改進(jìn)地方立法的幾個(gè)問(wèn)題

□雷斌

面對(duì)新的形勢(shì)、新的變化，站在新的歷史起點(diǎn)上，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求來(lái)審視，地方立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的需要還有較大差距，比如法規(guī)立項(xiàng)重點(diǎn)不夠突出、起草機(jī)制不夠科學(xué)、法規(guī)可操作性不夠強(qiáng)、清理機(jī)制不夠完善、民主立法有待進(jìn)一步加強(qiáng)等等。要解決這些問(wèn)題，就要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析認(rèn)清形勢(shì)，以新的思路、新的舉措，謀求立法工作新的發(fā)展，促進(jìn)立法質(zhì)量新的提高。

一、建立科學(xué)的立項(xiàng)論證制度。近些年來(lái)，地方立法工作取得了很大成績(jī)，但不可否認(rèn)的是，目前有關(guān)地方立法的選項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、立項(xiàng)程序等，還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，法規(guī)立項(xiàng)依然存在重點(diǎn)不夠突出、隨意性較強(qiáng)等問(wèn)題，憑感覺(jué)立項(xiàng)，憑經(jīng)驗(yàn)立項(xiàng)，憑領(lǐng)導(dǎo)意志或者工作關(guān)系立項(xiàng)等情況難免出現(xiàn)。這些情況導(dǎo)致立法工作從一開(kāi)始就陷入被動(dòng):有些法規(guī)成了政府部門要權(quán)要人的工具，于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無(wú)益；有些法規(guī)出臺(tái)后雖然無(wú)害，但也無(wú)益，成了“形象工程”，浪費(fèi)了立法資源；有些法規(guī)關(guān)系科學(xué)發(fā)展全局，卻遲遲不能出臺(tái)；有些法規(guī)已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，但沒(méi)有得到及時(shí)的修改和廢止等等。新形勢(shì)下，有關(guān)方面提出的立法需求將越來(lái)越多，立法涉及的領(lǐng)域也將更廣、專業(yè)性更強(qiáng)、內(nèi)容更細(xì)，對(duì)于哪些法規(guī)該立,哪些法規(guī)不該立，哪些法規(guī)該先立,哪些法規(guī)該緩立，需要做更深入細(xì)致的調(diào)研論證。要通過(guò)立項(xiàng)論證搞清楚立法要解決的主要問(wèn)題，設(shè)置的主要制度，以及設(shè)置這些制度可能產(chǎn)生的積極、消極影響等等。政府部門在提出立法建議項(xiàng)目前，應(yīng)該充分征求社會(huì)各方面的意見(jiàn)，對(duì)可能產(chǎn)生的各種影響進(jìn)行評(píng)估。征求社會(huì)各方面意見(jiàn)以及對(duì)可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)該成為今后選擇年度立法項(xiàng)目時(shí)重點(diǎn)考察的內(nèi)容。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成以后，綜合性、框架性立法會(huì)越來(lái)越少，更多的將是那些補(bǔ)充性、實(shí)施性、配套性的法律。同時(shí)，今后一段時(shí)間，法律修改、廢止的數(shù)量也將相對(duì)增多。立法者應(yīng)準(zhǔn)確把握立法的發(fā)展趨勢(shì)，把那些補(bǔ)充性、實(shí)施性、配套性立法項(xiàng)目的制定放在更加重要的位置，把法律修改、廢止放在更加重要的位置。

