政策科學(xué)：范式革命、假設(shè)轉(zhuǎn)換與關(guān)系框架

劉小年

（東莞理工學(xué)院，廣東東莞523808）

政策科學(xué)：范式革命、假設(shè)轉(zhuǎn)換與關(guān)系框架

劉小年

（東莞理工學(xué)院，廣東東莞523808）

政策科學(xué)在創(chuàng)立后形成了一種以科學(xué)性為特征的范式，這種范式將政策活動解讀成一種解決政策問題的理性程序。因而自上世紀80年代后期起成為眾矢之的，許多學(xué)者投身到尋找替代理論的潮流中，由此開啟了當前政策科學(xué)范式革命的學(xué)術(shù)叢林景觀。本文從突破這種學(xué)術(shù)叢林的基本假設(shè)入手，以關(guān)系人假設(shè)代替經(jīng)濟人假設(shè)，構(gòu)建了一個政策過程的關(guān)系框架，力圖對政策科學(xué)理論發(fā)展的危機做出具有中國特色的回應(yīng)。

政策科學(xué)；范式革命；假設(shè)轉(zhuǎn)換；學(xué)術(shù)從林；關(guān)系框架

政策科學(xué)的發(fā)展正處于一種范式革命的時期。因此，總結(jié)主流理論演變的趨勢，并根據(jù)中國的文化與實踐來嘗試理論創(chuàng)新，對于歷經(jīng)20年左右消化引進工作后追求本土化的中國政策學(xué)界來說，無疑是一條重要的學(xué)術(shù)崛起之路。

一、政策科學(xué)范式革命的提出

1.政策科學(xué)范式的形成。20世紀50年代美國政治學(xué)家拉斯韋爾等提出了政策科學(xué)建構(gòu)的設(shè)想，開啟了現(xiàn)代政策科學(xué)建設(shè)時期。經(jīng)過70年代德羅爾的發(fā)展，形成了學(xué)術(shù)界所稱道的拉斯韋爾——德羅爾的科學(xué)傳統(tǒng)，[1]即主導(dǎo)政策科學(xué)發(fā)展的范式理論。

這個范式的基本內(nèi)容：一是視政策活動為解決公共問題的過程，如拉斯韋爾在開創(chuàng)政策過程研究傳統(tǒng)時就主張它有七個功能環(huán)節(jié)，即：情報、推動、制訂、執(zhí)行、適應(yīng)、終結(jié)和評價。[2]550提出這些功能環(huán)節(jié)的背景是為了從理論上更全面地探索信息革命等急劇社會變化給整個公民秩序系統(tǒng)帶來的適應(yīng)問題。[2]551二是追求政策活動的科學(xué)性或理性。如德羅爾繼拉斯韋爾提供的政策模型就是一個最佳決策模型，包括總的政策制定、通常意義上的政策制定與政策再決定等三個階段。[3]對政策過程的科學(xué)性，拉斯韋爾也說：政策分析與法律、法理學(xué)、政治理論、哲學(xué)等相連時，顯示了史無前例的靈活性和有效性；并說，處心積慮地試圖澄清和推進這一聯(lián)系的努力是政策科學(xué)方法。[2]566

2.政策科學(xué)范式的問題。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是作為一個統(tǒng)一的概念存在問題，如薩巴蒂爾指出了它的六個方面的弱點，即：它不是一個真正意義上的因果模型，沒有為經(jīng)驗假設(shè)檢驗提供一個明確的基礎(chǔ)，在構(gòu)建一系列的階段時存在描述不嚴謹?shù)膯栴}，受到條文主義與自上而下關(guān)注等困擾，忽視了政府間關(guān)系系統(tǒng)的概念，沒有能夠為整合政策分析和貫穿公共政策過程始終的政策取向研究等的作用提供一個好的工具等。[4]30-31二是在應(yīng)用上存在嚴重局限。曾任美國公共行政學(xué)會會長的羅伯特·丹哈特教授指出了現(xiàn)有政策范式支配下的政策分析的三個問題：它助長了對現(xiàn)有目標不加批判的接受；對客觀性的關(guān)注使人們只考慮能對其方法本身進行分析的題目；力圖通過強迫實踐來回應(yīng)理論而不是相反的方式解決理論—實踐二分法的問題。[5]

