北京建設(shè)世界城市面臨的公共管理問題

□ 劉亞娜

（首都師范大學(xué)，北京 100038）

北京建設(shè)世界城市面臨的公共管理問題

□ 劉亞娜

（首都師范大學(xué)，北京 100038）

北京建設(shè)世界城市，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域都面臨新的挑戰(zhàn)。因?yàn)槭澜绯鞘薪ㄔO(shè)中公共問題凸顯且日益表現(xiàn)出其復(fù)雜性，在政府公共管理的制度設(shè)計(jì)和制度鏈條中還存在諸多的漏洞與缺失。如從政府治理的價(jià)值導(dǎo)向看還存在以追求經(jīng)濟(jì)增長為主要導(dǎo)向的誤區(qū)；缺乏多元主體參與城市公共事務(wù)治理的平臺(tái)與機(jī)制；城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出，城市與農(nóng)村之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制等。對此，北京在建設(shè)世界城市的過程中應(yīng)突破傳統(tǒng)的公共治理理念、模式和方法，構(gòu)建 “科學(xué)發(fā)展觀”與 “和諧社會(huì)”視野下的公共管理制度基礎(chǔ)和政策框架。

世界城市；公共問題；管理創(chuàng)新

自20世紀(jì)80年代以來，隨著世界范圍內(nèi)城市競爭的日益加劇，建設(shè)世界城市已經(jīng)成為全球化時(shí)代世界主要國家或地區(qū)獲取更大發(fā)展空間的必然戰(zhàn)略選擇。時(shí)代的發(fā)展要求將首都北京建設(shè)成國際一流水平的世界城市。然而，建設(shè)世界城市面臨諸多公共問題，世界城市的公共管理不僅是一個(gè)融入全球化進(jìn)而掌握國際主導(dǎo)權(quán)的問題，同時(shí)還是一個(gè)處理社會(huì)割裂、謀求共享世界城市紅利的考驗(yàn)。

一、世界城市的內(nèi)涵界定及北京建設(shè)世界城市目標(biāo)的提出

世界城市是國際城市的高端形態(tài)，是指在全球政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面具有最高影響力的城市，不僅規(guī)模較大且城市現(xiàn)代化和國際化職能效應(yīng)都達(dá)到“極強(qiáng)”或“較強(qiáng)”程度，在全球經(jīng)濟(jì)中具有重要地位、作用的國際性城市。

關(guān)于世界城市或者國際城市，國內(nèi)外并沒有一致的權(quán)威概念和衡量標(biāo)準(zhǔn)。①“世界城市”概念的關(guān)鍵在于對在全球化時(shí)代城市功能特征的界定?！笆澜绯鞘小笔侨蚧瘯r(shí)代的城市模式，城市的功能就是服務(wù)于全球化的運(yùn)行，城市的地位就是決定于在什么等級層次上服務(wù)于全球化的運(yùn)行。西蒙（DAVID SIMON）給予世界城市比較完整的描述是：一、存在一個(gè)完整的金融和服務(wù)體系，以服務(wù)于國際機(jī)構(gòu)、跨國公司、政府和非政府組織等客戶。二、發(fā)展了一個(gè)跨國公司、國際組織和非政府組織所賴以生存的全球資本流、信息流和通訊流的集散港。三、構(gòu)筑了一個(gè)能夠吸引和挽留有專長的國際移民（專業(yè)人才、經(jīng)理人、政府官員和外交官）的高質(zhì)量生活環(huán)境。這里的生活質(zhì)量不僅包括物質(zhì)和精神方面，還包括更廣泛的諸如經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定、大都會(huì)風(fēng)格和文化生活。詳見屠啟宇著.謀劃中國的世界城市——面向21世紀(jì)中葉的上海發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］.上海三聯(lián)書店，2008.23.綜合各方面研究結(jié)果，一般認(rèn)為，世界城市的標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在城市現(xiàn)代化和國際化職能效應(yīng)兩個(gè)方面。其中，城市規(guī)模和現(xiàn)代化水平是基礎(chǔ)，國際化職能效應(yīng)主要體現(xiàn)在其世界性的經(jīng)濟(jì)職能作用和競爭力上，同時(shí)也體現(xiàn)在社會(huì)、文化等領(lǐng)域的綜合競爭力上。從量化的標(biāo)準(zhǔn)看，基本上可以分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施水平、控制力和影響力、國際交往水平等四個(gè)方面。根據(jù)國內(nèi)外專家的研究，目前國際上公認(rèn)的世界城市只有三個(gè)，即紐約、倫敦、東京，它們在世界金融體系及世界經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮著核心作用。近年的一些研究結(jié)果還包括亞洲的大城市，如香港、北京、新加坡和上海。一般認(rèn)為世界城市具有以下特點(diǎn)，即世界城市的13項(xiàng)指標(biāo)：國際性、為人熟知；積極參與國際事務(wù)且具影響力；相當(dāng)多的人口；重要的國際機(jī)場；先進(jìn)的交通系統(tǒng)；亞洲城市要吸引外來投資，并設(shè)有相關(guān)的移民社區(qū)，西方城市要設(shè)有國際文化和社區(qū)；國際金融機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、公司總部和股票交易所，并對世界經(jīng)濟(jì)起關(guān)鍵作用；先進(jìn)的通訊設(shè)備，如光纖、無線網(wǎng)絡(luò)、流動(dòng)電話服務(wù)，以及其他高速電訊線路，有助于跨國合作；蜚聲國際的文化機(jī)構(gòu)；濃厚的文化氣息；強(qiáng)大而有影響力的媒體；強(qiáng)大的體育社群以及舉辦國際體育盛事的能力和經(jīng)驗(yàn)；在近海城市中，擁有大型且繁忙的港口。

