新時期地方立法的轉(zhuǎn)型分析

□ 呂志祥 董燕云

一、中國特色社會主義法律體系的形成

到2010年底，我國已頒布現(xiàn)行有效的法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件[1]。一個立足中國國情、適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)中國人民意志的社會主義法律體系已經(jīng)形成[2]。2011年1月24日上午，吳邦國委員長鄭重宣告：中國特色社會主義法律體系已然形成！中國特色社會主義法律體系涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)、文化等各方面的內(nèi)容。首先，它強(qiáng)調(diào)憲法為國家的根本大法，所有的法律法規(guī)必須依據(jù)憲法來制定，不能與憲法相抵觸。其次，它涵蓋了憲法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法、社會法、訴訟法等多個部門，是一個內(nèi)容非常豐富的法律體系。第三，它所涵蓋的法律具備多層次性，其中最主要的是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)[3]。中國特色社會主義法律體系不僅具有鮮明的中國特色，是我國社會主義法治經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶；而且，它具有鮮明的時代特色，是借鑒國際社會相關(guān)法治經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶。中國特色社會主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國已經(jīng)進(jìn)入了有法可依的階段，依法治國基本方略的實(shí)施進(jìn)入了一個全新的階段[4]。

二、新時期地方立法的轉(zhuǎn)型分析

中國特色社會主義法律體系形成后，地方性法規(guī)（中國特色社會主義法律體系不可或缺的組成部分）的重要性日益凸顯，對地方立法工作應(yīng)該以全新的角度進(jìn)行新的審視和加強(qiáng)。因?yàn)?，我國是一個地域遼闊并擁有56個民族、風(fēng)俗習(xí)慣差異較大的國家，全國人大及其常委會制定的法律并不能解決地方遇到的各種具體問題，很多問題還應(yīng)該由地方人大及其常委會根據(jù)其地方特色和發(fā)展要求來解決。所以，新形勢下，地方立法工作一方面仍需要堅持不懈地努力，一方面需要做好轉(zhuǎn)型工作。

1.立法精神的轉(zhuǎn)型。上世紀(jì)80年代，中國開始進(jìn)入“立法快車道”，法律法規(guī)數(shù)量日益龐大。今天，越來越多的人開始意識到，我們不僅要盡快走出以往那種過多、片面追求立法數(shù)量和規(guī)模的傳統(tǒng)誤區(qū)，而且應(yīng)該盡快地對原有的立法原則、精神進(jìn)行一定的清理和替換。而事實(shí)上，這些新的立法精神和原則正在積極地被體現(xiàn)、落實(shí)。譬如，憲法修正案確認(rèn)“國家尊重和保障人權(quán)”的同時，正式賦予非公有制經(jīng)濟(jì)同等的待遇，這就意味著我們的立法正在實(shí)現(xiàn)由規(guī)范“身份”到規(guī)范“行為”的轉(zhuǎn)型，由義務(wù)本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)型[5]。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，堅持以人為本，把保障最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，認(rèn)真解決涉及群眾切身利益的問題，必須進(jìn)一步著力加強(qiáng)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會領(lǐng)域立法[6]，解決人民群眾的現(xiàn)實(shí)問題，體現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的精神[7]，是今后地方立法信守的行動指南和立法精神之所在。

2.立法目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。過去的地方立法強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一切立法服從并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會發(fā)展等的嚴(yán)重失衡。現(xiàn)在，我國的經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二位，一個立足國情、適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的法律體系已經(jīng)形成，今后的地方立法要向經(jīng)濟(jì)、社會立法并重轉(zhuǎn)型，要協(xié)調(diào)社會立法與經(jīng)濟(jì)立法，適應(yīng)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的要求。同時，要更加關(guān)注有關(guān)民生和環(huán)境的立法，如新農(nóng)村建設(shè)、弱勢群體的保護(hù)、教育公平和醫(yī)療公平、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、資源的循環(huán)利用和可持續(xù)利用、新能源建設(shè)等方面的立法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村需要法律的支持。地方立法要關(guān)注我國的農(nóng)村建設(shè)，這不僅反映了廣大農(nóng)民的利益需求，也會對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。地方立法還要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法，加強(qiáng)對權(quán)利的保障和救濟(jì)，從制度上保障人民共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)人、自然、社會的和諧，使地方立法的目標(biāo)真正服務(wù)于民，造福于民。同時，地方立法在“拾遺補(bǔ)缺”的同時，要實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，以更好、更高效地解決地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展過程中的核心問題[8]。

