決算工作的不足與彌補

□ 李衛(wèi)民

年中時節(jié)，是各級人大常委會審查批準(zhǔn)本級政府決算之時。相比社會公眾對于年初預(yù)算或“三公”費用的關(guān)注、熱議而言，人們對決算明顯陌生得多。決算代表什么，人大批準(zhǔn)決算具有什么效力，當(dāng)前決算工作是否到位，等等，類似的問題可能很多人并不清楚，甚至有些人并不在意。作為預(yù)算制度中的一個重要內(nèi)容，決算本應(yīng)發(fā)揮重要的作用，但現(xiàn)實中似乎面臨著不小的遺憾。

（一）

決算，簡而言之，即預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，因此，決算與預(yù)算是相互依存、互為因果的。預(yù)算是決算的前提，不存在沒有預(yù)算的決算；決算是預(yù)算的結(jié)果，離開了決算的預(yù)算是沒有意義的預(yù)算。作為現(xiàn)代國家管理一項必備工具的預(yù)算，在我國隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和公共財政的發(fā)展，當(dāng)前已受到人們越來越多的關(guān)注。相比之下，人們對于決算及決算的審批則顯得冷淡，最多是感興趣于審計報告揭示的種種問題，而審計反映的相關(guān)問題其實只是決算工作的一個方面，并非決算事項本身。

決算不僅沒有受到社會公眾的應(yīng)有關(guān)注，政府部門對它似乎也不夠重視。當(dāng)前各預(yù)算單位編制決算草案往往不夠細(xì)致認(rèn)真，主管部門審核把關(guān)也不夠嚴(yán)格。究其原因，有分析指出，年初預(yù)算關(guān)系到一個部門在新的一年里能夠得到多少財政資源，所以部門在編制預(yù)算、爭取財力時充滿積極性；而決算只是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的匯總，現(xiàn)階段部門決算的情況好壞，并不對部門的支出績效評價和來年預(yù)算安排產(chǎn)生多大影響，所以也難怪相關(guān)部門重視不夠。

決算作為預(yù)算執(zhí)行的法定結(jié)果，必須得到人大常委會的審批確認(rèn)，人大常委會審查批準(zhǔn)決算是一項重要的法定程序。有專家歸納決算具有技術(shù)上的算賬功能、制度上的評價功能、政治上的追責(zé)功能和管理上的決策功能。因此，人大常委會審批決算最重要的是要分析、確認(rèn)政府收支的最終結(jié)果，審議、評價預(yù)算執(zhí)行的成本績效，解除或追究政府開銷的財務(wù)責(zé)任，也就是說人大常委會審批的對象是政府決算草案，重點是決算數(shù)字是否真實、合法、有效。但是，實踐中各級人大常委會對于政府提交的決算草案無不是“照單全收”，全部予以認(rèn)可；決算審查報告中雖然也指出問題所在、提出改進(jìn)建議，但所提的問題、建議往往并非針對決算本身，而是針對預(yù)算編制、執(zhí)行及管理方面，盡管這樣的審查結(jié)果也會對預(yù)算整體工作、進(jìn)而對決算起到促進(jìn)作用，但其針對性和作用力顯然是間接的而不是直接的。

（二）

當(dāng)前人們在說到預(yù)算時，經(jīng)常會提及預(yù)算的專業(yè)性與復(fù)雜性，在不少人眼里，預(yù)算是個挺玄乎的、不太容易弄清楚的東西。所謂“外行看不懂，內(nèi)行說不清”。這種情況在決算中自然也是存在的。先看工作中的一個實例，如某年某地決算報告中為印證“支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，重點支出保障有力”，專門列出“農(nóng)業(yè)支出×××億元，完成預(yù)算的219.1%”。乍一看，農(nóng)業(yè)支出的確是保障有力，但細(xì)想一下，卻不免讓人心生疑問：實際支出超出預(yù)算這么多，這多出來的錢來自哪里？而且，決算結(jié)果與年初預(yù)算相差如此之大，究竟是說明實際支出情況好，還是說明年初預(yù)算太不靠譜？需要說明，這里所述的實際支出的大幅增加都是有合法依據(jù)的，采取的計算方法也是符合現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定的；之所以讓人覺得疑惑主要是因為年初預(yù)算所用的資金口徑與決算所用的資金口徑發(fā)生了很大變化，而計算完成情況時卻簡單地拿決算數(shù)去與預(yù)算數(shù)作比較，結(jié)果自然顯得怪異。至于為什么不能將預(yù)決算數(shù)調(diào)整為統(tǒng)一的口徑進(jìn)行比較，解釋起來就要陷入體制如此、規(guī)定如此等的說法怪圈。由此不難看出，當(dāng)前決算過程中還存在不到位、不規(guī)范之處，預(yù)決算指標(biāo)口徑不統(tǒng)一問題即為其中一個方面。