世界城市在世界城市體系中相互關(guān)聯(lián)、互為依存。但由于各個(gè)世界城市自身制度、文化結(jié)構(gòu)的差異以及全球化經(jīng)濟(jì)格局中職能分工的差異，世界城市在類型上也表現(xiàn)出多樣性或差異性。

北京將世界城市確定為其努力的目標(biāo)，經(jīng)過了長時(shí)間的研究和醞釀，《北京城市總體規(guī)劃 （2004年至2020年）》提出北京城市發(fā)展目標(biāo)的定位，第一步是構(gòu)建現(xiàn)代國際城市的基本構(gòu)架，第二步到2020年全面建成現(xiàn)代化國際城市，第三步到2050年成為世界城市。北京通過成功舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)以及隨之全面展開、扎實(shí)推進(jìn)的“人文北京、科技北京、綠色北京”建設(shè)，已進(jìn)入了全面建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的新階段。

二、北京建設(shè)世界城市面臨的公共管理問題

公共管理在其百余年的演進(jìn)和流變歷程中出現(xiàn)了各種學(xué)術(shù)論爭和理論流派。公共管理實(shí)踐作為一種“國家的藝術(shù)”，伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實(shí)踐，總會(huì)有治理安排上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。伴隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和我國市場化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速，一種有別于傳統(tǒng)公共管理模式的大都市公共管理理念正在迅速凸顯和逐步成形，為應(yīng)對世界城市公共問題，政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)正面臨新的挑戰(zhàn)。