二、探索建立相對(duì)集中、專業(yè)化的法律起草機(jī)制。多年來(lái)，地方性法規(guī)大多是由政府部門起草的，渠道比較單一。受此局限，有些法規(guī)不可避免地出現(xiàn)部門利益色彩明顯、缺乏全局性考慮、立法技術(shù)不夠規(guī)范等問(wèn)題。比如部門利益問(wèn)題，有的部門對(duì)于對(duì)自己有利的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政權(quán)力以及人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容會(huì)積極爭(zhēng)取寫進(jìn)法規(guī)里，而對(duì)于對(duì)自己不利的義務(wù)、責(zé)任、限制性規(guī)定則盡量推脫。這嚴(yán)重影響了政府行政效率的提高，不利于公民合法權(quán)益的保障。為了克服部門起草法規(guī)的局限性，各地一直在探索創(chuàng)新法規(guī)起草機(jī)制。例如，1993年，廣東省人大常委會(huì)委托廣東省法學(xué)會(huì)起草《廣東省經(jīng)紀(jì)人管理?xiàng)l例》，2001年重慶市人大常委會(huì)委托律師起草《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》，通過(guò)委托起草法規(guī)等形式，突破了由單一政府主管部門起草法規(guī)的習(xí)慣做法，拓寬了法規(guī)起草渠道，具有積極意義。但從實(shí)際情況來(lái)看，并不是所有委托起草法規(guī)的效果都如預(yù)期的好。由于受到條件的局限，一些委托起草的法規(guī)，后來(lái)都經(jīng)過(guò)了大幅度的修改，有些甚至是面目全非。筆者認(rèn)為，法規(guī)起草是一項(xiàng)專業(yè)活動(dòng)，需要具備方方面面的知識(shí)技能和素質(zhì)。比如法律基礎(chǔ)知識(shí)、相關(guān)專業(yè)知識(shí)、較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、較高的思想政治素養(yǎng)、較高的立法技術(shù)以及其他相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)和技能等等。遺憾的是，不論專家也好、律師也好、政府部門工作人員也好、立法工作者也好，他們雖然對(duì)法規(guī)中的某一個(gè)方面有比較深入的了解，但不可能對(duì)法規(guī)中所有的問(wèn)題都了解。起草法規(guī)需要多方面的參與，單憑三五個(gè)人、一兩個(gè)機(jī)構(gòu)是搞不好的。

針對(duì)部門起草法規(guī)存在的弊端，一些專家學(xué)者提出了“聯(lián)合起草”、“多元化起草”，“建立開(kāi)放的法規(guī)起草模式”等解決辦法。這些辦法能否解決目前法規(guī)起草當(dāng)中存在的問(wèn)題，還需要實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。筆者認(rèn)為，法規(guī)起草本身就是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，沒(méi)有長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累不可能做好法規(guī)起草工作。從這個(gè)角度出發(fā)，宜將法規(guī)起草的組織、協(xié)調(diào)工作交由相對(duì)固定的、專門從事法規(guī)起草工作的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。有鑒于此，筆者提出一種新的法規(guī)起草模式：即相對(duì)集中、多方參與、開(kāi)放式、專業(yè)化的法律起草模式，包括：（1）設(shè)立相對(duì)集中的法律起草機(jī)構(gòu)，調(diào)配立法專業(yè)人才、落實(shí)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)法律起草工作；（2）凡涉及政府部門的，政府相關(guān)部門應(yīng)指定專人參與起草工作；（3）根據(jù)需要，邀請(qǐng)法學(xué)專家、立法顧問(wèn)、律師、實(shí)務(wù)工作者共同參與；（4）在起草法律的過(guò)程中，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，建立開(kāi)放的法律起草機(jī)制。筆者認(rèn)為，專業(yè)化、技術(shù)化、職業(yè)化是今后立法發(fā)展的必然趨勢(shì)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，地方立法已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法規(guī)草案的統(tǒng)一審議，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，法規(guī)相對(duì)集中起草也是符合這一發(fā)展趨勢(shì)的。對(duì)此，有必要加以深入研究和積極探索，創(chuàng)造條件逐步加以推動(dòng)。