3.對待政策科學(xué)范式問題的態(tài)度。政策科學(xué)范式在1950－1970年代形成后，到80年代末期便不斷遭到學(xué)術(shù)界的批評。最早質(zhì)疑這種傳統(tǒng)智慧的是羅伯特·納卡魯馬。他問道，理性政策過程模式的廣泛應(yīng)用是否意味著政策各階段都近乎像它們的支持者們所提出的概念界定那樣精確，如果不是，他就宣稱，過程模式不能被用作某種范式。[4]30薩巴蒂爾更是敏銳地提出，“階段啟發(fā)法的積極作用很有限，有必要尋求更好的理論性框架取而代之。”[4]10

同時，有越來越多的學(xué)者投身政策科學(xué)理論的重建活動，試圖以新的理論取代理性政策過程的地位?？梢哉f，政策科學(xué)已經(jīng)進入范式革命的時代，一方面理性政策過程的地位面臨被替代的命運，一方面也形成了新的學(xué)術(shù)發(fā)展的空間。

二、當前范式革命的學(xué)術(shù)叢林

1.叢林景觀。主要有兩種表現(xiàn)，其一是在政策科學(xué)主流理論即科學(xué)范式受到日益廣泛的質(zhì)疑與批評后，涌現(xiàn)了許多新的理論。根據(jù)薩巴蒂爾的統(tǒng)計，[4]12-18在當前政策科學(xué)理論競賽中占據(jù)有利位置的是以下六種新框架，即：制度性的理性選擇；多源流分析框架；間斷——平衡框架；支持聯(lián)盟框架；政策傳播框架；大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和其它框架。此外，還有四種一度流行但當前不是很活躍的政策科學(xué)模型，即：權(quán)力競技場，文化理論，建構(gòu)主義者框架以及政策領(lǐng)域框架等。其二，在政策科學(xué)飽受批評的過程中涌現(xiàn)的各種新式理論并沒有一種形成具有政策主流理論即政策科學(xué)范式的地位，在政策科學(xué)的研究與應(yīng)用中，理性的過程理論還是運用最廣泛的。國內(nèi)著名政策學(xué)者陳振明指出：“迄今為止，階段途徑仍然是一種整合政策科學(xué)知識特別是政策過程知識的方便框架，其他途徑還沒有成熟到足以取代階段途徑而成為新的支配性‘范式’。”[1]63美國著名政策學(xué)家彼得·德利翁在《政策過程的階段性方法：何去何從》一文中也說，在“可供選擇的模型中，沒有一項在根本質(zhì)疑或甚至強烈要求放棄政策階段框架”。[4]40他還說，自己對薩巴蒂爾與簡金斯·史密斯“所支持的聯(lián)盟框架是否沖破了由政策過程取向產(chǎn)生的范式有疑問”。[4]34

2.叢林法則：舊瓶裝新酒。這是一種變革的方式，但是由于使用的是舊瓶，也會面臨變革不徹底的問題。這可以直接解釋前面提到的很多新的替代框架，為什么沒有一家取代已有的理性模型，而是以一種學(xué)術(shù)叢林的方式存在。所謂舊瓶裝新酒，最明顯的特征，就是這些新的模型，仍然在理性政策過程這種科學(xué)范式劃定的解決政策問題的框架內(nèi)討論問題。由此，使得這些雄心勃勃的理論建構(gòu)，到頭來只是對主流理論形成了一種修補功能。

這種舊瓶裝新酒的方式，以前述六種影響較大的政策科學(xué)理論新框架為例，分析如下：制度性的理性選擇框架，主要是發(fā)現(xiàn)了解決問題的政策過程中作為一種理性的裝置——制度的層次結(jié)構(gòu)及其作用；約翰·金頓的多源流框架，則是研究解決公共問題的公共政策是怎樣做出或到來的。他的基本發(fā)現(xiàn)是由于公共政策問題流、政治流與政策流三者交匯，政策之窗的機制開啟，公共政策的程序才開始運轉(zhuǎn)；間斷——平衡框架，指出了問題取向的政策過程存在連續(xù)性與中斷性相結(jié)合的特點；支持聯(lián)盟框架，深化了理性政策過程理論關(guān)于政策方案形成的子系統(tǒng)的認識；政策傳播框架，從政策創(chuàng)新的角度，指出解決問題的政策過程存在政策信息傳播機制的重要作用；大規(guī)模比較方法的模型，指出了理性的問題導(dǎo)向政策過程中社會經(jīng)濟條件、公共輿論和政治組織的多樣性。