（一）世界城市建設(shè)中公共問題凸顯

全球化以及建設(shè)世界城市的推進(jìn)催生了諸多公共問題。首先表現(xiàn)為社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)。世界城市已成為人流、物流、資金流、信息流等要素的高度集聚地。外來流動(dòng)人口的增加不僅給城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)帶來了壓力，如交通、環(huán)境等問題，也給公共安全帶來了潛在危機(jī)。如城市快速發(fā)展與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不配套以及廢棄物處理等問題，致使城市環(huán)境問題日漸突出。其次表現(xiàn)為貧富差距增大。這不僅會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題，也不利于實(shí)現(xiàn)公平競爭和資源的有效配置，不利于社會(huì)健康發(fā)展。學(xué)者們的研究表明，高等級的世界城市往往是貧富懸殊最大的區(qū)域，全球化使富裕與權(quán)力集聚于這些節(jié)點(diǎn)，也使低技術(shù)、低收入移民的數(shù)量不斷增加，同時(shí)，就業(yè)結(jié)構(gòu)、福利體制的變化以及世界城市獨(dú)特的全球財(cái)富分配系統(tǒng)也加劇了這一問題。［1］（p52）有學(xué)者將世界城市的社會(huì)影響與公共治理概括為兩大層面，一是世界城市中的參與與排斥問題。作為全球化產(chǎn)物的世界城市，受全球化進(jìn)程的支配，其產(chǎn)業(yè)體系都經(jīng)歷了一個(gè)從制造業(yè)向金融服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化過程，這個(gè)轉(zhuǎn)化又必然會(huì)帶來城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，使城市中各利益群體的社會(huì)影響力與社會(huì)參與度發(fā)生分化，形成了一個(gè)二元社會(huì)：一邊是全球化進(jìn)程的參與者，另一邊則是被排斥出這一進(jìn)程的局外人。國際經(jīng)驗(yàn)表明，二者的境遇差異往往表現(xiàn)在就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社區(qū)結(jié)構(gòu)、社會(huì)參與等方面。二是世界城市的發(fā)展盲區(qū)給公共治理提出了緊迫的課題：營造和諧社會(huì)和達(dá)成社會(huì)共識、防止社會(huì)排斥現(xiàn)象泛濫、講求平衡的公共投入等。盡管世界城市是一個(gè)強(qiáng)有力的集聚全球要素與能量的節(jié)點(diǎn)，但也可能是一個(gè)加劇社會(huì)乃至政治危機(jī)的所在。為此，建設(shè)世界城市的公共治理就不僅僅是一個(gè)融入全球化進(jìn)而掌握國際主導(dǎo)權(quán)的問題，同時(shí)還是一個(gè)處理社會(huì)割裂、謀求共享世界城市紅利的考驗(yàn)。

世界城市公共問題不僅在內(nèi)容上日益豐富而且日趨呈現(xiàn)出復(fù)雜性。這種復(fù)雜性主要表現(xiàn)在：世界城市公共政策問題具有緊密的相關(guān)性并具有國際化的特點(diǎn)，一國國內(nèi)的問題發(fā)展趨勢與國際形勢緊密連結(jié)在一起。相關(guān)性成為世界城市公共政策的主要政策視野之一。同時(shí)，世界城市公共政策目標(biāo)越來越體現(xiàn)出多重性，問題越來越具有動(dòng)態(tài)性。

對于世界城市的治理問題不再是專指政府的行為，治理概念的前提有兩個(gè)：其一是權(quán)力既存在于政府機(jī)構(gòu)之間，也存在于民間，參與治理活動(dòng)的有政府、私營部門、民間社會(huì)等不同群體；其二強(qiáng)調(diào)程序，決策須以意向不同的許多行為者之間的復(fù)雜關(guān)系為基礎(chǔ)，中心內(nèi)容就是這些不同意向最終達(dá)成妥協(xié)。突出表現(xiàn)出三大特點(diǎn)：城市治理主體的多元化、治理形式合作化、治理結(jié)果的不可控 （指公共和私營部門在治理過程中相互協(xié)作、相互影響，是一個(gè)自然發(fā)展的過程，產(chǎn)生的結(jié)果不受任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)的完全控制）。這并不是說城市政府的作用弱化了，相反，在城市治理中，政府應(yīng)發(fā)揮更加積極的作用。

（二）世界城市的管理尚存在制度缺失

就目前來看，對于世界城市治理，在我國的公共管理領(lǐng)域，無論是理論界還是實(shí)務(wù)部門，都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略。而最為關(guān)鍵的是，我國政府公共管理的制度設(shè)計(jì)和制度鏈條中還存在諸多的漏洞與缺失。

⒈政府治理的價(jià)值導(dǎo)向還存在以追求經(jīng)濟(jì)增長為主要導(dǎo)向的誤區(qū)。政府的職能主要有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，但當(dāng)前政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上主要以經(jīng)濟(jì)管理方面的職能為主，目的是追求經(jīng)濟(jì)總量的增大和經(jīng)濟(jì)增長率的提高，而社會(huì)管理和公共服務(wù)職能發(fā)揮得不夠，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面投資也尚顯不足，政府的公共服務(wù)提供與群眾日益增長的多元化需求不相適應(yīng)。 《北京藍(lán)皮書：北京公共服務(wù)發(fā)展報(bào)告（2009——2010）》中明確指出：“北京城市管理中的公共服務(wù)職能部門缺位的一個(gè)重要原因是，在城市管理過程中缺乏一個(gè)有效的體制和機(jī)制保障。城市管理中的公共服務(wù)職能需要在城市管理政策、法律、標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)，得到政策的約束；需要在管理制度、管理規(guī)范和管理流程中體現(xiàn)；也需要在具體執(zhí)行中進(jìn)行調(diào)整和完善；還需要通過監(jiān)督評價(jià)體系給予硬性保障。”［2］

