平抑城市房?jī)r(jià)之路徑探索
——以農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市為視角

□ 李作峰

（徐州行政學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

平抑城市房?jī)r(jià)之路徑探索
——以農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市為視角

□ 李作峰

（徐州行政學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

我國(guó)大規(guī)模的城市化促使房地產(chǎn)業(yè)得以迅猛發(fā)展，然而，房地產(chǎn)市場(chǎng)供地單軌制和農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入房市間接制已成為房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的主要障礙，尤其成為當(dāng)前城市房地產(chǎn)價(jià)格高企和農(nóng)村大量閑置建設(shè)用地價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)的根源。因此，需要拓展并充實(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的法律空間，進(jìn)而建立起平等開放、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)法律制度體系。

農(nóng)村集體建設(shè)用地；直接入市；平抑城市房?jī)r(jià)

目前，我國(guó)城市化進(jìn)程正處于大規(guī)模加速推進(jìn)階段，城市國(guó)有建設(shè)用地承載已接近極限，變農(nóng)村集體建設(shè)用地間接進(jìn)入房市為直接進(jìn)入房市已是大勢(shì)所趨。國(guó)家立法亦為此項(xiàng)改革預(yù)留了法律空間。本文對(duì)此試作一些粗淺的探討。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市是大勢(shì)所趨

在我國(guó)城市化大規(guī)模加速發(fā)展的背景下，變農(nóng)村集體建設(shè)用地間接進(jìn)入房市為直接進(jìn)入房市已是大勢(shì)所趨和迫在眉睫的問(wèn)題。

（一）城市化促使房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展

所謂城市化是指人口等生產(chǎn)要素由農(nóng)村流向城市所引起的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的過(guò)程，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革并獲得巨大發(fā)展的空間表現(xiàn)，是衡量一個(gè)國(guó)家發(fā)展水平的主要標(biāo)志之一。世界城市人口增長(zhǎng)主要集中在發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)已成為世界城市化的重要推進(jìn)器。按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前已進(jìn)入到了城市化中期加速發(fā)展階段。房地產(chǎn)不僅是城市化的載體，城市化是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本動(dòng)因，而且還制約著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大變革、大轉(zhuǎn)型，將使我國(guó)從一個(gè)以農(nóng)民為主體的社會(huì)演變成一個(gè)以市民為主體的社會(huì)，還會(huì)給我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響，即房地產(chǎn)業(yè)迫切發(fā)展的需要。

（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)是地產(chǎn)市場(chǎng)

如果把以土地為標(biāo)的物的財(cái)產(chǎn)權(quán)稱為地產(chǎn)，把以房屋為標(biāo)的物的財(cái)產(chǎn)權(quán)稱為房產(chǎn)，那么，房地產(chǎn)這個(gè)集合名詞就不代表法律上的一類財(cái)產(chǎn)權(quán)利。盡管房產(chǎn)與地產(chǎn)在自然屬性上不能分離，但在法律上房產(chǎn)與地產(chǎn)是可以分開的。［1］（p65）在過(guò)去較長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國(guó)曾處于只有房產(chǎn)市場(chǎng)而無(wú)地產(chǎn)市場(chǎng)的狀況，由此造成了長(zhǎng)期的所謂“地隨房走”現(xiàn)象，即房屋產(chǎn)權(quán)的歸屬和變動(dòng)決定土地產(chǎn)權(quán)的歸屬和變動(dòng)。這種地產(chǎn)與房產(chǎn)關(guān)系顛倒的觀念實(shí)際上是土地權(quán)利非市場(chǎng)化的結(jié)果。眾所周知，土地是最基本的資源，土地的耐久性和有限性大大超過(guò)了房屋，房屋資源的供應(yīng)在很大程度上取決于土地資源的供應(yīng)。從法律上看，房屋是土地的附著物，按照“從隨主”原則，應(yīng)認(rèn)定房屋從屬于土地。從實(shí)踐上看，以土地權(quán)利和地產(chǎn)交易規(guī)則為規(guī)范房地產(chǎn)的制度基礎(chǔ)，更有利于實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)資源的優(yōu)化配置和有序流轉(zhuǎn)。因此，地產(chǎn)權(quán)利和地產(chǎn)市場(chǎng)的狀況決定著房產(chǎn)權(quán)利和房產(chǎn)市場(chǎng)的狀況，房地產(chǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)是地產(chǎn)市場(chǎng)。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地成為房地產(chǎn)市場(chǎng)“價(jià)值洼地”

