我國(guó)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究

□李斌

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

我國(guó)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究

□李斌

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

基本公共服務(wù)均等化，是指全體公民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，范圍相同，結(jié)果大體相等。它對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政地位、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果具有積極的推動(dòng)作用。現(xiàn)階段，我國(guó)基本公共服務(wù)還存在著城鄉(xiāng)差距巨大、區(qū)域差距明顯、群體差距延續(xù)等非均等化問(wèn)題，建議采取轉(zhuǎn)變政府職能、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)制度、健全公共財(cái)政體系、建立有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政府績(jī)效評(píng)估體系等措施予以化解。

基本公共服務(wù)；均等化；共享發(fā)展成果

2005年，黨的十六屆五中全會(huì)首次提出將實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步明確要“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！?007年，黨的十七大報(bào)告提出：“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系?！秉h的這一系列的重要文件已經(jīng)說(shuō)明，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是我國(guó)未來(lái)發(fā)展的重要目標(biāo)。因此，如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，是新形勢(shì)下黨和國(guó)家面臨的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

所謂基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件。［1］它主要涉及三個(gè)方面：第一，滿足人生存需要的基本社會(huì)條件，具體包括基本就業(yè)保障、基本生活保障、基本養(yǎng)老保障等；第二，滿足人精神需要的基本社會(huì)條件，具體包括基本教育服務(wù)、基本文化服務(wù)等；第三，滿足人健康需要的基本社會(huì)條件，具體包括基本健康保障等。也就是黨的十七大報(bào)告中提出的“使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。可見(jiàn)，基本公共服務(wù)體現(xiàn)了一國(guó)公民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。而且它不是靜態(tài)不變的，它會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和公民需求的變化而呈現(xiàn)出逐步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

基本公共服務(wù)均等化，則是指全體公民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，范圍相同，結(jié)果大體相等，即不論個(gè)人的天賦能力、教育程度、身份地位、貧富狀況、居住區(qū)域以及社會(huì)貢獻(xiàn)如何，在基本公共服務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)是人人享有，普遍受益，既不存在特權(quán)群體，也不存在被忽視的群體。這里，需要關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題是不能將基本公共服務(wù)均等化等同于基本公共服務(wù)平均化。平均化追求的是全體公民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果絕對(duì)相等，但在我國(guó)現(xiàn)階段區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間人口大規(guī)模流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)背景下，平均主義的思維和做法不僅會(huì)導(dǎo)致新的基本公共服務(wù)的不平等，而且會(huì)造成有限公共服務(wù)資源的浪費(fèi)所導(dǎo)致的低效率。因此，實(shí)行基本公共服務(wù)平均化既不現(xiàn)實(shí)，也沒(méi)有必要。

二、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的積極意義

（一）有助于鞏固黨的執(zhí)政地位

中國(guó)共產(chǎn)黨始終把全心全意為人民服務(wù)作為自己的根本宗旨，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨除了代表工人階級(jí)和最廣大人民的根本利益之外，沒(méi)有自己的特殊利益，也沒(méi)有任何私利?；竟卜?wù)事關(guān)人民群眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，涉及的主要內(nèi)容是當(dāng)前老百姓最為關(guān)心的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等問(wèn)題，只有把這些民生問(wèn)題解決好，把根本利益維護(hù)好，黨才能得到絕大多數(shù)人民的支持和認(rèn)可，才能取得執(zhí)政的合法性；才能鞏固其執(zhí)政地位。

（二）有助于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)

公平正義是社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要特征之一?！氨Ｕ厦恳粋€(gè)社會(huì)成員的基本生存權(quán)，是現(xiàn)代社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)?！保?］當(dāng)前，我國(guó)貧富差距持續(xù)拉大，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展不平衡現(xiàn)象日益嚴(yán)重，這些問(wèn)題的存在破壞了社會(huì)的公平正義，直接影響到整個(gè)國(guó)家的和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，能夠讓不同的社會(huì)群體享受到大致相等的基本公共服務(wù)，能夠使社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到有效化解，從而更加有助于公平正義的實(shí)現(xiàn)。

（三）有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)政府提供的優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署在其發(fā)布的《中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告2007－2008》中明確指出：“基本公共服務(wù)是中國(guó)保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)繁榮的重要條件?！眱?nèi)需不足、消費(fèi)不旺是困擾當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，基本公共服務(wù)均等化可以打消民眾的后顧之憂，提升其消費(fèi)信心。同時(shí)，基本公共服務(wù)涵蓋了教育、醫(yī)療、住房等眾多產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)巨大的發(fā)展需求也有助于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。以義務(wù)教育為例，九年制義務(wù)教育在中西部和農(nóng)村地區(qū)的普及，不僅滿足了當(dāng)?shù)厝罕姮F(xiàn)實(shí)的需求，而且還能為中國(guó)未來(lái)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的人力資源支持。