⒉缺乏多元主體參與城市公共事務(wù)治理的平臺(tái)與機(jī)制。城市的治理歸根結(jié)底是一個(gè)資源的分配過程，是政府、企業(yè)、公民等多方主體博弈的過程。全球化的發(fā)展使社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)多元化的時(shí)代，包括文化多元、利益多元、社會(huì)生活多元、價(jià)值觀多元等各個(gè)層面。然而，在城市管理實(shí)踐中依舊以政府為主導(dǎo)，呈現(xiàn)的是一種政府“獨(dú)白”的狀況，大多數(shù)情況下政府控制了話語權(quán)，這種情況與多元社會(huì)格格不入。?？怂购兔桌赵凇逗蟋F(xiàn)代公共行政——話語指向》一書中曾論述道：“公眾聽證在實(shí)踐過程中總是被那些組織合理的、感興趣的或有直接利害關(guān)系的人所控制。有諷刺意味的是，這些努力的結(jié)果有時(shí)更像是少數(shù)人話語的獨(dú)白，而不是民主的話語?！保?］（p127）理想中的城市治理模式應(yīng)該創(chuàng)造一種“公共能量場”，［4］（p102）公共政策在這里制定和修訂，在這個(gè)過程中多元主體進(jìn)行話語的交流，建立“一種多元主體能夠參加、多元利益能夠得以協(xié)調(diào)、多種聲音能夠得以表達(dá)、多種文化能夠得以包容的城市治理體制?！保?］（p106）

自1993年深圳在全國率先實(shí)行可看作是價(jià)格聽證制度雛形的價(jià)格審查制度以來，有關(guān)各省市都相繼建立了價(jià)格聽證制度，旨在避免利益相關(guān)者在行政機(jī)關(guān)決策時(shí)“處于黑暗之中”。雖然對聽證制度的規(guī)制各地各級政府都沒有停止過努力，但架空規(guī)定、敷衍了事、利益捆綁的各類聽證會(huì)依然此起彼伏。一方面因?yàn)橐?guī)定本身不明確容易陷入虛置，另一方面因?yàn)槔娴尿?qū)使往往使得各利益方挖空心思尋找制度漏洞，代表作假，民意不能得到充分有效的表達(dá)，這些都反映出目前聽證制度的不完備。

⒊城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出，城市與農(nóng)村之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制。在城鄉(xiāng)分治的二元社會(huì)管理體制下，城鄉(xiāng)各自封閉管理，街道辦事處負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于城市中的居民，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于該地區(qū)的農(nóng)民。但隨著城市化進(jìn)程的加快，城市和鄉(xiāng)村的分界線日益模糊，出現(xiàn)了城中村。這種城鄉(xiāng)混雜的現(xiàn)實(shí)狀況導(dǎo)致了公共物品的提供主體不明確的后果，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部居住條件簡陋、公共設(shè)施不健全、衛(wèi)生環(huán)境惡劣、刑事犯罪頻發(fā)。

⑴城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制缺失?！胺?、法規(guī)不健全，城市邊緣區(qū)和城中村作為一種特殊區(qū)域，在現(xiàn)行的規(guī)劃建設(shè)和管理體制中存在一定的盲區(qū)，規(guī)劃、土地和房產(chǎn)等法律法規(guī)不健全，缺乏必要的政策指導(dǎo)和明確的法律法規(guī)依據(jù)?！保?］（p178）2009年10月開始生效的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第15條要求城鄉(xiāng)規(guī)劃按照以下規(guī)定組織編制：城市總體規(guī)劃由市人民政府組織編制，中心城、新城的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃由市規(guī)劃行政主管部門會(huì)同相關(guān)區(qū)、縣人民政府組織編制；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃由所在區(qū)、縣人民政府組織編制，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府按照區(qū)、縣人民政府的要求負(fù)責(zé)具體工作；村莊規(guī)劃由所在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制。但關(guān)于市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各級行政單位間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃規(guī)定得不詳細(xì)，具體實(shí)施細(xì)節(jié)不明確，缺乏必要的指導(dǎo)依據(jù)。在戶籍管理體制上也存在事實(shí)上的歧視。二元體制下的戶籍管理制度背后與就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利待遇掛鉤，城市和農(nóng)村居民在待遇上差別極大，造成了不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