一方面，現(xiàn)有城市國(guó)有建設(shè)用地承載已接近極限，而城市化進(jìn)程仍在加速。隨著征地成本的不斷增加征地公益性用途的嚴(yán)格管制，城市建設(shè)用地短缺形勢(shì)將會(huì)更加嚴(yán)峻。土地已成為我國(guó)城市化嚴(yán)重的資源約束。另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置卻日益擴(kuò)大。由于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的長(zhǎng)期分割，使農(nóng)村大量的建設(shè)用地不能得到合理有效的利用，且布局散亂、利用粗放的現(xiàn)象嚴(yán)重。由于長(zhǎng)期閑置，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值無(wú)法得到有效實(shí)現(xiàn)已經(jīng)明顯成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的 “價(jià)值洼地”。作為一個(gè)巨大的潛在市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)已是大勢(shì)所趨并且迫在眉睫。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市具有必要性和緊迫性

現(xiàn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)供地制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，損害了農(nóng)民權(quán)益，誘發(fā)了地方政府短期行為，因此，急需把農(nóng)村集體建設(shè)用地間接入市制度變?yōu)橹苯尤胧兄贫取?/p>

（一）現(xiàn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)供地制度

我國(guó)目前實(shí)行的是房地產(chǎn)市場(chǎng)供地單軌制和農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入房市間接制。

由于城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，我國(guó)現(xiàn)有互相分割的兩大地產(chǎn)市場(chǎng)：城市地產(chǎn)市場(chǎng)和農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)是集體土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，城市地產(chǎn)市場(chǎng)是國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。對(duì)于這兩大市場(chǎng)的接軌，我們一直采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，將它們分割開來(lái)，分別為它們制定法律規(guī)則。

1986年頒布的《土地管理法》第7條規(guī)定：“國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用?！边@一規(guī)定基本上排除了房地產(chǎn)市場(chǎng)使用集體土地的可能。1998年修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。根據(jù)這一規(guī)定，房地產(chǎn)市場(chǎng)（非村民建設(shè)住宅）只能申請(qǐng)使用國(guó)有土地。也就是說(shuō)，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，由國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，這就是房地產(chǎn)市場(chǎng)供地單軌制。

然而，隨著城市化的加速推進(jìn)，兩大市場(chǎng)在事實(shí)上和法律上的連接和影響又是不可回避的。于是，2004年憲法修正案規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用?！蓖晷抻喌摹锻恋毓芾矸ā废鄳?yīng)修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。由此可見，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，要進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)需先改變土地所有權(quán)，即只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征用為國(guó)有土地之后才能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，這就是農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入房市間接制。

（二）我國(guó)現(xiàn)行供地制度的弊端

基于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，供地制度的弊端主要有以下幾個(gè)方面：

⒈阻礙房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。近幾年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)最大、最突出的問(wèn)題是房?jī)r(jià)高企，中央政府屢次調(diào)控均收效甚微。究其原因，筆者認(rèn)為，房?jī)r(jià)主要取決于兩個(gè)方面：開發(fā)成本和供求關(guān)系。開發(fā)成本包括：地價(jià)、建安費(fèi)、營(yíng)銷、財(cái)稅、貸款利息、管理等費(fèi)用。隨著城市化進(jìn)程的加速，土地日益明顯地超越了資本等其它要素。當(dāng)然，地價(jià)并不是決定房?jī)r(jià)的唯一重要因素，地價(jià)高，房?jī)r(jià)肯定高；而地價(jià)低，房?jī)r(jià)不一定就低。決定房?jī)r(jià)的另一重要因素是供求關(guān)系。我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)壟斷性質(zhì)造成了房地產(chǎn)供不應(yīng)求的局面，從而為房地產(chǎn)開發(fā)商獲取高額利潤(rùn)創(chuàng)造了條件。由此觀之，歸根到底是由于現(xiàn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)供地單軌制和農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入房市間接制，造成城市房地產(chǎn)地源不足，地價(jià)迭創(chuàng)新高，高地價(jià)推動(dòng)了高房?jī)r(jià)；同時(shí)，造成農(nóng)村房地產(chǎn)新市場(chǎng)遲遲不能開辟出來(lái)，社會(huì)上房源不足，供不應(yīng)求，于是房?jī)r(jià)連漲，嚴(yán)重阻礙了房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