（四）有助于全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，目前的經(jīng)濟(jì)總量已超過(guò)日本，躍居世界第二位。在做大“蛋糕”的同時(shí)，如何分好這塊“蛋糕”，讓不同的社會(huì)群體都能較為公平地享受到改革發(fā)展的成果，已成為全社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于人的能力差異和競(jìng)爭(zhēng)的存在，往往會(huì)導(dǎo)致貧富差距的不斷擴(kuò)大，因此在市場(chǎng)失靈時(shí)，就需要政府這只“看得見(jiàn)的手”發(fā)揮作用，通過(guò)基本公共服務(wù)的提供并使之均等化，來(lái)有效縮小貧富差距，為弱勢(shì)群體和競(jìng)爭(zhēng)失敗者提供基本的生存和發(fā)展條件。所以，從一定意義上講，基本公共服務(wù)均等化水平的高低直接反映了全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果程度的高低。

三、我國(guó)基本公共服務(wù)非均等問(wèn)題及原因分析

（一）我國(guó)基本公共服務(wù)非均等問(wèn)題

近年來(lái)，中央和地方政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以解決民生問(wèn)題為導(dǎo)向，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，這在一定程度上緩解了基本公共服務(wù)非均等化的矛盾，但還是沒(méi)有從根本上解決這一問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)基本公共服務(wù)非均等問(wèn)題突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

⒈基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距較大。我國(guó)城鄉(xiāng)之間不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在較大的差距，而且在基本公共服務(wù)發(fā)展水平上同樣存在較大的差距。首先，城鄉(xiāng)教育資源配置嚴(yán)重失衡。不論是在經(jīng)費(fèi)投入方面，還是在師資力量、教學(xué)設(shè)備等方面，農(nóng)村中小學(xué)的整體水平還都遠(yuǎn)低于城市。中小學(xué)危房在農(nóng)村所占的比重也達(dá)到了中小學(xué)校危房總數(shù)的80%以上，遠(yuǎn)高于城市。同時(shí)，在部分項(xiàng)目上，城鄉(xiāng)的教育差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。比如：許多地方通過(guò)教學(xué)競(jìng)賽，將農(nóng)村優(yōu)秀的中小學(xué)教師選拔進(jìn)城，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源向城市的加速集聚，造成了農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量與城市差距的持續(xù)擴(kuò)大。其次，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡。有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源過(guò)度集中于城市，導(dǎo)致了當(dāng)前農(nóng)民“看病難、看病貴”的現(xiàn)狀。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，2000年，按公共衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)居民中分配和使用的公平程度排序，中國(guó)在191個(gè)被統(tǒng)計(jì)的國(guó)家或地區(qū)中，名列第188位，是世界上公共衛(wèi)生資源分布最不公平的國(guó)家之一。此外，中國(guó)廣大的農(nóng)村在公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等方面，也與城市存在著巨大的差距。

⒉基本公共服務(wù)的區(qū)域差距明顯。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，由于歷史、自然稟賦等多種因素的影響，造成東、中、西部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上差距巨大，并由此導(dǎo)致不同地方在提供基本公共服務(wù)的財(cái)力上存在明顯的差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且地方財(cái)力雄厚的東部地區(qū)，有能力將更多的財(cái)政資金投入到基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障等重點(diǎn)民生領(lǐng)域。而與此同時(shí)，中西部相當(dāng)一部分地方政府還處于“吃飯財(cái)政”甚至“討飯財(cái)政”的艱難境地，地方政府極為有限的財(cái)力只能用來(lái)保運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)工資，根本無(wú)力提升現(xiàn)有的基本公共服務(wù)發(fā)展水平。以義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為例，2008年，小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)最高的地區(qū)上海為9409.78元，最低的地區(qū)河南省僅為948.57元，相差近9倍；初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)最高的地區(qū)上海為10325.89元，最低的地區(qū)貴州省僅為1190.65元，相差近8倍。［3］

⒊基本公共服務(wù)的群體差距延續(xù)。即便在城鎮(zhèn)內(nèi)部，不同社會(huì)群體享受基本公共服務(wù)的水平也存在比較顯著的差異。以數(shù)量龐大的農(nóng)民工為例，他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)，但由于現(xiàn)有戶籍制度的障礙，卻不能與當(dāng)?shù)厥忻裨谧优逃?、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、公共文化等基本公共服務(wù)領(lǐng)域享受同等的待遇，由此也就難以真正融入其所在的城市。由于其流動(dòng)性較大，加上基本話語(yǔ)權(quán)的缺失，中國(guó)的農(nóng)民工幾乎只能被動(dòng)地接受不同城市的地方政府所給予的不同基本公共服務(wù)待遇。因此，在關(guān)注基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距的同時(shí)，我們不得不面對(duì)群體差距的延續(xù)給基本公共服務(wù)均等化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

（二）我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化原因分析

⒈區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大。這是當(dāng)前我國(guó)區(qū)域基本公共服務(wù)非均等化的重要根源。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響地方的財(cái)力，而地方的財(cái)力不足又制約著一個(gè)區(qū)域的公共服務(wù)供給能力的提高?！吧鐣?huì)公眾中絕大多數(shù)人分享成果的程度首先取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，從邏輯上分析，這是改善和提高國(guó)民大眾生活的一個(gè)必要條件。如果沒(méi)有增長(zhǎng)和發(fā)展，國(guó)民產(chǎn)出只能是一個(gè)既定的常量，一部分人福利的增加只能以另外一些人福利的減少來(lái)實(shí)現(xiàn)?！保?］