⑵農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后。第一，城鄉(xiāng)分割凸顯養(yǎng)老保障制度的空白。城市中的企業(yè)職工、個(gè)體工商戶、機(jī)關(guān)事業(yè)單位均被納入養(yǎng)老保障制度覆蓋范圍，“雖然農(nóng)村居民目前可以參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得養(yǎng)老保障，甚至也有了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，但是農(nóng)民工只能參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻不能享受該制度的定期養(yǎng)老待遇，以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)過低的參保率仍是困擾養(yǎng)老保障制度建設(shè)的問題之一?！保?］（p126）第二，參保農(nóng)民續(xù)保能力弱。失地、失業(yè)農(nóng)民第二次就業(yè)艱難，因?yàn)殡y以找到穩(wěn)定的工作崗位，收入來源沒有保障，無力繳納社保金，因而常常無法續(xù)保。第三，城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目差異顯著，待遇水平懸殊。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種尚不齊全，如僅有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村低保。而城市養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)五大險(xiǎn)種齊備，社會(huì)救助和社會(huì)福利內(nèi)容也較為完善?！皬母＠贫瓤?，中國社會(huì)化福利，如民政福利、職工福利和其他福利，也只是覆蓋了極少部分城鎮(zhèn)人口，絕大部分福利項(xiàng)目并未覆蓋農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)福利化程度要高于廣大農(nóng)村地區(qū)。”［8］（p133）

⒋城市管理法制不健全。“法治在世界城市的全面協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的意義在于保證城市發(fā)展的連續(xù)性和可預(yù)期性。因?yàn)榉ㄖ巫钪匾奶匦灾痪褪桥懦齻€(gè)人的恣意和激情，用制度化的框架把一切政府活動(dòng)都納入到既定的軌道中。因此，只有法制才能成為城市穩(wěn)定、長期利益的調(diào)節(jié)器?！保?］（p335）完善的法制也是衡量一個(gè)城市國際競爭力的核心因素。從立法、行政法治、司法以及社會(huì)法治這四個(gè)方面看，北京市城市治理的法律機(jī)制還不健全，具體來說包括以下幾方面：

⑴立法方面。“立法權(quán)決定了世界城市的法治化治理框架，也決定了世界城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，而且立法作為城市自治、人民主權(quán)的核心權(quán)力，它對行政、司法都起著重要的制約作用?！保?0］（p342）我國的立法權(quán)主要通過全國人大及各地方的人大行使，就北京市的人大制度來看還存在不少問題。一是人大代表的代表性不夠廣泛；二是各種反映社情民意的制度和吸納民智的途徑欠缺，立法的針對性和回應(yīng)性還需加強(qiáng)。

⑵行政法治方面?？茖W(xué)、高效的城市治理離不開市民的參與，行政透明、公開、權(quán)責(zé)一致是世界城市行政法治的核心概念，由于世界城市的行政權(quán)力極其強(qiáng)大，因而必須對其加強(qiáng)監(jiān)督。既要注重政府內(nèi)部監(jiān)督還要加強(qiáng)外部監(jiān)督，為保障公民的知情權(quán)，政府應(yīng)該做到信息公開、透明?？疾毂本┦姓恼?wù)信息公開情況我們可以看到，近年來取得了一定的進(jìn)步，在北京市政府網(wǎng)站上可以看到政府采購項(xiàng)目、投標(biāo)情況和公務(wù)員招聘信息。然而，當(dāng)前的政務(wù)信息公開范圍更多集中在市政府機(jī)構(gòu)信息、市政府領(lǐng)導(dǎo)介紹、市政府規(guī)章、市政府規(guī)范性文件、年度政府工作報(bào)告、市政府人事任免事項(xiàng)等方面，對于政府各職能部門公共財(cái)政收支的詳細(xì)情況未作公開，對于老百姓關(guān)心的納稅人的錢如何用，用在什么地方等未作披露，涉及市民切身利益的社保、醫(yī)療、教育等各項(xiàng)政策的實(shí)施情況、進(jìn)度、權(quán)責(zé)情況不詳細(xì)、不具體，因而其離“陽光政府”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有距離。

