耕地集約經營與實現土地使用效益最大化探究

□ 張玖霞，方 杰

（通化市土地管理信息中心，吉林 通化 134001）

耕地集約經營與實現土地使用效益最大化探究

□ 張玖霞，方 杰

（通化市土地管理信息中心，吉林 通化 134001）

本文以梅河口市做好耕地集約規(guī)模經營取得的成效為切入點，從政府引導推動土地流轉，制定優(yōu)惠扶持政策為規(guī)模經營創(chuàng)造條件，加快農村勞動力轉移為規(guī)模經營拓展空間等方面分析了梅河口市在耕地集約規(guī)模經營上取得的顯著成效。同時，針對梅河口市在土地流轉過程中存在的問題，從實現土地使用效益最大化的視角，對梅河口市如何做好土地規(guī)模經營提出了相關的對策。

耕地集約經營；土地使用；效益最大化

我國有13億人口，其中有9億是農業(yè)人口。隨著建設小康社會的逐步深入，客觀上要求加快城市化建設進程。由于經濟的快速發(fā)展，建設用地的逐步增加，不可避免地要擠占耕地。國家提出以18億畝耕地為底線，要求必須提高耕地的產出率。也就是說，一方面要減少農村人口，另一方面要實現耕地使用的最大效益，這是擺在我們面前不可回避的難題。梅河口市通過耕地集約經營的方式從一個側面破解了這道難題，為實現土地使用的最大化找到了一條途徑。

一、梅河口市做好耕地集約經營取得的成效

梅河口市是以農業(yè)為主的縣級市，全市幅員面積2174平方公里，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個街道、303個行政村、1759個村民小組、89716戶農戶，總人口61.8萬，現有耕地面積150萬畝，其中旱田93萬畝、水田57萬畝。

近年來，梅河口市市委、市政府積極調整產業(yè)結構，大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，鼓勵農民在依法、自愿、有償的原則下，以土地租賃、反租倒包或股份合作等多種經營形式使土地逐漸向少數人集中，加快了土地流轉步伐，實現了規(guī)?；s經營。截止2010年末，全市土地規(guī)模經營面積200584.5畝，占耕地面積的13.3%。其中：水田規(guī)模經營面積115110.5畝，旱田規(guī)模經營面積85474畝。梅河口市通過土地集約規(guī)模經營，實現了土地使用效益最大化，最終達到了農業(yè)增產和農民增收的目的。

⒈加強政府引導，推動土地依法流轉，完善流轉機制。在堅持農戶家庭承包經營制度和穩(wěn)定農村土地承包關系的基礎上，按照“依法、自愿、有償”原則，采取土地經營權出租、轉包、入股、互換、轉讓等形式實現土地流轉。在土地流轉過程中，始終堅持土地的所有權性質不能變、家庭承包經營制度不能變、農戶的土地承包關系不能變。不斷完善土地流轉服務體系，逐步建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉服務體系，為實現農村土地“依法、自愿、有償”流轉提供業(yè)務指導、政策咨詢、合同簽訂、登記、變更等服務。重視村級土地流轉服務體系建設，以確保農民通過土地流轉實現自己應得的經濟利益。

⒉制定有關優(yōu)惠扶持政策，為土地適度規(guī)模經營創(chuàng)造有利條件。政府鼓勵和扶持土地規(guī)模經營的企業(yè)和大戶，為農業(yè)龍頭企業(yè)和規(guī)模經營大戶向上爭取資金；積極協調金融部門為土地規(guī)模經營的企業(yè)和大戶提供貸款，國土部門減免土地規(guī)模經營企業(yè)和大戶修建永久性固定建筑物的相關用地手續(xù)費用；對耕地規(guī)模經營企業(yè)和大戶用于添置和更新機耕設備、擴大生產經營規(guī)模的貸款，優(yōu)先給予補貼和貼息。在確定土地整理項目和農業(yè)綜合開發(fā)項目時，優(yōu)先安排積極申報和推進土地流轉的地區(qū)；對土地流轉集中成片的地區(qū)，優(yōu)先推薦轉出土地的農民到所在地的農業(yè)龍頭企業(yè)就業(yè)，由勞動部門提供就業(yè)培訓。

⒊加快農村勞動力轉移，為土地適度規(guī)模經營拓展空間。在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，積極為農村勞動力向二、三產業(yè)轉移創(chuàng)造條件。2010年，全市農村勞動力轉移7萬多人。通過有效地整合培訓資源，形成了以縣、鄉(xiāng)農業(yè)技術推廣機構為載體的培訓體系，落實農民技能培訓任務，提高了農民自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的能力。