決算工作程序上也有不足。拿決算材料的提交來說，人大常委會審查批準(zhǔn)的對象是政府提交的決算草案表，決算報告不過是決算草案表的說明。隨著部門預(yù)算制度的逐步建立，部門決算也日益成為政府決算的重要組成部分，因此，政府向人大常委會提交決算總表的同時，還應(yīng)當(dāng)提交部門決算草案表。但實踐中，政府卻從未正式向人大常委會提交部門決算草案表，有時財政部門倒是有向人大財經(jīng)委提交，不過也不是固定的、制度化的。再拿部門決算的批復(fù)來說，預(yù)算法明確規(guī)定，“各級政府決算經(jīng)批準(zhǔn)后，財政部門應(yīng)當(dāng)向本級各部門批復(fù)決算。”決算批復(fù)是決算過程中的一個法定環(huán)節(jié)。但實踐中，也許是因為部門決算草案并未提交人大常委會審查批準(zhǔn)，所以部門決算的批復(fù)也未得到真正實行。

（三）

決算是預(yù)算執(zhí)行的終結(jié)程序，決算的實質(zhì)是最終確認(rèn)政府收支數(shù)額，并核銷政府的支出責(zé)任。所以決算是預(yù)算的結(jié)果，決算與預(yù)算是國家財政制度的兩翼。有人基于預(yù)算決算之間的這種關(guān)系，形象地把決算比作財務(wù)上的“報銷”：編制預(yù)算，就像是向單位預(yù)借款項，這時你取得了支用這筆款項的權(quán)力，但同時也承擔(dān)了必須依照規(guī)定使用款項的責(zé)任；等到完成了相應(yīng)任務(wù)，你還必須到財務(wù)部門辦理報銷手續(xù)，這樣才能解除自己的借款責(zé)任，這時的報銷手續(xù)就相當(dāng)于決算。很明顯，報銷時到底能夠報多少錢，并不取決于你自己說花了多少錢、拿出多少金額的票據(jù)，因為其中有些票據(jù)可能不符合財務(wù)規(guī)定是報不了的。同樣道理，決算時也不能是部門說自己花了多少錢，審核部門就認(rèn)定它花了多少錢，而應(yīng)該依照預(yù)算確定的任務(wù)、部門實際的開銷以及任務(wù)完成的績效，最終確定部門支出數(shù)額的多少，判定部門完成任務(wù)的好壞。如果部門開支中存在問題，就要嚴(yán)格追究相應(yīng)的責(zé)任，這種責(zé)任包括經(jīng)濟責(zé)任，也包括政治責(zé)任等。政府開支的數(shù)額確認(rèn)與責(zé)任追究，這是決算的實質(zhì)所在。要充分發(fā)揮決算的職能作用，首先要加深對決算內(nèi)涵的認(rèn)識，準(zhǔn)確理解決算的重要意義和實質(zhì)要求，這樣才能正確運用好決算這項制度。

要讓決算真正發(fā)揮好作用，還必須深入細(xì)致地做好決算中的各項工作。正如我們一直強調(diào)預(yù)算審查監(jiān)督關(guān)鍵是部門預(yù)算的審查監(jiān)督、部門預(yù)算必須細(xì)化編制一樣，做好決算工作也應(yīng)當(dāng)把注意力集中于部門決算、集中于部門各個具體項目的決算。按照這樣的思路，就要求部門必須編制細(xì)化的項目決算，詳細(xì)列明各個項目支出的預(yù)算數(shù)、執(zhí)行變動數(shù)和決算數(shù)，對于執(zhí)行中的變動情況應(yīng)作出具體說明，并具體說明項目支出取得的成效等；針對細(xì)化的部門決算草案，人大審查機構(gòu)要進(jìn)行細(xì)致的審查監(jiān)督，對部門決算情況的真實性、合法性和效益性作出評價。為充分體現(xiàn)與落實部門支出的責(zé)任，有必要扎實做好預(yù)算績效考評工作，并將考評結(jié)果作為考核部門支出成效、安排部門來年預(yù)算的重要依據(jù)。同時，人大應(yīng)當(dāng)充分借助審計機關(guān)的力量，因為人大審查決算難以離開審計的技術(shù)支持。實踐中，中央財政以及許多地方財政都已實行了部門決算的審計審簽制度，這一做法有助于人大審查機構(gòu)更加全面深入地了解掌握部門經(jīng)費收支及項目開展情況，值得加以普遍推廣運用。