⑶社會(huì)法治方面。世界城市治理應(yīng)該是一個(gè)國家和社會(huì)相互促進(jìn)、相互合作的過程，社會(huì)力量由政府引導(dǎo)和調(diào)控形成合力，政府工作的效率、回應(yīng)性由社會(huì)力量的推動(dòng)來促成，因而應(yīng)該建立完善的鼓勵(lì)市民參與治理的機(jī)制，如 “紐約設(shè)立了統(tǒng)一的民間糾紛解決組織，這些組織在解決糾紛過程中發(fā)揮了不可替代的作用。”［11］（p346）而北京市的市民社會(huì)發(fā)育明顯不良，例如：各種非政府組織（NGO）和非營利組織（NPO）的設(shè)立和開展工作受到諸多限制，許多非營利組織對政府依賴性強(qiáng)，由政府提供財(cái)政撥款和補(bǔ)貼幾乎占全部收入的一半，一旦政府不再對非營利組織注入資金，它就難以為繼。除此之外，對非營利組織的稅收政策不明確、不具體、不系統(tǒng)，目前以所得稅優(yōu)惠為主，而且范圍也比較??；在財(cái)產(chǎn)稅以及主要的稅種——商品稅中，缺乏對非營利組織的專門規(guī)定，尤其缺乏對民間成立的非營利組織的優(yōu)惠措施。

⒌跨行政區(qū)劃的區(qū)域間協(xié)調(diào)合作機(jī)制尚未形成?！翱v觀東京、紐約、倫敦等世界城市，無一不是以周邊廣大的都市圈地區(qū)為城市功能輻射、聚集的腹地，依托都市圈內(nèi)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置、便利的交通通訊聯(lián)系、完善的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和有利的自然人文環(huán)境資源條件，從而在與其他城市地區(qū)的競爭之中脫穎而出。”［12］（p3）隨著北京城市功能集聚和輻射能力的增強(qiáng)，周圍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系緊密，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的京津冀都市圈正在形成，但從發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于區(qū)域性協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺乏，導(dǎo)致這些城市各自為政，在資源利用上竭澤而漁，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上惡性競爭，從而大大阻礙了北京建設(shè)世界城市的步伐，削弱了北京在世界城市中的競爭力。例如：“在機(jī)場、港口建設(shè)方面，京津已實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域聯(lián)合，但2004年北京又開始興建第三條跑道和候機(jī)樓；北京與河北共同開發(fā)建設(shè)了京塘港，與天津港口岸實(shí)現(xiàn)直通，河北又在距離京塘港幾十公里處新建曹妃甸港，與天津港之間形成競爭態(tài)勢，如果協(xié)調(diào)不好，必將帶來新一輪的惡性競爭。”［13］（p62）

除此之外，由于政府部門內(nèi)部實(shí)行科層制，難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的優(yōu)化與組合，國土部門、城建部門以及發(fā)改委都涉及城市和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃工作，但因缺乏密切協(xié)作和整合，各自為政，引發(fā)了區(qū)域生態(tài)失衡等問題。因而“在都市圈的發(fā)展過程中，有必要建立由區(qū)域內(nèi)城市共同參與的協(xié)商制度。以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為目標(biāo)，兼顧國家、城市和企業(yè)利益，逐步實(shí)現(xiàn)在特定城市群區(qū)域內(nèi)對要素市場配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境資源開發(fā)與保護(hù)的一體規(guī)劃、建設(shè)。加強(qiáng)城市間協(xié)作和互補(bǔ)，及時(shí)處理跨地區(qū)問題，推動(dòng)建立大市場，形成城市群分工體系，構(gòu)成集成競爭優(yōu)勢?！保?4］（p16）這將有利于京津冀大城市群的建設(shè)，從而進(jìn)一步促成北京建設(shè)世界城市目標(biāo)的達(dá)成。