三、改進(jìn)法律征求意見(jiàn)的方式。目前，國(guó)內(nèi)地方立法在征求意見(jiàn)時(shí)還存在重形式輕實(shí)效的現(xiàn)象：一是過(guò)于依賴官方網(wǎng)站或者登報(bào)征求意見(jiàn)的方式，這兩種方式雖然看似征求意見(jiàn)的面很大，但實(shí)際上公眾能夠接觸的機(jī)會(huì)并不多；二是法規(guī)征求意見(jiàn)缺乏針對(duì)性，相關(guān)資料提供不足，信息不夠透明，公眾對(duì)法規(guī)征求意見(jiàn)缺乏應(yīng)有的熱情；三是公眾反饋意見(jiàn)缺乏針對(duì)性，不少意見(jiàn)都是就事論事，沒(méi)有經(jīng)過(guò)提煉或者凝聚，對(duì)法規(guī)修改的直接參考作用不大。筆者認(rèn)為，今后應(yīng)改進(jìn)征求意見(jiàn)的方式，讓立法更加貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾。一是應(yīng)將征詢公眾意見(jiàn)工作前移，充分發(fā)揮政府在征求公眾意見(jiàn)中的作用。目前有些立法，到了最后的審議階段仍需要做大量的、深入的調(diào)研論證。其實(shí)這項(xiàng)工作完全可以做在前面。政府是立法政策的提出者，也是法規(guī)最主要的實(shí)施者。政府有責(zé)任對(duì)提出的每個(gè)立法建議以及建議中的核心內(nèi)容，征詢公眾的意見(jiàn)。二是應(yīng)重視對(duì)各個(gè)利益群體意見(jiàn)的征求。不僅要重視對(duì)普通公眾征求意見(jiàn)，更要重視對(duì)特定公眾也就是利益相關(guān)者征求意見(jiàn)。在這方面要充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用，使他們真正成為政府與社會(huì)溝通和交流的橋梁，代表公眾表達(dá)意愿，反映訴求。當(dāng)然，為了防止公眾參與的濫用，防止強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)把持話語(yǔ)權(quán)，在征求意見(jiàn)時(shí)，也應(yīng)充分考慮弱勢(shì)群體的利益訴求能力，在規(guī)則的設(shè)定上給予特殊保護(hù)。三是應(yīng)降低公眾參與立法的成本。征求意見(jiàn)的方式應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)得便于公眾參與。每次征求意見(jiàn)都應(yīng)突出重點(diǎn)，提供立法的相關(guān)背景資料，載明法規(guī)中將要設(shè)置的主要制度及其可能對(duì)公眾產(chǎn)生的影響，讓公眾將注意力集中到那些關(guān)系自己切身利益的問(wèn)題上來(lái)。此外，要簡(jiǎn)化公眾反饋意見(jiàn)的途徑和方式，除了書面、電話、傳真等形式外，還應(yīng)當(dāng)注意發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)的作用。四是應(yīng)重視對(duì)公眾意見(jiàn)采納情況的反饋。對(duì)公眾意見(jiàn)采納情況進(jìn)行反饋，既是對(duì)公眾意見(jiàn)的尊重，也是引導(dǎo)公眾積極主動(dòng)參與立法的重要保證。因此，建立和完善公眾意見(jiàn)采納情況的反饋機(jī)制十分重要。對(duì)公眾提出的意見(jiàn)，應(yīng)進(jìn)行深入分析，研究提出意見(jiàn)的目的、背景、反映出來(lái)的問(wèn)題和希望解決的問(wèn)題。對(duì)采納或未采納的重大意見(jiàn)應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行反饋，使公眾感受到自身在立法活動(dòng)中的價(jià)值，進(jìn)而激發(fā)公眾持續(xù)參與立法、關(guān)注立法、自覺(jué)遵守法律的熱情和意識(shí)。

四、增強(qiáng)法規(guī)的可操作性。一些地方性法規(guī)的可操作性不強(qiáng)可以算得上是個(gè)老問(wèn)題了。在制定法規(guī)時(shí)，有的同志認(rèn)為立法“宜粗不宜細(xì)”、“有比沒(méi)有好”、“原則性與靈活性相結(jié)合”、“多給實(shí)踐部門一些空間”。這些看法有立法發(fā)展過(guò)程中的特定歷史原因，但是法規(guī)制定得過(guò)粗，會(huì)影響法規(guī)的權(quán)威性，使法規(guī)變成一種政治、社會(huì)宣言，變成一種難以操作的行為規(guī)范。立法過(guò)粗，法規(guī)條文彈性較大，容易導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)利用對(duì)法條的解釋來(lái)侵犯公民的權(quán)益，牟取本部門、本單位的利益。