⒉損害農(nóng)民權(quán)益。主要表現(xiàn)為：第一，在所有權(quán)關(guān)系上，農(nóng)民集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)處于不平等地位，國(guó)家土地所有權(quán)具有占有、使用、收益、處分完全四項(xiàng)權(quán)能，而農(nóng)民集體土地所有權(quán)沒(méi)有完全的處分權(quán)能，集體建設(shè)用地只有被國(guó)家征用為國(guó)有土地之后才能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。第二，在征收關(guān)系上，農(nóng)民和政府處于不平等地位。1998年征地政策調(diào)整之前，征地流程是：集體土地由國(guó)家征用，然后國(guó)家再把土地出讓或者劃撥給用地單位，由用地單位對(duì)集體土地所有者補(bǔ)償安置。這樣，用地單位和農(nóng)民之間是平等的民事法律關(guān)系。1998年征地政策調(diào)整后，國(guó)家仍是把征收的土地向用地單位出讓或者劃撥。但補(bǔ)償安置改由政府出面進(jìn)行，這樣，農(nóng)民和政府變成了不平等的行政法律關(guān)系。第三，在補(bǔ)償安置上，農(nóng)民不能享受土地增值帶來(lái)的收益。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)民可以通過(guò)征地行為成為“城市人”，對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非的安置方式樂(lè)意接受。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，此種安置方式已不具有任何吸引力?，F(xiàn)在，主要采取貨幣安置的方式，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但失地農(nóng)民因文化、技能不高，加之社會(huì)保障制度沒(méi)有同步跟進(jìn)，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。特別是在農(nóng)村集體土地征收利用過(guò)程中產(chǎn)生的巨大收益，大多流入地方政府和開發(fā)商的口袋，農(nóng)民所得補(bǔ)償金占比甚低，引起農(nóng)民強(qiáng)烈不滿，成為社會(huì)不穩(wěn)定的嚴(yán)重隱患。［2］（p48）第四，在隱形土地市場(chǎng)上，農(nóng)民權(quán)益得不到法律保護(hù)。國(guó)家法律不允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，所以農(nóng)民就以出租、合資等方式把土地投入市場(chǎng)，形成隱形土地市場(chǎng)。由于得不到國(guó)家法律的承認(rèn)，農(nóng)民和用地需求者都存在法律上的風(fēng)險(xiǎn)，并且交易具有極大的不確定性和不穩(wěn)定性，一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民利益將無(wú)法得到法律的有效保護(hù)。

⒊誘發(fā)地方政府短期行為。一方面面臨財(cái)政困境，另一方面又面對(duì)房地產(chǎn)這塊肥肉，地方政府紛紛利用土地?fù)Q取財(cái)政收入便具有了巨大的動(dòng)力，這就是我國(guó)特有的所謂“土地財(cái)政”?！巴恋刎?cái)政”通常是指一些地方政府主要依靠對(duì)土地的運(yùn)作來(lái)獲得和增加收益，即把土地作為增加財(cái)政收入的重要來(lái)源。［3］其中最為主要的手段就是地方政府以公共利益名義從農(nóng)民手中征得土地，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，通過(guò)“招標(biāo)、拍賣、掛牌”等方式出讓，地方政府獲取大量的土地出讓金收入。這種非稅收方式固然可以在短期內(nèi)提高財(cái)政收入，但這種短期行為帶來(lái)的后果非常嚴(yán)重。首先，它會(huì)嚴(yán)重干擾國(guó)家宏觀調(diào)控房地產(chǎn)政策的貫徹執(zhí)行，造成中央政策在地方貫徹中的“遲滯”現(xiàn)象，這也是房?jī)r(jià)愈調(diào)反而愈漲的重要原因；其次，在征地補(bǔ)償安置過(guò)程中，由于政府居于中心地位，一邊是農(nóng)民，一邊是用地單位，致使政府把自己推到了風(fēng)口浪尖上，成為各種矛盾指向的對(duì)象，農(nóng)民因?yàn)閷?duì)征地補(bǔ)償安置不滿而針對(duì)當(dāng)?shù)卣娜后w性事件愈演愈烈就是證明；再次，在與開發(fā)商的關(guān)系上，又極易誘發(fā)地方政府整體性腐敗或官員的個(gè)體腐敗。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市具有可行性

