厘清和正確劃分政府各部門的職能權(quán)限,進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范政府各職能部門的配置,要按照綜合職能來設(shè)置政府機構(gòu),盡量將相同或者相近的職能交由一個行政部門承擔(dān),減少部門職能的交叉重疊現(xiàn)象

3.強化監(jiān)督機制建設(shè)。執(zhí)行監(jiān)控就是要通過對政府的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)控,及時發(fā)現(xiàn)和糾正這些執(zhí)行過程中的不良情況,保證政府執(zhí)行任務(wù)的有效和順利完成。要強化監(jiān)督機制建設(shè),筆者認(rèn)為,必須做好以下三個方面的工作:

一是要強化監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性。當(dāng)前,缺乏相對獨立和具有足夠權(quán)威的監(jiān)督機構(gòu)是對政府執(zhí)行監(jiān)督不力和造成政府執(zhí)行偏差的重要原因。要有效實施監(jiān)督,首先要推進(jìn)政府監(jiān)督體制的創(chuàng)新,切實提高紀(jì)檢、行政監(jiān)察部門的獨立性和權(quán)威性?？煽紤]將地方紀(jì)檢部門、行政監(jiān)督部門直接歸口上級部門管理,由上級監(jiān)督部門負(fù)責(zé)其人事編制、工資福利、經(jīng)費支出等,減少其對當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的依賴性,提高其獨立性和權(quán)威性,使其能更好地履行對地方政府執(zhí)行活動的監(jiān)督職責(zé),防止出現(xiàn)“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”現(xiàn)象。要改進(jìn)各級紀(jì)檢部門的監(jiān)督手段,強化監(jiān)督合力,建立全方位、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),確保對政府執(zhí)行活動的有效監(jiān)督。

二是強化社會公眾和新聞媒體對政府執(zhí)行活動的監(jiān)督。必須實行政務(wù)公開制度。美國早在1966年和1979年就分別制定了《情報自由法》和《陽光下的政府法》等法律,以法律的形式要求政府的政務(wù)活動向公眾公開,并以此來監(jiān)督政府機關(guān)的行為。我們也有必要制定類似的政務(wù)公開的法律制度,規(guī)定政府要定期不定期地向社會公眾發(fā)布有關(guān)的政務(wù)信息,將政府的執(zhí)行活動置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下,充分發(fā)揮公民、社會團體、大眾傳媒等社會力量對政府執(zhí)行活動的監(jiān)督作用,及時糾正政府執(zhí)行過程中的偏差。要充分尊重新聞自由,保證各種信息自由、順暢地流動,發(fā)揮傳媒的監(jiān)督作用等。要完善舉報制度,鼓勵和切實保護(hù)社會公眾的舉報行為。

三是要建立和完善執(zhí)行問責(zé)制,加大懲罰力度。要根據(jù)政府執(zhí)行的有關(guān)程序,制定主體明確、層級清晰、具體量化的執(zhí)行崗位責(zé)任制,明確規(guī)定政府各項執(zhí)行任務(wù)的責(zé)任單位、責(zé)任部門、責(zé)任人、執(zhí)行失誤的責(zé)任,要加大懲罰力度,對政府執(zhí)行各項任務(wù)過程中出現(xiàn)的問題,不管查到什么人,都要堅決處理,不搞下不為例。對直接關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全和利益的重大責(zé)任事故,對造成國有資產(chǎn)流失或重大損失的責(zé)任者,要嚴(yán)加追究，嚴(yán)厲處罰。

4.創(chuàng)新激勵機制。提高執(zhí)行力必須把正確的政績觀和用人導(dǎo)向作為著力點，把激勵機制作為提高執(zhí)行力的內(nèi)在動力。要從有利于提高執(zhí)行效率、有利于降低執(zhí)行成本、便于社會和群眾監(jiān)督的要求出發(fā)，針對不同部門、不同崗位的特點和實際，科學(xué)設(shè)定執(zhí)行任務(wù)和責(zé)任目標(biāo)，完善考核的程序、標(biāo)準(zhǔn)、辦法，加強對執(zhí)行過程的控制，逐步建立起科學(xué)的執(zhí)行力績效管理體系，形成正確的用人導(dǎo)向和政績觀。要采用科學(xué)的方法，對黨政機關(guān)干部的執(zhí)行力、執(zhí)行結(jié)果以及綜合素質(zhì)進(jìn)行全面的監(jiān)測、考核、分析和評價，提高機關(guān)干部的主動性、創(chuàng)造性。要建立執(zhí)行情況與享受待遇掛鉤的考核機制，使機關(guān)干部的薪酬、培訓(xùn)、獎懲、晉升與工作目標(biāo)完成情況統(tǒng)一起來，保證干部管理的效率與公平，真正實現(xiàn)干與不干不一樣、干多干少不一樣、干好干壞不一樣；要改進(jìn)督查方式，增強督查的實效性；要建立群眾評價機制，讓群眾參與其中進(jìn)行討論，表達(dá)意愿，把執(zhí)行建立在民意的基礎(chǔ)之上。

[1]拉里·博西迪,拉姆·查蘭.執(zhí)行——如何完成任務(wù)的學(xué)問[M].北京:機械工業(yè)出版社,2003：19.

[2]保羅·托馬斯,大衛(wèi)·伯恩.執(zhí)行力[M].北京:中國長安出版社,2003：27.

[3]周永亮.本土化執(zhí)行力模式[M].北京:中國發(fā)展出版社,2004：128.

[4]魏中龍.如何培育和提升企業(yè)的執(zhí)行力[J].北京工商大學(xué)學(xué)報,2003,(6).

[5]莫勇波.政府執(zhí)行力:當(dāng)前公共行政研究的新課題[J].中山大學(xué)學(xué)報,2005，(1).

[6]劉智勇，黃鵬.我國地方政府部門執(zhí)行力提升研究[J].中國行政管理,2007，(12).

D63

A

1002-7408（2011）04-0013-04

國家社科基金項目“政府行政執(zhí)行力提升的對策研究”（08BLJ029）。

張登國（1977-），男，山東濟南人，博士，中共山東省委黨校管理學(xué)部，主要研究方向：城市社會學(xué)；張洪興（1959-），男，山東臨朐人，博士，教授，碩士研究生導(dǎo)師，中共淄博市委宣傳部副部長，研究方向：企業(yè)管理；王海祥(1983-)，男，山東沂源人，碩士，中共淄博市委宣傳部辦公室科員，研究方向：行業(yè)體制改革。

[責(zé)任編輯：孫巍]