為了增強(qiáng)法規(guī)的可操作性，筆者對(duì)香港地區(qū)的法律制度作了一些研究。筆者發(fā)現(xiàn)，與祖國(guó)內(nèi)地的法律相比，香港成文法具有以下一些特點(diǎn)：一是針對(duì)性強(qiáng)，制定的單項(xiàng)法律多，往往抓住某一問(wèn)題作出非常詳盡的規(guī)定。二是重視對(duì)實(shí)體性內(nèi)容的規(guī)范，法律中一般會(huì)區(qū)分不同情況，周詳設(shè)置各種主體的權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)、責(zé)任，避免法律條文過(guò)于原則空泛。三是重視對(duì)程序性內(nèi)容的規(guī)范，香港立法秉承普通法系傳統(tǒng)，認(rèn)為程序具有獨(dú)立地位，堅(jiān)持程序至上，立法中高度重視對(duì)程序規(guī)范的設(shè)置。四是重視糾紛解決機(jī)制的建立和完善，香港法例中通常會(huì)就實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題設(shè)置周密的糾紛處理制度。五是重視對(duì)法律用語(yǔ)的說(shuō)明和解釋，為了避免歧義和模糊，香港法例往往不惜筆墨就某個(gè)問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定。六是重視對(duì)條例附表的運(yùn)用，條例附表是設(shè)置于條例正文之后的附加部分，旨在規(guī)定條例正文不便充分表述但又屬于條例不可或缺部分的內(nèi)容。香港很多法律都通過(guò)增補(bǔ)附表的形式進(jìn)一步充實(shí)法例內(nèi)容。七是重視配套性規(guī)定的制定，為了增強(qiáng)主體條例有關(guān)條文的可操作性，香港法律往往會(huì)就一些事項(xiàng)授權(quán)政府部門首長(zhǎng)、首席大法官、依法設(shè)立的公司、大學(xué)以及各種公共團(tuán)體等制定附屬條例，將一些操作性、技術(shù)性或者細(xì)節(jié)性的問(wèn)題常常通過(guò)制定附屬條例的方式加以規(guī)范。

祖國(guó)內(nèi)地與香港的社會(huì)制度、法律傳統(tǒng)、面對(duì)的實(shí)際情況等均不同，立法受客觀因素限制，往往難以就某些問(wèn)題作出全面、細(xì)致的規(guī)定。但是經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)改革開(kāi)放取得了重大突破：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)確立，民主法制建設(shè)取得重要進(jìn)展，文化建設(shè)不斷開(kāi)創(chuàng)新的局面，社會(huì)建設(shè)已經(jīng)全面展開(kāi)，我們?cè)诟母镩_(kāi)放中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。新的歷史條件下，我們應(yīng)該而且能夠進(jìn)一步提高法規(guī)的質(zhì)量，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性：一是更新立法觀念。新的歷史條件下，除非確有必要采取“宜粗不宜細(xì)”的立法方式外，立法應(yīng)當(dāng)普遍奉行“能細(xì)則細(xì)”的立法原則，凡能夠在法規(guī)中明確的，盡量予以明確，能夠具體的盡量具體，盡量減少二次立法、三次立法。二是要充實(shí)法規(guī)的實(shí)體性內(nèi)容。對(duì)管理主體的權(quán)力和責(zé)任要作出更為明確具體的規(guī)定，避免職權(quán)交叉和執(zhí)法扯皮，在確保權(quán)力有效行使的同時(shí)，也要對(duì)其進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督，規(guī)定相應(yīng)責(zé)任；對(duì)公民、法人和其他組織要科學(xué)合理地規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，明確什么情況可以做什么，不可以做什么，要規(guī)定得清晰、明確，便于理解和實(shí)施。三是要完善法規(guī)的程序性規(guī)定。要改變“重實(shí)體輕程序”的做法，更加重視程序性規(guī)定。要更嚴(yán)格地規(guī)范政府的行政行為，科學(xué)合理地設(shè)置行政程序，保證行政行為符合自然公正原則，防止行政專橫，有效促進(jìn)政府與公眾之間的溝通和信任。要建立完善的權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決制度，保障行政相對(duì)人獲得通知、陳述、抗辯、申請(qǐng)等程序性權(quán)利，為公民實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利提供便利。四是嚴(yán)格控制授權(quán)性規(guī)定。除了一些專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題需要授權(quán)其他主體制定具體辦法外，法規(guī)中一般不做授權(quán)性規(guī)定。即使要授權(quán)，也應(yīng)該嚴(yán)格限制被授權(quán)的主體，且應(yīng)明確授權(quán)的目的，授權(quán)的范圍以及制定的時(shí)間等要求。