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房市不僅是必要的，而且具有可行性。

（一）供地單軌制和間接制的設(shè)計(jì)憂慮經(jīng)不起分析

當(dāng)初對(duì)這種制度的設(shè)計(jì)主要有三個(gè)方面的憂慮，從現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，這些憂慮是不足取的。一是擔(dān)心城市強(qiáng)大的土地需求將誘使農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)匯入城市地產(chǎn)市場(chǎng)，而集體建設(shè)用地出讓收益會(huì)大大高于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益，在允許自由出讓的情況下，將導(dǎo)致越來(lái)越多的農(nóng)地和后備農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從而造成耕地減少。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)已有十分嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，而且《土地管理法》第38條規(guī)定：“出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！蔽覀兛梢韵嘈?，只要進(jìn)一步健全相關(guān)制度和配套措施，不僅不會(huì)造成農(nóng)地流失，反而會(huì)使集體建設(shè)用地因集約經(jīng)營(yíng)而極大地提高經(jīng)濟(jì)效益。二是擔(dān)心農(nóng)村廉價(jià)土地沖擊城市地產(chǎn)市場(chǎng)，造成國(guó)家土地收益的流失。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是主張政府通過(guò)壟斷土地市場(chǎng)而與民爭(zhēng)利。更何況，現(xiàn)行制度并沒(méi)有給中央財(cái)政帶來(lái)多少收益。因?yàn)橥恋爻鲎屖找媸菤w地方政府的，而且還不排除一些地方官員為追求所謂政績(jī)或?yàn)楂@取個(gè)人利益以低價(jià)出讓國(guó)有土地，結(jié)果不是國(guó)家土地收益的最大化而是最小化了，受損失的是國(guó)家和農(nóng)民。相反，改變這種制度，則能使國(guó)家以稅收形式獲得大量土地收益。三是擔(dān)心城市資金大量進(jìn)入農(nóng)村，沖擊農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)。其實(shí)，這不應(yīng)該是擔(dān)心的事，而應(yīng)該是鼓勵(lì)的事。新農(nóng)村建設(shè)最大的問(wèn)題是缺乏資金，如果法律允許農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，允許農(nóng)民以其土地來(lái)吸引投資或者籌集資金，那么在整個(gè)農(nóng)村地區(qū)投入的建設(shè)資金將會(huì)有巨大增長(zhǎng)。這樣，既可以擴(kuò)大商品房供給，壓縮推高房?jī)r(jià)的動(dòng)因和空間，又可以培育國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，縮小城鄉(xiāng)差距，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（二）地方的立法探索為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房市奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)

一些地方率先突破房地產(chǎn)市場(chǎng)供地單軌制和農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入房市間接制的束縛，在農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)方面進(jìn)行了創(chuàng)新性探索。安徽省蕪湖市在1999年底率先開展集體建設(shè)用地直接入市試點(diǎn)工作，江蘇省蘇州市、河南省安陽(yáng)市、浙江省湖州市、廣東省佛山市順德區(qū)和南海區(qū)等地緊隨其后。［4］當(dāng)前，上海市、山東省、安徽省、河南省、北京市、廣東省等地已經(jīng)制定了相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。這些地方立法對(duì)集體建設(shè)用地能否直接入市、怎樣直接入市、直接入市的范圍和程序、收益如何分配等進(jìn)行了可貴的探索。盡管各地做法不一，也有需要進(jìn)一步完善之處，但從效果來(lái)看，其大大促進(jìn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，使農(nóng)民的土地收益和生活水平有了顯著提高，也為國(guó)家立法提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）現(xiàn)行國(guó)家立法和政策為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房市預(yù)留了法律空間

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！贝藯l中“土地的使用權(quán)”當(dāng)然包括集體建設(shè)用地使用權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》第135條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！贝颂帯敖ㄔO(shè)用地使用權(quán)人”的說(shuō)法存在很大立法空間。該法第183條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！币坏┑盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)，即出現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的結(jié)果。我國(guó) 《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！贝颂幍摹暗取弊诸H具法律空間。目前，國(guó)土部《土地管理法修改草案（征求意見稿）》刪除了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于“所有建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地”的條款，規(guī)定“農(nóng)村集體建設(shè)用地”可有條件轉(zhuǎn)讓，這就為“集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)”掃清了障礙。

在國(guó)家政策方面，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?008年 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”這些政策為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)指明了方向。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的對(duì)策思考