⒋實行技術扶植，加大對農民的培訓力度，以提高農民的科學文化素質，確保土地規(guī)模經營實現效益最大化。農民的科學文化素質與種植水平決定著農民的增收水平。梅河口市充分利用基層農技推廣體系建設與改革示范縣以及冬春科技大培訓的有利時機，廣泛開展各級各類農業(yè)科技培訓，促進農業(yè)科技成果的推廣和應用。2010年，全市共開展培訓850期，培訓農民近12萬人次。大力營造農民學科技、用科技的濃厚氛圍，鼓勵農民大膽引進科技新成果，生產有市場競爭優(yōu)勢的優(yōu)質農產品。通過對農民進行有組織、有計劃、有針對性、有實效的培訓和教育，使農民增強了市場意識、科技意識、創(chuàng)新意識以及推動農業(yè)生產方式由粗放型向集約型轉變的意識。

⒌大力發(fā)展壯大龍頭企業(yè)，為土地適度規(guī)模經營尋找支撐點。推進農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；?、商品化經營，重點在于抓好市場引導、龍頭帶動、基地支撐、利益聯動四個環(huán)節(jié)，其中突破口是龍頭企業(yè)。梅河口市加大了對富霞種業(yè)等龍頭企業(yè)的培育力度，積極引導一批具備經濟實力和管理水平的企業(yè)進入高效農業(yè)領域，促使他們集中人力、物力、財力進行現代農業(yè)的開發(fā)。同時，充分利用這些企業(yè)的優(yōu)勢，有效地改變了農業(yè)投入嚴重不足、農業(yè)基礎設施薄弱、農民組織化程度較低、農產品難以進入市場的狀況。

二、梅河口市土地流轉的主要特點

⒈朝鮮族村流轉面積較大。梅河口市朝鮮族人口較多且比較集中，全市有33個朝鮮族村、1個朝鮮族屯，聚集朝鮮族人口約2萬人，朝鮮族人口80%以上外出打工，將土地租賃經營。據統計，全市朝鮮族村70%左右的土地都已流轉出去，有的是由農戶自己轉租其他農戶，有的則是幾家聯合租賃給某個農戶，有的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面，將土地集中，然后統一發(fā)包，規(guī)模經營。

⒉土地流轉形式比較集中。梅河口市土地流轉主要有三種方式：一是以轉包的方式為主，占總流轉面積的90%，這部分流轉的土地主要是民間自主流轉和村、組代為流轉的。一般流轉期限在1－5年左右，這部分流轉的土地一般都是雙方當事人按上年的收成簡單制定一個協議，內容很不完善，且未到公證部門進行公證，所以沒有流轉費用，很容易引起糾紛。二是以土地租賃的方式進行流轉，占流轉總面積的6%。這部分流轉的土地主要是由鄉(xiāng)政府牽頭，統一將一片地租給某種糧大戶或種糧集團，一般承包期限在5－30年左右，這部分土地一般都以相當高的租金給付農民，而且雙方當事人簽訂比較詳細的合同，同時進行公證，確保雙方當事人的利益。三是以轉讓方式和其它方式流轉，占總流轉面積的3%。這部分流轉的土地是民間自主進行的，承包期限一般在1－5年左右，沒有完善的合同，容易引起糾紛。

⒊流轉主體多元化。隨著相關部門對農村土地管理的逐步加強，土地流轉由過去單一的農戶間流轉逐步過渡到多元化趨勢。一是農戶與農戶間的流轉。目前還是以這種流轉方式為主，約占60%，流轉后變?yōu)榉N糧大戶。據統計，全市50畝以上種糧大戶共計1458戶。二是農戶與農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)間的流轉。這種方式主要是由龍頭企業(yè)牽頭，建立“公司＋基地＋農戶”的利益聯結機制，與農戶簽訂流轉合同，帶動土地流轉。如梅河口市省級龍頭企業(yè)梅河口市興達米業(yè)有限公司，在海龍鎮(zhèn)先鋒村租賃農民土地5000畝進行規(guī)模經營。三是農戶與專業(yè)合作社間的流轉。以各種農民合作組織為依托，通過各種形式把農民組織起來，整合土地資源，實現土地規(guī)模經營。梅河口市目前主要是以水稻種植專業(yè)合作社為主，將農戶分散的土地集中連片統一種植、統一管理，促進了土地流轉。如梅河口市曙光鎮(zhèn)西太平村綠優(yōu)水稻種植專業(yè)合作社，農民以土地入股的形式與合作社簽訂租賃合同，面積1100畝，實行規(guī)模經營，既提高了土地經營效益，又促進了合作社的快速發(fā)展。