⒉城鄉(xiāng)分割的二元體制形成的制度障礙。這是當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化存在問(wèn)題的重要根源。這種二元體制將占全國(guó)人口多數(shù)的農(nóng)村人口排除在相對(duì)完善的城市基本公共服務(wù)體系之外，并使廣大農(nóng)村地區(qū)很難得到公共財(cái)政陽(yáng)光的照耀。

⒊事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配弱化了基層政府的基本公共服務(wù)能力。隨著1993年分稅制改革的推進(jìn)，財(cái)權(quán)開(kāi)始逐漸向上集中，而事權(quán)卻逐級(jí)下放，基層政府的財(cái)力與其所承擔(dān)的基本公共服務(wù)職責(zé)之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的不匹配現(xiàn)象。尤其是農(nóng)業(yè)稅取消后，基層政府的財(cái)政收入銳減，在一定程度上削弱了其提供基本公共服務(wù)的能力，也在客觀上加劇了基本公共服務(wù)的非均等化。

⒋轉(zhuǎn)移支付制度不完善影響了均等化的實(shí)現(xiàn)。加拿大等西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要是通過(guò)科學(xué)有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，而我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在著一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大、運(yùn)行不規(guī)范等問(wèn)題，這也直接影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面所發(fā)揮的作用。

四、實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策及建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

當(dāng)前，我國(guó)政府在職能定位上“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存，“越位”意味著政府將有限的資源用在了應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，這就進(jìn)一步弱化了政府的基本公共服務(wù)能力；“缺位”則表明應(yīng)當(dāng)由政府做的事，政府沒(méi)有做或者雖然做了但沒(méi)有做好，尤其是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，政府“缺位”較為嚴(yán)重。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府責(zé)任，充分發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)制度

打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，統(tǒng)籌建立城鄉(xiāng)一體的、不分地域和身份的基本公共服務(wù)體系。當(dāng)前，要大力推進(jìn)戶籍制度改革，盡快消除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度障礙。要繼續(xù)深化社會(huì)事業(yè)體制改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，具體包括：推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育改革，加大新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革力度，建立農(nóng)村最低生活保障制度，建立農(nóng)民工基本社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育等問(wèn)題。

（三）進(jìn)一步健全公共財(cái)政體系

首先，要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使公共服務(wù)支出在整個(gè)財(cái)政支出中的比重明顯增加。建立基本公共服務(wù)財(cái)政支出穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，將每年政府新增財(cái)力優(yōu)先和主要用在基本公共服務(wù)領(lǐng)域。其次，要明確各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，合理界定各級(jí)政府在基本公共服務(wù)方面所承擔(dān)的責(zé)任，盡快扭轉(zhuǎn)財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的局面。再次，要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，建立發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)上述公共財(cái)政體制的改革，切實(shí)增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)政能力。

（四）建立有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政府績(jī)效評(píng)估體系

要破除GDP至上的不科學(xué)的評(píng)價(jià)考核思維，把基本公共服務(wù)均等化納入政府績(jī)效評(píng)估體系中，并大幅度提高其權(quán)重，同時(shí)將基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)估結(jié)果與干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、任用聯(lián)系起來(lái)。要科學(xué)確定基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)體系，尤其要設(shè)計(jì)好便于測(cè)量各級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面的具體績(jī)效的量化指標(biāo)，真正引導(dǎo)各級(jí)政府將主要注意力和資源集中到解決民生問(wèn)題、為城鄉(xiāng)民眾提供結(jié)果大體相等的基本公共服務(wù)上來(lái)。

［1］中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院［M］.百姓·民生——共享基本公共服務(wù)100題.中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

［2］劉尚希.基本公共服務(wù)均等化：目標(biāo)及政策路徑［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2007－06－15.

［3］黃云鵬.“十二五”基本公共服務(wù)均等化的思路與重點(diǎn)［J］.中國(guó)投資，2010，（11）.

［4］俞憲忠.現(xiàn)代化的動(dòng)力是絕大多數(shù)人受益［J］.文史哲，2004，（04）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

The Research on China＇s Equalization of Basic Public Services

Li Bin

The equalization of basic public services means all citizens sharing the equal opportunity，the same range and much the same results of basic public services.It helps to consolidate the ruling position，construct harmonious socialist society，achieve the economic sustainable development and share the reform and development results for all members of society.The ruling party plays an important role in setting goals，making policies and integrating benefits on the equalization of basic public services.At the present stage， China＇s basic public services exists non－equalization problems such as：huge gap between urban and rural areas，significant regional disparities，gap extension and so on.We should take measures to transform government functions，establish basic public service system of urban and rural co－ordination，improve public finance system and create government performance evaluation system to realize equalization of basic public services.

basic public services；equalization；share the development results

D630.1

A

1007－8207（2011）10－0010－03

2011－06－06

李斌 （1968—），男，福建順昌人，中共南平市委黨校行政管理教研室主任，副教授，研究方向?yàn)楣补芾?、行政法?/p>