應(yīng)盡快修改《物權(quán)法》、《土地管理法》等全國(guó)性法律法規(guī)中的有關(guān)條款，加快制定和頒布《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體、客體、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、程序等方面進(jìn)行明確規(guī)定，按照平等公開、分步推進(jìn)、綜合配套的原則，為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房市拓展并充實(shí)法律空間，從而最終建立起平等開放、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)法律制度體系。

（一）重新界定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律屬性

所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地，是指農(nóng)民集體所有的、一般是地處農(nóng)村的、并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。簡(jiǎn)稱為“農(nóng)村建設(shè)用地”或“集體建設(shè)用地”。它有兩個(gè)基本法律屬性：用益物權(quán)和限制物權(quán)。探索集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房市的對(duì)策，首先要在法律上對(duì)這兩個(gè)基本屬性進(jìn)行重新界定。

⒈擴(kuò)大用益物權(quán)屬性?，F(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)是指占有、使用、收益和部分處分權(quán)，部分處分權(quán)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作5項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上要再增加繼承和抵押2項(xiàng)權(quán)能。并且把這些權(quán)利的行使時(shí)間從有限變?yōu)闊o(wú)限，使集體建設(shè)用地的物權(quán)屬性從內(nèi)容和時(shí)間兩方面得以完整實(shí)現(xiàn)，為其直接進(jìn)入房市奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

⒉縮小限制物權(quán)屬性。保留集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和土地用途的限制，其它一些限制應(yīng)該取消。取消流轉(zhuǎn)主體資格的限制，包括主體的身份、地域等資格限制，擁有集體建設(shè)用地最高限額和最低限額的限制；取消《土地管理法》關(guān)于任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地的規(guī)定；允許符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)村集體建設(shè)用地依法直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)；結(jié)束農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)上存在的“所有制歧視”狀態(tài)，實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。

（二）制定農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的交易規(guī)則

⒈農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市權(quán)的取得。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地登記體系，建立包括城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體所有土地、建設(shè)用地和農(nóng)用地在內(nèi)的統(tǒng)一的土地登記制度，統(tǒng)一土地登記機(jī)構(gòu)、登記程序、權(quán)屬證書等事項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行集體建設(shè)用地直接入市交易許可制度，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的條件進(jìn)行審查和交易許可管制。凡是符合土地利用規(guī)劃、用地性質(zhì)合法、用地手續(xù)齊全、不存在權(quán)屬爭(zhēng)議的集體建設(shè)用地，均可取得直接入市權(quán)。對(duì)于國(guó)家土地儲(chǔ)備范圍以外的集體建設(shè)用地，經(jīng)交易許可和繳納有關(guān)稅費(fèi)和增值收益后也可直接流轉(zhuǎn)入市。

⒉農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)。首先要確定一條規(guī)則，即對(duì)外流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員討論和表決通過(guò)。入市流轉(zhuǎn)要求土地使用權(quán)人或受讓人要繳納有關(guān)稅費(fèi)和土地增值收益。交易要在依法成立的土地交易機(jī)構(gòu)以公開招標(biāo)、拍賣、掛牌、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)等方式公開進(jìn)行。要將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)—規(guī)范的合同管理軌道，對(duì)于處在集體所有權(quán)直接控制下的建設(shè)用地，應(yīng)界定集體經(jīng)濟(jì)組織為合同主體，由集體土地所有權(quán)人和流轉(zhuǎn)受讓人雙方簽訂或補(bǔ)簽流轉(zhuǎn)合同，明確規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)。雙方簽訂合同并完成有關(guān)稅費(fèi)繳納的義務(wù)后，注銷原用地者的集體建設(shè)用地使用權(quán)證，同時(shí)發(fā)給土地受讓人集體土地的出讓土地使用權(quán)證。對(duì)農(nóng)戶通過(guò)合法審批取得的宅基地，應(yīng)確定農(nóng)戶為流轉(zhuǎn)主體。

⒊農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的收益。充分保障農(nóng)民獲得土地級(jí)差收益的權(quán)利，是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。在構(gòu)建法律制度時(shí)，要根據(jù)收益初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制的原則，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸集體建設(shè)用地的所有權(quán)人和使用權(quán)人所有，國(guó)家可以通過(guò)法定的稅收方式對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行合理調(diào)節(jié)。具體而言，處于集體所有權(quán)直接控制下的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在扣除歸公的土地增值收益后歸集體經(jīng)濟(jì)組織；農(nóng)戶通過(guò)合法審批取得的宅基地流轉(zhuǎn)收益在扣除歸公的土地增值收益后歸農(nóng)戶。要嚴(yán)格制約集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資金的使用，將建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的集體部分最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