五、抓緊制定配套規(guī)定。受客觀因素影響，一些地方性法規(guī)往往難以就涉及的所有問(wèn)題都作出詳盡規(guī)定，而需要制定其他配套規(guī)定。制定配套規(guī)定也是增強(qiáng)法規(guī)的可操作性的一個(gè)重要方面。一些法規(guī)的可操作性不強(qiáng)與配套規(guī)定不完善有很大的關(guān)系，不少法規(guī)制定出來(lái)后，由于缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定，難以發(fā)揮實(shí)際效用。為了保證地方性法規(guī)的實(shí)施，一些地方性法規(guī)條文中常常會(huì)規(guī)定，由政府及其相關(guān)部門制定相應(yīng)的實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則或者就法規(guī)中某些特定事項(xiàng)作出具體規(guī)定等。這類規(guī)定有些屬于授權(quán)性規(guī)定，有些屬于義務(wù)性規(guī)定[1]，政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照這些規(guī)定及時(shí)制定相關(guān)的配套規(guī)定。但實(shí)際情況是，很多配套規(guī)定由于種種原因遲遲不能出臺(tái)。一些是由于對(duì)配套規(guī)定的重要性認(rèn)識(shí)不到位、主管部門不積極，一些是由于制定的難度較大、需在實(shí)踐中總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)等。此外，法規(guī)配套規(guī)定遲遲不能出臺(tái)還與相關(guān)的工作程序不健全有關(guān)。筆者認(rèn)為，為增強(qiáng)法規(guī)的可操作性，今后應(yīng)當(dāng)建立完善配套規(guī)定出臺(tái)的制度保障機(jī)制：在編制立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃的時(shí)候，要研究該法規(guī)項(xiàng)目是否需要制定配套規(guī)定，如果需要，就應(yīng)當(dāng)及早研究，及早準(zhǔn)備；在法規(guī)草案起草時(shí)，要對(duì)擬確立的重要制度、原則和措施的實(shí)施辦法、配套規(guī)定作出設(shè)計(jì)安排，爭(zhēng)取做到配套規(guī)定的起草與法規(guī)草案的審議同步進(jìn)行；在法規(guī)通過(guò)之后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)通過(guò)的法規(guī)進(jìn)行研究，看該法規(guī)在貫徹實(shí)施中需要制定哪些配套規(guī)定，然后督促有關(guān)機(jī)關(guān)制定相關(guān)的配套規(guī)定。對(duì)于涉及面廣、情況復(fù)雜、需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)的配套規(guī)定，可以在法規(guī)實(shí)施后一段時(shí)間推出，但不能滯后太多。對(duì)一些正在改革進(jìn)程中的事項(xiàng)，也要根據(jù)改革進(jìn)程和實(shí)踐發(fā)展需要，適時(shí)推出配套規(guī)定。