3.叢林人：“經(jīng)濟人”。政策科學(xué)范式革命陷入學(xué)術(shù)叢林的困境，在想要替代的范式那種問題導(dǎo)向的框架內(nèi)打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。這與這些嘗試的基本人性假設(shè)沒有轉(zhuǎn)換有關(guān)。由于社會是由人組成的，因此，研究社會現(xiàn)象必須以人性假設(shè)為基礎(chǔ)。不轉(zhuǎn)換研究假設(shè)，就難以突破已有的學(xué)術(shù)框架。

作為范式的政策過程理論的人性假設(shè)就是具有深厚西方個人主義色彩的“經(jīng)濟人”假設(shè)，正是它形成了問題導(dǎo)向的理性政策過程范式。正如西蒙指出的，在傳統(tǒng)決策領(lǐng)域活躍的是“經(jīng)濟人”或理性的“經(jīng)濟人”。這種“經(jīng)濟人”具有完全的認識復(fù)雜政策問題做出最佳決策并追求最佳結(jié)果的能力。[6]根據(jù)這種理論假設(shè)，政府是理性的“經(jīng)濟人”——由公民授權(quán)組建的、以解決在公民之間發(fā)生的而公民無法依靠自身力量獲得滿意解決的公共問題即公共政策問題為目標的組織。因此，政府的公共政策必然是回應(yīng)性的、依靠科學(xué)理性解決與公民相關(guān)的社會問題的過程。政策過程理論的完善或替代，也只能在這種問題導(dǎo)向的模式下進行，并具體通過對政策過程的問題界定、方案形成、政策執(zhí)行、政策評估等諸階段的重新研究與科學(xué)發(fā)現(xiàn)來實現(xiàn)。

三、走出學(xué)術(shù)叢林的一種選擇：政策關(guān)系框架

1.以“關(guān)系人”“取代”“經(jīng)濟人”。鑒于在新的政策科學(xué)理論框架的建構(gòu)中，學(xué)術(shù)界未能走出“經(jīng)濟人”假設(shè)的視野，因而在問題取向的經(jīng)典理性政策過程范式內(nèi)左沖右突，最終困于學(xué)術(shù)叢林的現(xiàn)實，這里，根據(jù)馬克思的開創(chuàng)性思想，提出一個“關(guān)系人”的人性假設(shè)，并以之為基礎(chǔ)，進行政策科學(xué)、政策過程理論框架的新建設(shè)，以期對政策科學(xué)發(fā)展中的范式危機做出具有中國特色的回應(yīng)。

在“經(jīng)濟人”的理論框架內(nèi)，人都是全能理性自足的自由個人，只是為了協(xié)調(diào)這種自主個人之間的矛盾，才需要政府的設(shè)置與公共政策的展開。[7]所以，政策只能在公共問題域內(nèi)發(fā)生。不言而喻，這是一種抽象的人性假設(shè)。現(xiàn)實的人，并不是這樣的。按照馬克思的見解，人的需要是人的本性，[8]但這種本性并不能自我實現(xiàn)，一方面需要面向自然進行生產(chǎn)，以取得維持生存的物質(zhì)；[9]67另一方面，這種生產(chǎn)活動又必須以社會的形式進行，以克服個體相對自然力的不足。[10]所以，人的本質(zhì)，在現(xiàn)實性上，只是各種社會關(guān)系的總和，[9]56是在人與自然、社會三維矛盾中存在與變化的。因此，人是關(guān)系人。作為關(guān)系人，它是一種活生生的立足需要的生存體，是以社會實踐形式存在的?；蛉珩R克思所說的：“人們奮斗的一切，都同他們的利益相關(guān)?！盵11]

在這種新的人性假設(shè)的基礎(chǔ)上，就可以進行走出當前政策科學(xué)范式革命學(xué)術(shù)叢林的理論創(chuàng)新嘗試了。

2.“關(guān)系人”眼里的政策過程。（1）本質(zhì)。既然人是一種現(xiàn)實的關(guān)系生存體，因此，公共政策活動的本質(zhì)也只能是一種人的現(xiàn)實生活的一種關(guān)系——公共管理關(guān)系的寫照。這種現(xiàn)實的關(guān)系——公共管理就是政府與社會在一定環(huán)境下互動，以應(yīng)對由于人的生存需要所面臨的各種社會問題的關(guān)系。