3.立法重心的轉(zhuǎn)型。正如吳邦國同志所說，我們的法律體系雖然已經(jīng)形成，但本身并不是完美無缺的，既有一些現(xiàn)行法律需要修改的問題，也有部分配套法規(guī)急需制定的問題，還有個別法律尚未出臺的問題[9]。地方法規(guī)往往條文很多，但解決問題的就那么幾條；有的條例把國家法律照抄照搬，結(jié)合地方實(shí)際的條文卻很少；有的法規(guī)將矛盾多、意見不統(tǒng)一的重大問題，以“由人民政府另行規(guī)定”的方式進(jìn)行“技術(shù)性處理”，把矛盾推給政府[10]……類似情形的存在，使得地方性法規(guī)本身缺乏解決問題的具體思路，影響了地方性立法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使人民群眾對法律的信任出現(xiàn)了危機(jī)。中國特色社會主義法律體系形成后，地方應(yīng)建立法規(guī)清理的長效機(jī)制，促進(jìn)法律體系科學(xué)、和諧、統(tǒng)一。在地方性法規(guī)清理過程中，要及時修改和廢止那些不適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的條款，增強(qiáng)時效性，找到切實(shí)解決本地區(qū)實(shí)際問題的具體經(jīng)驗(yàn)。同時，由于各地發(fā)展的不平衡，在國家立法時機(jī)尚不成熟的領(lǐng)域，由地方立法先行一步，防止立法空白，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)[11]，亦是地方立法的重心工作。

4.立法內(nèi)容的轉(zhuǎn)型。在過去很長的一段時間里，為了確保國家法制“統(tǒng)一”，地方法規(guī)主要是照搬中央立法，較少具有地方特色和創(chuàng)新，使得無法切實(shí)推動地方各方面工作的有序發(fā)展。但隨著我國民主法制建設(shè)的日益完善，中國特色社會主義法律體系的如期形成，新形勢下地方立法不能再簡單地為完成任務(wù)而立法，地方性法規(guī)不應(yīng)再簡單地重復(fù)上位法的規(guī)定，而是要根據(jù)地方的實(shí)際需要和立法要求，細(xì)化問題，堅持地方特色。毫無疑問，突出地方特色，是地方立法的基本價值，同時也是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。要在立法工作中把握本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會的全局，反映人民群眾的利益需求，體現(xiàn)地方特色，提高立法的質(zhì)量，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會的和諧發(fā)展?fàn)I造一個良好的法制環(huán)境。譬如，民族自治地方就應(yīng)該充分挖掘本民族優(yōu)秀的法律文化和地方立法的本土資源，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，進(jìn)一步完善民族自治立法，及時出臺具有民族特色、區(qū)域特色和時代特色的法律規(guī)范，推動本地區(qū)的全面發(fā)展、和諧發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。

5.立法模式的轉(zhuǎn)型。改革開放初期，我國的法制還不夠健全，政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方方面面的事業(yè)都亟須立法規(guī)范，粗放型的立法方式恰好適應(yīng)了這一需求。但是，在中國特色社會主義法律體系形成后，地方性立法要及時把握立法的軟環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會的需求，具體問題具體分析，走一條精細(xì)型立法的發(fā)展道路。在立法過程中，應(yīng)該遵循質(zhì)量優(yōu)于效率的原則，深入調(diào)查研究，聽取各方意見，力求提出既符合立法宗旨又能夠切實(shí)解決問題的方案。如完善立法聽證制度，上網(wǎng)征求人民群眾的意見[12]，真正實(shí)現(xiàn)開門立法、民主立法、科學(xué)立法。地方立法不僅要重視立法前的準(zhǔn)備，還要重視立法后的評估，把深入調(diào)查、公民參與、起草規(guī)劃、專家（立法顧問）論證、審議修改、立法解釋、備案審查、立法后評估等作為地方立法的必經(jīng)程序[13]；突出重點(diǎn)，把基本的、急需的、條件成熟的立法項目作為主要內(nèi)容和重點(diǎn)任務(wù)[14]；從過去的粗放型立法向現(xiàn)在的精細(xì)型立法轉(zhuǎn)型，持續(xù)提高立法質(zhì)量，保證地方性法規(guī)能夠更好地反映民意、體現(xiàn)民心、維護(hù)民利。

注釋：

[1]朱軍：《我國民主法制建設(shè)史上的重要里程碑》，http://www.zhyc.com.cn/inhalt.asp?id=428.

[2][9]吳邦國：《2011年全國人大常委會工作報告》，http://www.china.com.cn，2011-3-10.

[3][4]賴麗華：《中國特色社會主義法律體系形成的重要意義及寶貴經(jīng)驗(yàn)》，http://www.jxnews.com.cn，2011-3-27.

[5]阮占江：《從舊法廢止中看立法精神的變遷》，載《法制時報》2004年6月3日。

[6]林蔭茂：《論加強(qiáng)社會領(lǐng)域地方立法》，載《科學(xué)發(fā)展》2010年第2期。

[7]徐松等：《發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享》，華龍網(wǎng)，2011-9-5.

[8][11]王泠一等：《為民立良法：關(guān)于地方立法工作的思考》，載《新民周刊》2011年第9期。

[10]劉云耕：《為民立良法：進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的思考》，載《解放日報》2011年1月19日。

[12]方令：《中國特色社會主義法律體系的建立與地方立法面臨的主要任務(wù)——以重慶為例》，載《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2010年第27期。

[13]俞榮根：《地方立法后評估研究》，中國民主法制出版社2009年版，第29頁。

[14]張志銘：《轉(zhuǎn)型中國的法律體系建構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2009年第2期。