六、建立立法后評(píng)估制度。一部法規(guī)實(shí)施效果好不好，法規(guī)中設(shè)置的各項(xiàng)制度是否合理、可行，需要經(jīng)過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。立法后評(píng)估作為立法工作的重要一環(huán)，其作用將越來(lái)越大。立法后評(píng)估可以為今后地方性法規(guī)的立、改、廢提供可靠的依據(jù)，可以提高地方立法的科學(xué)性、民主性、可行性，使立法活動(dòng)在立法機(jī)關(guān)、實(shí)施單位和社會(huì)之間形成良性互動(dòng)，達(dá)到提高立法質(zhì)量的目的。目前，國(guó)家尚未建立統(tǒng)一的立法后評(píng)估制度，有關(guān)立法后評(píng)估該如何開(kāi)展尚處于摸索階段。為更好地發(fā)揮立法后評(píng)估在立法中的作用，筆者認(rèn)為有必要建立立法后評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制。一是要明確相關(guān)單位的職責(zé)分工及作用。一般來(lái)講，地方人大常委會(huì)、人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)、政府法制辦、政府相關(guān)部門、科研院所、社會(huì)組織等都可以組織或者參與評(píng)估。不同的主體在立法后評(píng)估中的作用和地位是不一樣的。應(yīng)明確各自職責(zé)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，根據(jù)法規(guī)的具體情況和實(shí)際需要來(lái)選擇具體的評(píng)估組織模式。二是合理確定評(píng)估對(duì)象和評(píng)估內(nèi)容。從立法的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)所有的法規(guī)在實(shí)施一段時(shí)間后都應(yīng)進(jìn)行評(píng)估。但是這樣一來(lái)，需要評(píng)估的法規(guī)數(shù)量就會(huì)很大，考慮到立法資源有限，立法后評(píng)估應(yīng)有所側(cè)重。同時(shí)，一部法規(guī)當(dāng)中所涵蓋的內(nèi)容也可能比較多，評(píng)估時(shí)沒(méi)有必要面面俱到，應(yīng)抓住重點(diǎn)，比如對(duì)法規(guī)中設(shè)置的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、機(jī)構(gòu)編制、職能分工、經(jīng)費(fèi)保障等制度進(jìn)行評(píng)估。如何科學(xué)合理地確定評(píng)估對(duì)象和評(píng)估內(nèi)容是立法后評(píng)估要解決的重要問(wèn)題。三是要規(guī)范評(píng)估工作程序。要對(duì)立法后評(píng)估可以采取的方式進(jìn)行規(guī)范，比如聽(tīng)取匯報(bào)、召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地考察、專家咨詢、專題調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查等方式。四是要建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。立法后評(píng)估主要是對(duì)法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況，法規(guī)實(shí)施的成本、效益，法規(guī)與上位法、同位法的協(xié)調(diào)性，立法技術(shù)等方面進(jìn)行評(píng)估。這些指標(biāo)看似簡(jiǎn)單，實(shí)際上非常復(fù)雜。比如成本效益的問(wèn)題，由于影響法規(guī)實(shí)施的因素很復(fù)雜，難以準(zhǔn)確界定法規(guī)實(shí)施花費(fèi)了哪些成本，產(chǎn)生了哪些效益，而且有些指標(biāo)只能定性不能定量，各個(gè)指標(biāo)之間也難以換算。這在客觀上影響了立法后評(píng)估的效果。建議今后在這方面進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究。五是建立立法后評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化制度。立法后評(píng)估所形成的評(píng)估報(bào)告代表了評(píng)估主體對(duì)于法規(guī)實(shí)施情況的一種看法或者評(píng)價(jià)，對(duì)于立法具有重要的參考作用。立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要依法啟動(dòng)對(duì)該法規(guī)的修改、廢止程序，也可以在制定立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃時(shí)作為法規(guī)立項(xiàng)的重要參考依據(jù)，法規(guī)進(jìn)入起草、審議環(huán)節(jié)后，還可以作為立法的重要參考材料。