⒍城市公共安全與應(yīng)急機(jī)制薄弱。地震、火災(zāi)、沙塵暴、洪水、地質(zhì)破壞、傳染病及其他新城市災(zāi)害的存在對于防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施和系統(tǒng)的建設(shè)以及城市綜合減災(zāi)管理機(jī)制提出了更高的要求。除此之外，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市人口、財(cái)富的快速集聚以及各種利益的博弈和矛盾的激化都使公共安全面臨著危機(jī)，例如暴力拆遷引發(fā)群體性自焚，群眾打砸市政府大樓等一系列的群體性事件又為城市安全管理帶來了新的挑戰(zhàn)。北京由于其具有人口密集化、經(jīng)濟(jì)中心化、社會(huì)流動(dòng)性強(qiáng)、輻射影響廣的特點(diǎn)，一旦出現(xiàn)公共安全危機(jī)，就會(huì)對城市造成巨大破壞，因而北京的安全應(yīng)急管理就顯得尤為重要，但北京城市公共安全應(yīng)急機(jī)制在新形勢下卻顯得較為薄弱，具體來看存在如下問題：

⑴缺乏綜合統(tǒng)籌的危機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然北京市已經(jīng)建立了統(tǒng)一的突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，但各部門都各自建設(shè)和開發(fā)自己的信息系統(tǒng)，溝通不暢，資源沒有得到整合，不僅造成了一定程度上的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，還導(dǎo)致了重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)各部門配合不力的后果，大大降低了突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)能力。具體來說，“北京市現(xiàn)有獨(dú)立的救助系統(tǒng)11套，其中屬緊急救助性質(zhì)的5套，包括警務(wù)110、消防119、交通122、急救120、紅十字999。屬非緊急或亞緊急性質(zhì)的6套，包括市長電話和水、電、氣、熱、城管等。其中前5套規(guī)模較大，設(shè)備先進(jìn)，平均日受理呼入量已達(dá)1.58萬次，各系統(tǒng)間有轉(zhuǎn)接功能，初步達(dá)成了業(yè)務(wù)上的協(xié)作。但總體上，全市11套系統(tǒng)遠(yuǎn)未達(dá)到統(tǒng)一、高效、聯(lián)動(dòng)的水準(zhǔn)?！保?5］（p15）

⑵危機(jī)預(yù)警機(jī)制不健全。北京市在應(yīng)對公共危機(jī)方面出臺(tái)了多種預(yù)案，如《北京市軌道交通運(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《北京市糧食供給應(yīng)急預(yù)案》、《北京市森林火災(zāi)撲救應(yīng)急預(yù)案》、《北京市防汛應(yīng)急預(yù)案》等，但都偏重于自然災(zāi)害和事故等傳統(tǒng)應(yīng)急領(lǐng)域，對于金融危機(jī)、恐怖活動(dòng)等缺乏應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，對于新技術(shù)等帶來的危機(jī)以及社會(huì)關(guān)系緊張、群體性事件的關(guān)注不足。

⑶公共安全教育欠缺，對公民安全防范意識和應(yīng)急能力培育不足。縱觀一些世界城市在經(jīng)歷了公共安全危機(jī)之后都特別重視對國民公共安全應(yīng)急能力的培育并逐步建立起了各種公共安全教育機(jī)制。如“紐約市的應(yīng)急管理辦公室有多種災(zāi)害應(yīng)急指南供市民參考，其中大部分指南都可以登陸紐約市應(yīng)急管理網(wǎng)站獲取，市民也可報(bào)名參加由紐約市應(yīng)急管理辦公室提供的各種免費(fèi)培訓(xùn)班或演練?！保?6］（p102）對比北京市，SARS過后，有關(guān)部門編寫了《北京公共安全指南》，但僅僅是文書性的，實(shí)踐層面欠缺，如缺乏地震、火災(zāi)等突發(fā)事件的日常模擬演習(xí)等。此外，學(xué)校、機(jī)關(guān)、社區(qū)等對各種災(zāi)害的應(yīng)對知識教育宣傳不夠，市民關(guān)注和參與熱情不高，公民明顯缺乏公共安全意識、安全知識和應(yīng)急能力。

⑷公共危機(jī)應(yīng)對的國際協(xié)作機(jī)制不成熟。隨著北京市國際化程度的加劇，公共安全問題變得越來越具有開放性和擴(kuò)散性，許多問題已跨出一國范圍，成為國際性的危機(jī)，因而在危機(jī)處理上加強(qiáng)國際協(xié)作就尤為重要。