三、梅河口市耕地集約經營存在的問題

⒈土地流轉行為不規(guī)范。由于農民法律意識淡薄，自我保護意識不強等因素，加之目前還沒有關于土地流轉方面的法律可遵循，沒有固定的模式可參照，大多數土地流轉都在盲目中進行，即雙方當事人簽訂的“合同”樣式不一致，內容不健全，權力、義務不明確，更沒有到公證部門進行公證，所以很容易引起糾紛。據統計，梅河口市絕大多數流轉土地未簽訂書面合同，在轉出土地的農戶中，有86%的農戶在轉出土地時沒有簽訂書面合同，尤其是在不收取報酬、轉出期限不定期或轉出期限很短的情況下更是如此。尤其是國家出臺了一系列保護農民耕種的政策后，由“種糧熱”不斷引發(fā)“爭地熱”，大部分外出務工的農民都紛紛回村種田，一些在二輪承包中自動放棄土地的農民也紛紛向村里提出土地承包的要求，導致前幾年好不容易出現的土地流轉勢頭被遏止，種田大戶數量銳減。

⒉流轉價格不統一。絕大多數土地流轉交易發(fā)生在本村，半數以上的交易沒有明確的市場價格。在轉出的土地中，有87.6%的土地轉包給本村的親戚或其他村民，其中，半數以上不收取任何報酬，即使收取報酬，其平均價格也明顯低于外村人的用地價格。據統計，在進行過土地轉出的全部農戶中，有50.9%的農戶未收到流轉價款，有33.6%的農戶得到過現金補償，有14%的農戶得到過糧食補償。

⒊農民對土地的依賴性強，流轉渠道不暢，影響了土地流轉進程。土地作為農民賴以生存的最基本的生產資料，農民對其具有較深的感情，在沒有較為固定收入來源的情況下，他們不愿放棄對土地的經營權。加之當前糧食等農產品價格不斷上漲，農民更不愿放棄土地。同時，不少外出打工的農民收入不穩(wěn)定，農民也不敢從根本上把土地轉讓出去。另外，由于承租時期短，也影響了承租人對土地的投入。梅河口市種田大戶承租耕地的期限大多是短期的。由于承租期較短，導致部分種糧大戶抱著撈一把的心態(tài)經營所承包的耕地，沒有長期打算，更談不上對土地的投入。導致小型農田基本建設跟不上，保障措施滯后，抗拒自然災害的能力急劇下降。也有一些種田大戶搞短期行為，掠奪式經營，忽略地力培養(yǎng)，致使黑土層變薄，地力下降。

⒋農民對土地的流轉意識不強。一方面，由于當前農村土地承包經營權流轉管理還不完善，農民擔心流轉后會失去土地或損害土地，不敢流轉。另一方面，部分基層干部對土地承包經營權流轉不夠重視，采取放任自流、聽之任之的態(tài)度，加重了農民群眾的疑慮，農民不愿流轉土地。同時，由于農民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系尚未完善，以農業(yè)生產為主要經濟來源的農戶習慣于靠種地養(yǎng)活自己，擔心流轉土地后會失去生活依靠。

⒌管理服務嚴重滯后。一方面是流轉交易平臺不健全。由于基層流轉服務機構匱乏，導致土地流出、流入信息不靈，往往出現農戶有意轉出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉土地意向的農戶，造成轉入轉出兩頭難，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。另一方面是土地流轉中介組織發(fā)展滯后。土地流轉行為是一種民事行為，政府在這些行為中主要是做好管理、服務和監(jiān)督，這樣，才能真正激發(fā)起土地流轉的強大活力。此外，合作社內部制度也有待完善。現存的諸如水稻種植合作社是實現耕地集約經營的一種有效形式。但由于合作社內部制度存在著產權不順、松散合作、利益分化等一系列問題，導致了合作的名存實亡。

四、對做好耕地集約經營的幾點建議

耕地集約經營較之上世紀80年代以來的分戶經營顯示出了較強的優(yōu)越性，已成為歷史發(fā)展的必然趨勢。因此，各級政府應因勢利導，從法律法規(guī)、行政、服務等幾方面積極創(chuàng)造有利條件，推動耕地集約經營的進一步發(fā)展。

⒈加強宣傳引導，提高思想認識。要進一步加大對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及相關政策法規(guī)的宣傳力度，讓農民真正了解土地經營權流轉的基本政策，打消其對土地承包經營流轉的疑慮。特別是要讓農民群眾從心底里認識到土地流轉是促進農民增收、農業(yè)增效的有效措施，激發(fā)農民參與土地流轉的積極性。同時，創(chuàng)新宣傳手段和形式，在利用好電臺、電視和報紙等傳統媒體的基礎上，充分發(fā)揮互聯網的宣傳作用，集中總結推廣一批土地流轉的先進典型村（居），靠典型帶動，加快農村土地流轉的步伐。