七、建立法規(guī)清理長(zhǎng)效機(jī)制。做好地方性法規(guī)清理工作，對(duì)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保證國(guó)家大政方針的貫徹落實(shí)，消除和減少地方性法規(guī)與上位法、地方性法規(guī)之間的沖突，提高立法質(zhì)量，具有十分重要的意義。隨著有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的逐步形成，地方立法即將步入一個(gè)新的發(fā)展階段，新時(shí)期的立法工作除了制定新的法規(guī)，更多地將是清理已有的法規(guī)。但是目前的法規(guī)清理工作主要還是即時(shí)性、被動(dòng)性、運(yùn)動(dòng)式的，相關(guān)制度不健全，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，清理程序不完善。筆者認(rèn)為，為適應(yīng)新形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)建立地方性法規(guī)清理的長(zhǎng)效機(jī)制，使清理工作規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。一是要建立完善法規(guī)清理的啟動(dòng)機(jī)制。凡是有上位法規(guī)定或者由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)組織清理的，地方人大應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行清理；要建立法規(guī)定期清理制度，每隔一段時(shí)間就對(duì)法規(guī)進(jìn)行一次全面清理；要將法規(guī)清理與立法后評(píng)估、人大代表議案、建議辦理、公眾意見(jiàn)反饋、執(zhí)法監(jiān)督檢查等結(jié)合起來(lái)，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使法規(guī)清理工作常態(tài)化。二是明確法規(guī)清理的標(biāo)準(zhǔn)。包括法規(guī)的合法性、協(xié)調(diào)性、合理性、可行性、立法技術(shù)等方面的清理標(biāo)準(zhǔn)。雖然每一次法規(guī)清理的具體標(biāo)準(zhǔn)可能由于清理的目的和依據(jù)的不同而不同，但可以大致劃定一個(gè)相對(duì)比較原則的清理標(biāo)準(zhǔn)。三是建立完善清理意見(jiàn)的處理機(jī)制。法規(guī)經(jīng)清理后要形成清理意見(jiàn)的報(bào)告，對(duì)經(jīng)過(guò)清理的法規(guī)提出處理意見(jiàn)。這里可能存在五種情形：一是繼續(xù)適用，二是宣布失效，三是建議廢止，四是建議修改，五是法規(guī)編纂。地方性法規(guī)存在下列情形的應(yīng)予修改：法規(guī)中部分內(nèi)容與法律、行政法規(guī)不一致或相抵觸的；法規(guī)中部分內(nèi)容明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的；法規(guī)的部分內(nèi)容較原則，缺乏可操作性，需要進(jìn)一步細(xì)化和完善的；法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)。地方性法規(guī)存在下列情形的應(yīng)予廢止：法規(guī)所依據(jù)的法律、行政法規(guī)已經(jīng)廢止的；法規(guī)的主要內(nèi)容已被新制定或修訂后的國(guó)家法律、行政法規(guī)涵蓋的；法規(guī)的主要內(nèi)容已被新制定的同類地方性法規(guī)所覆蓋的；法規(guī)調(diào)整的對(duì)象或主要規(guī)范事項(xiàng)已經(jīng)不存在的等等。

注釋：

[1]有些同志把這種規(guī)定全部理解為授權(quán)性規(guī)定，這種理解不正確。法規(guī)規(guī)定要求有關(guān)機(jī)關(guān)作出規(guī)定的，有些本來(lái)是屬于地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)范圍，政府規(guī)章、一般的規(guī)范性文件無(wú)權(quán)作規(guī)定，但因制定該法規(guī)時(shí)，由法規(guī)作統(tǒng)一規(guī)定的條件不成熟，所以授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)作規(guī)定；也有一些本來(lái)就屬于政府規(guī)章、一般的規(guī)范性文件規(guī)定的事項(xiàng)范圍，無(wú)需在通過(guò)地方性法規(guī)但為保證法規(guī)的貫徹執(zhí)行，要求有關(guān)機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的規(guī)定，這種情況并不是一種授權(quán)，而是一種義務(wù)性規(guī)定。