這樣界定公共政策，在堅持政策的活動或過程特征的前提下，突破了現(xiàn)有政策科學(xué)理論對政策過程起點的認識，回歸人最后的生存需要，為新的政策過程的演繹奠定了基礎(chǔ)。同時，從互動的角度闡述政策活動，也回避了作為政策科學(xué)范式的主要理論框架的政策系統(tǒng)論忽視政府對政策過程的輸入問題。[12]另一方面，將公共政策活動的本質(zhì)界定為一定環(huán)境下的政府與社會的互動，既真實反映了政策過程的條件性，又內(nèi)置了政策活動發(fā)生的歷史背景。即馬克思主義主張的人的關(guān)系生存條件的變化，主要是生產(chǎn)力的發(fā)展形成的剩余產(chǎn)品的出現(xiàn)與階級的形成以及階級矛盾的不可調(diào)和，導(dǎo)致政治現(xiàn)象的產(chǎn)生，因而公共政策也首次在歷史上亮相。這樣，就突破了現(xiàn)有政策理論那種就事論事的問題取向局限，具有宏觀性與歷史性。

由此也可知，作為有條件的政府與社會互動，公共政策過程，也包括了復(fù)雜的政府內(nèi)部的互動關(guān)系、社會內(nèi)部互動關(guān)系以及在此之上的政府與社會互動關(guān)系。

此外，由于這里對政策本質(zhì)的理解是建立在現(xiàn)實的人的基礎(chǔ)上的，因而對政策過程的理解也就突破了經(jīng)典的理性過程的一元科學(xué)范式或認識與心智模式的束縛，可以從人的行為的角度全面地討論政策過程的機制。由于人的現(xiàn)實生活不光表現(xiàn)為一種有意識的活動，還首先是一種人的需要——利益的滿足活動，也是人的行為變化的過程，是人的生存關(guān)系調(diào)節(jié)與擴展的過程，因此，關(guān)系的政策過程框架主張，政策活動具有五重機制，即認識機制、利益機制、權(quán)力或關(guān)系機制、制度及政策機制、行為或事件機制，是這五種過程互動與變化的統(tǒng)一。

（2）過程。作為人的關(guān)系生存的一種反映，政策過程在前述五大機制的作用下，形成了一種三個階段九個環(huán)節(jié)的、漸變與突變有機結(jié)合的復(fù)雜場景。第一個階段是表達——整合階段。一方面，政策主體認識到現(xiàn)有政策過程影響了自我或他人、甚至整個社會的需要的實現(xiàn)，向利益相關(guān)方表達；另一方面相關(guān)方面進行整合。具體的表達可以是個人向他人或組織提出、組織向別的組織提出，也可以是社會包括個人與組織與政府的互動表達或者在政府內(nèi)部表達。表達的內(nèi)容可以是社會問題，也可以是政府問題。在這里，表達為關(guān)系政策過程的第一個環(huán)節(jié)，整合為第二個環(huán)節(jié)。整合由單一社會組織、政府或個體進行，是利益相關(guān)方的一種反應(yīng)。其結(jié)果可以是一種積極的肯定表達，也可能是消極的否定表達。在肯定狀態(tài)下，利益相關(guān)方在既有基本政策框架下進行調(diào)適，這也就是關(guān)系政策過程的第三個環(huán)節(jié)；在否定狀態(tài)下，則表達的一方要進行一個繼續(xù)行動的綜合成本收益計算，如無利可圖，則會中斷已有行動，此為政策過程的第四個環(huán)節(jié)。反之，如果經(jīng)過分析，后續(xù)行動存在利潤，則政策過程進入第二個階段。以上論述表明，第一階段，政策環(huán)境基本上是以一種政策場域的形式起作用的。