總之，建設(shè)世界城市的戰(zhàn)略目標(biāo)使首都北京的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域都面臨著新的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，在加速建設(shè)世界城市硬環(huán)境的同時(shí)，軟實(shí)力的提升凸顯出重要性。人們對于城市發(fā)展方向的關(guān)注開始從對于經(jīng)濟(jì)增長、物質(zhì)豐富程度的追求轉(zhuǎn)向?qū)α己蒙瞽h(huán)境、獨(dú)特城市文化和豐富精神生活的追求。未來城市的治理在不斷地考驗(yàn)政府的執(zhí)政能力，發(fā)展世界城市的目標(biāo)促使首都北京必須突破傳統(tǒng)的公共治理的理念、模式和方法，構(gòu)建“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會(huì)”視野下的公共管理制度基礎(chǔ)和政策框架。

對此，北京市政府應(yīng)秉承公共管理的正義理念，運(yùn)用經(jīng)營效率、成本管理、績效評估等企業(yè)化管理理念和手段改革公共部門，不斷完善公共政策體系。構(gòu)建多元的、廣泛參與的政策生態(tài)，使為城市建設(shè)貢獻(xiàn)力量的公眾都有權(quán)在法制框架下進(jìn)行有序合法的政治參與，打破現(xiàn)有的門檻和限制，無論國別、無論種族實(shí)現(xiàn)平等，在制度、社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域一視同仁。同時(shí)，政府應(yīng)提高城市規(guī)劃的可操作性，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和微觀開發(fā)管理；提高公共服務(wù)質(zhì)量，加快分配制度改革，關(guān)注和扶持NGO的發(fā)展。

［1］屠啟宇.謀劃中國的世界城市——面向21世紀(jì)中葉的上海發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］.上海三聯(lián)書店，2008.

［2］北京藍(lán)皮書：北京公共服務(wù)發(fā)展報(bào)告（2009－2010）［R］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

［3］［4］（美）查爾斯·J·福克斯，休·T·米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指向［M］.中國人民大學(xué)出版社，2002.

［5］［6］連玉明.城市管理的理論與實(shí)踐［M］.中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

［7］［8］羅其友，高明杰，張晴等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究［M］.氣象出版社，2010.

［9］［10］［11］張志銘，謝鴻飛等.世界城市的法治化治理——以紐約市和東京市為參照系［M］.上海人民出版社，2005.

［12］王郁.城市管理創(chuàng)新：世界城市東京的發(fā)展戰(zhàn)略［M］.同濟(jì)大學(xué)出版社，2004.

［13］母愛英，武建奇，武義青等.京津冀：理念、模式與機(jī)制［M］.中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

［14］連玉明.中國城市年度報(bào)告2005［M］.中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［15］［16］段霞，孟祥青.城市安全：首都國際化進(jìn)程研究報(bào)告［R］.中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

（責(zé)任編輯：高 靜）

Key worlds：global city；public problems；management innovation

On the Beijing′s Development of Global City and Problems of Public Management

Liu Yana

New challenges test Beijing，about economy，politics，and culture and society fields on its way to be a world city.In the course of global city development，the public problems and difficulties we encounter have become apparent and complex.All the problems we faced show that some leaks exist in the public management system of the government.For example，the management value overemphasize the economy development，the management system lacks the platform and mechanism to promote poly－governance bodies to participant in the public management，the management mechanism is short of effectiveness to deal with the urbanrural dual structure problems exist in the urbanization，meanwhile，the legal system is not perfect，region coordinated mechanism has not be formed，and the last but not the least，the public emergency mechanism should be improved.Generally speaking，Beijing should break the traditional public management idea，model and methods to develop a new public management system and frame in the vision of “the Scientific Outlook on Development” and “the harmonious society”.

C916.2

A

1007－8207（2011）10－0005－05

2011－05－15

劉亞娜 （1977—），女，湖南人，首都師范大學(xué)管理學(xué)院公共管理系主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向?yàn)檎芾怼⒐舱摺?/p>

本文系北京市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)青年社科人才資助項(xiàng)目 （2011） “人口老齡化與北京世界城市可持續(xù)發(fā)展問題研究”的階段性成果。