⒉加強組織管理，促進土地流轉規(guī)范化。一是建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。要通過建立有效、靈活、合理的土地承包經營權流轉機制，培育發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營的市場環(huán)境。二是建立健全農村土地流轉規(guī)范管理工作制度、工作機制和工作規(guī)程，確保流轉規(guī)范有序；加快建立流轉服務組織和網絡平臺，逐步完善和加強土地流轉信息提供、法律政策咨詢、流轉價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調等服務，優(yōu)化流轉外部環(huán)境，不斷健全流轉市場。三是加強農村土地流轉政策咨詢和服務，指導流轉雙方簽訂統一規(guī)范的土地流轉合同，做好登記、審批、備案、合同簽訂、檔案管理等工作。

⒊構建服務體系，增強服務功能。一是加強信息服務體系建設，安排專職人員，建立土地信息資源采集、整理、分析和定期發(fā)布制度，加強農村土地承包經營權流轉的日常監(jiān)管和信息發(fā)布工作，及時提供土地流轉的供求信息，掌握農戶土地流轉的意愿，解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉受阻的矛盾。二是加強服務機構體系建設。在縣級設立土地流轉服務中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立土地流轉服務站，負責轄區(qū)土地流轉服務工作，各村土地流轉服務工作由村委會承擔。縣、鄉(xiāng)、村三級中介組織負責土地承包合同的簽訂與合同糾紛的調解、仲裁工作。切實為受讓方提供信貸、技術、物資等服務，從而使土地流轉與農業(yè)結構調整相結合，以維護好土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益。

⒋制定扶持政策，營造發(fā)展環(huán)境。政府相關部門應出臺指導全市加快農村土地承包經營權流轉的規(guī)范性文件，制定獎勵、扶持農村土地承包經營權流轉的具體措施。每年財政預算安排一定額度的專項扶持資金，建立財政保障機制；協調涉農金融機構，加大對規(guī)模經營主體的信貸支持力度，積極扶持第三方即土地流轉中介組織的健康發(fā)展，形成推動農村土地承包經營權流轉快速發(fā)展的強大合力。

⒌創(chuàng)新經濟組織，完善利益聯結。在加快土地流轉的同時，政府應把轉變自身職能同加強行業(yè)協會自身建設緊密結合起來，充分發(fā)揮協會在產業(yè)服務、行業(yè)自律、價格協商和糾紛調解等方面的作用；加強監(jiān)督管理，使產業(yè)協會和中介組織真正成為連接農戶與企業(yè)、市場的橋梁和紐帶；提高農民的組織化程度，增強抵御和防范市場風險的能力，積極組織龍頭企業(yè)和農戶簽訂產銷合同，引導企業(yè)與農戶建立緊密的利益聯結機制，加快土地流轉步伐。

⒍健全保障體系，解除農民的后顧之憂。一是要盡快把放棄經營土地、進入城市就業(yè)的農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現與城鎮(zhèn)社保的對接。二是要加大對農村社會保障的財政投入力度。在積極試點的基礎上，逐步建立新型農村人口養(yǎng)老保險制度。進一步擴大新型農村合作醫(yī)療覆蓋范圍，提高報銷比例。對于已經流轉土地的農民，要積極引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金參加個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險，以解除農民在就醫(yī)、養(yǎng)老問題上的后顧之憂。

［1］中華人民共和國土地管理法［Z］.1998.

［2］土地管理條例［Z］.1998.

［3］吉林省土地管理條例［Z］.2001.

［4］吉林省基本農田保護條例［Z］.2006.

［5］關于促進節(jié)約集約用地通知［Z］.國發(fā)2008年3號文件.

［6］關于加大閑置土地處置力度的通知［Z］.2007.

（責任編輯：高 靜）

Take the Road of Intensive Arable Land to Achieve Maximum Efficiency of Land Use

Zhang Jiuxia，Fang Jie

In this paper，Meihekou scale intensive arable land to achieve good results as the starting point，the transfer of land from the government guidance to promote，develop policies to create conditions for the scale，speed up the transfer of rural labor to expand the scale of operation in space in the analysis of Meihekou scale intensive arable land on the remarkable results.Meanwhile，for the land transfer process Meihekou exist in many non－standard issues，from land to carry out intensive，in order to achieve maximum efficiency of land use perspective，on how to do large－scale land operation Meihekou proposed measures.

intensive arable land；land use；maximum benefit

F301

A

1007－8207（2011）10－0057－03

2011－08－25

張玖霞 （1969—），女，吉林通化人，通化市土地管理信息中心工程師，研究方向為土地管理信息化建設與工程測量；方杰 （1958—），男，吉林通化人，通化市土地管理信息中心工程師，研究方向為土地管理信息化建設與工程測量。