第二個階段，即壓力——回應(yīng)階段。此時，政策主體繼續(xù)逐利行為，常常越過組織內(nèi)部整合的邊界，形成政府與社會、環(huán)境全面互動的態(tài)勢。其形式，一是從社會向政府求援，二是政府向社會提要求，三是社會向上級政府反映，四是政府部門越級要求自我關(guān)系協(xié)調(diào)，五是環(huán)境中的第三方主動介入或傳播信息或表達意愿或提供資源等。這些都形成了一種現(xiàn)實的政策壓力，是為關(guān)系政策過程的第五個環(huán)節(jié)。由此，感受到壓力的一方也要作出相應(yīng)的響應(yīng)，即回應(yīng)，是為關(guān)系政策過程的第六個環(huán)節(jié)?；貞?yīng)，與前面的整合的后果一樣，可以是肯定的，因而政策過程一般又會進入到第三個環(huán)節(jié)，即調(diào)適，包括政策執(zhí)行、關(guān)系協(xié)調(diào)，甚至局部政策變通?；貞?yīng)的結(jié)果也可能是否定的，在此情形下，如繼續(xù)行動沒有利潤，通常也會由相關(guān)利益訴求方中斷已有的活動，即轉(zhuǎn)入前面講過的第四個環(huán)節(jié)。反之，如仍然存在利潤，則政策過程會向后延伸，進入到第三個階段。

第三個階段，即區(qū)隔——變遷階段。由于第二個階段回應(yīng)無力，政策過程中政府與社會的關(guān)系實際進入到一個僵化狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，政策主體的策略，就是區(qū)隔，包括將政策主體從相關(guān)的政策問題情境中抽離出來，或者進入一種體制外活動狀態(tài)。在利潤的誘惑下，人們可能采取越軌行為甚至是過激維權(quán)，政府在壓力下也可能重組或者采取高壓姿態(tài)控制相關(guān)社會主體。這也就是關(guān)系政策過程的第七個環(huán)節(jié)。區(qū)隔之下，可能的選項包括，帶妥協(xié)或讓步性質(zhì)的調(diào)適與中斷，也可能是一種沖突后在法律上阻斷政策過程的情形，如當事人的死亡或刑拘等，就形成了關(guān)系政策過程的第八個環(huán)節(jié)，即終止。區(qū)隔之下，由于社會越軌的加劇及政府可能的重組等行動，政策過程發(fā)展為第九個環(huán)節(jié)，即變遷，可以包括基本政策與體制的變化。

在上述過程中，一方面政府與社會、環(huán)境的關(guān)系實現(xiàn)了變化，另一方面也推動人們的需要的滿足與生存狀態(tài)的改觀。這樣，又為新政策過程提供了動力。

（3）方法。前述關(guān)系政策框架，主張政策過程是由五種關(guān)系機制推動的。因此，在政策分析上，應(yīng)該進行政策關(guān)系的分析。具體有如下方法：一是進行需要與政策階段的分析，通過調(diào)查，了解社會需要，了解現(xiàn)實的政策過程，分析這種過程是否是必要的，是否反映了社會的需求。同時，進行政策活動的成本收益分析，提升政策過程的效率。二是進行關(guān)系與權(quán)力的分析，從政府、社會的關(guān)系角度來認識政策中的權(quán)力分配與變動情況，把握政策進程，具體可采取民意調(diào)查等方式。三是政策與制度的分析，研究政策周期與政策變遷問題。四是認知與行為分析，探討政策過程中相關(guān)主體的心理與選擇。五是事件與環(huán)境分析，研究政策過程的內(nèi)外條件，通權(quán)達變。

總之，政策科學(xué)的發(fā)展正處于一種范式革命的學(xué)術(shù)叢林狀態(tài)。走出叢林生存，需要變更其基本假設(shè)。以馬克思有關(guān)人的關(guān)系生存的論述為源頭，探索構(gòu)建有中國文化特色的政策過程的關(guān)系框架，應(yīng)該說是一個方向。

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D035

A

1002-7408（2011）02-0058-03

東莞理工學(xué)院人文社會科學(xué)研究青年基金項目“政策過程研究：以東莞農(nóng)民工政策為例”（2010RQ18）的階段性成果。

劉小年（1971-），男，湖南岳陽人，東莞理工學(xué)院副教授，博士，兼任暨南大學(xué)碩士研究生導(dǎo)師，全國政策科學(xué)研究會理事，南京大學(xué)與中南大學(xué)公共政策研究機構(gòu)研究員，主要研究方向：公共政策。

[責任編輯：王潤秋]