（三）構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的配套保障機(jī)制

由于農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因而法律制度的改革不僅要采取漸進(jìn)式的方式，而且應(yīng)建立相應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的配套制度作為保障。

⒈建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃制度。目前的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃編制狀況難以起到對(duì)集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的控制和引導(dǎo)作用，因此，改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃制度是規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必然要求。要打破過(guò)去城鄉(xiāng)分割的管理體制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署；要加大對(duì)規(guī)劃編制和監(jiān)管的投入力度，保證規(guī)劃能夠科學(xué)地指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展；要對(duì)新增集體建設(shè)用地、集體建設(shè)用地出讓、集體建設(shè)用地整理實(shí)行統(tǒng)一的計(jì)劃管理和總量控制，嚴(yán)格土地用途管理，確保18億畝耕地紅線不能碰。

⒉建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的兩類用地認(rèn)定和供應(yīng)制度。要根據(jù)權(quán)利主體和具體用途的不同在法律上嚴(yán)格界定公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地的范圍，以此來(lái)縮小強(qiáng)制性征地的范圍。［5］（p316）對(duì)公益性用地要嚴(yán)格甄別，實(shí)行統(tǒng)一征收和劃撥使用管理；對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地，無(wú)論是國(guó)有還是集體所有，不分城鄉(xiāng)居民身份和城鄉(xiāng)企業(yè)身份，實(shí)行統(tǒng)一的有償供應(yīng)制度。實(shí)行一戶只能享受一次帶有福利性質(zhì)的宅基地的政策，逐步取消農(nóng)村宅基地福利配給制度。將城鄉(xiāng)私人住房用地統(tǒng)一納入土地出讓轉(zhuǎn)讓使用制度軌道。

⒊建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地稅費(fèi)制度。對(duì)于新增的農(nóng)村集體建設(shè)用地，應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)等有關(guān)政策性稅費(fèi)；對(duì)于新增的集體建設(shè)用地，收繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；對(duì)于集體建設(shè)用地出讓人征收土地增值稅和營(yíng)業(yè)稅，對(duì)于集體建設(shè)用地受讓人征收契稅；對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)書據(jù)征收印花稅。對(duì)于超過(guò)一定期限未動(dòng)工開發(fā)的集體建設(shè)用地受讓人征收土地閑置費(fèi)；對(duì)于城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)入市的不動(dòng)產(chǎn)開征不動(dòng)產(chǎn)保有稅。

4、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)中介服務(wù)制度。要全面考慮、整體籌劃城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)中介服務(wù)體系，完善服務(wù)功能，規(guī)范運(yùn)作形式，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)房地產(chǎn)流通服務(wù)主體建設(shè)，建立規(guī)范化、專業(yè)化的城鄉(xiāng)房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)服務(wù)企業(yè)，構(gòu)建跨區(qū)域發(fā)展、連鎖化經(jīng)營(yíng)的服務(wù)平臺(tái)。建立城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)流通服務(wù)業(yè)協(xié)會(huì)，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、促進(jìn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

［1］王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.

［2］沈開舉.行政補(bǔ)償法研究［M］.法律出版社，2004.

［3］邵繪春.“土地財(cái)政”的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，（13）：29.

［4］丁凱.評(píng)集體建設(shè)用地入市：國(guó)土部的努力與制度障礙［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2005－10－15（03）.

［5］郭潔.土地資源保護(hù)與民事立法研究［M］.法律出版社，2002.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Stabilize Prices of City Exploration——To Rural Collective Construction Land Directly Entering the Market Perspective

Li Zuofeng

Our country large－scale city is changed to real estate industry swift and violent development，but the real estate market for the monorail system and the rural collective construction land into the market and indirect business has become the healthy development of the real estate industry the main obstacles，especially as the city real estate prices and a large number of rural construction land idle value cannot realize source.Therefore，breaking the system restraint is very necessary and urgent，and has feasibility.For this，need to expand and enrich the rural collective construction land directly into the real estate market legal space，and then establish the equal and open，unified urban and rural real estate legal system.

rural construction land；directly into the city；stabilize prices

D922.3

A

1007－8207（2011）10－0066－05

2011－08－14

李作峰 （1967—），男，江蘇沛縣人，徐州行政學(xué)院法政教研室副主任，副教授，研究方向?yàn)槊穹▽W(xué)。