人大規(guī)范性文件備案審查若干問題探析

□ 郝永偉

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法賦予地方各級(jí)人大常委會(huì)的法律監(jiān)督職權(quán)，也是監(jiān)督法規(guī)定的地方各級(jí)人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督工作形式。把規(guī)范性文件備案審查作為人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)的經(jīng)常性監(jiān)督方式之一，是新形勢(shì)下完善人大監(jiān)督制度，增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的重要舉措。由于這項(xiàng)工作目前處于起步探索階段，地方人大在實(shí)際工作中仍存在一些需要探討的問題。為了充分發(fā)揮人大對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督職能，本文結(jié)合地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的工作實(shí)際，就規(guī)范性文件備案審查中的幾個(gè)問題做一些理論和實(shí)踐上的探討。

一、正確理解開展規(guī)范性文件備案審查的目的

規(guī)范性文件備案審查的根本目的是維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。規(guī)范性文件是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的重要手段，一般都具有普遍約束力和反復(fù)適用性。如果其內(nèi)容違法或有失公正，一旦付諸實(shí)施，損害的就不只是一個(gè)人或者幾個(gè)人的利益，而是一個(gè)群體、一個(gè)地區(qū)的利益，甚至?xí)＜吧鐣?huì)和諧穩(wěn)定，影響改革發(fā)展大局。比如有的規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)規(guī)定擅自設(shè)立審批、收費(fèi)、罰款等內(nèi)容，增加人民群眾的負(fù)擔(dān)；有的規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)地方利益，制定與上位法相抵觸的“土政策”，干擾正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。一些違法的具體行政行為，不少是因違法的規(guī)范性文件造成的，規(guī)范性文件違法，比具體行政行為違法影響更大、后果更嚴(yán)重。通過對(duì)規(guī)范性文件備案審查，可以阻止違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件的實(shí)施，遏制其對(duì)人民群眾合法權(quán)益的侵害。開展規(guī)范性文件備案審查工作，同時(shí)也是保障人民群眾合法權(quán)益的救濟(jì)渠道。公民、法人和其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件損害公共利益或其自身合法權(quán)益，可以通過這一途徑主張和維護(hù)權(quán)利，從而發(fā)揮備案審查工作在維護(hù)社會(huì)公平正義、保障人民群眾合法權(quán)益、構(gòu)建和諧社會(huì)方面的積極作用。

規(guī)范性文件備案審查的直接目的是維護(hù)國家的法制統(tǒng)一。我國是統(tǒng)一的、單一制的國家，各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展又很不平衡。為了使國家的法律既能通行全國，又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況的需要，憲法和立法法確立了我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制。全國人大及其常委會(huì)制定和修改法律；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律的規(guī)定制定行政法規(guī)；各部委根據(jù)法律和行政法規(guī)，在本部門的權(quán)限內(nèi)制定規(guī)章；有立法權(quán)的地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)、地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)或規(guī)章。為了保證這種分層次的立法體制的法制統(tǒng)一，我國建立了具有中國特色的立法監(jiān)督制度。行政法規(guī)要向全國人大常委會(huì)備案，地方性法規(guī)要向全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案。全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。其他沒有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為作為立法行為的延伸，可以在立法體制之外，在各自職權(quán)范圍內(nèi)制定具有普遍約束力、能夠反復(fù)適用的規(guī)范性文件。為保障法制統(tǒng)一，憲法、地方組織法、監(jiān)督法都賦予縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)法律監(jiān)督職權(quán)，上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議和決定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。作為立法監(jiān)督制度的延伸和補(bǔ)充，地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度在保障國家法制統(tǒng)一方面具有不可替代的重要作用。規(guī)范性文件是為貫徹實(shí)施憲法、法律、法規(guī)而制定的重要文件，其合法和適當(dāng)與否，對(duì)于憲法和法律的正確實(shí)施關(guān)系重大。只有有效地開展規(guī)范性文件備案審查，確保規(guī)范性文件不與憲法、法律、法規(guī)相抵觸，才能確保國家法制的統(tǒng)一，確保民主法制建設(shè)順利推進(jìn)，確保依法治國基本方略的全面貫徹落實(shí)。

二、準(zhǔn)確把握?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件的范圍

將所有符合標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件報(bào)送人大常委會(huì)備案，是開展規(guī)范性文件備案審查工作的基本前提，也是本級(jí)政府和下一級(jí)人大及其常委會(huì)的法定義務(wù)。如果規(guī)范性文件存在遲報(bào)、錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)的情況，勢(shì)必影響規(guī)范性文件審查工作的效率和質(zhì)量。人大及其常委會(huì)和人民政府要準(zhǔn)確把握?qǐng)?bào)送備案的范圍，就必須掌握?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件的三個(gè)特性，即外部性、普遍約束性和反復(fù)適用性。外部性是指文件的內(nèi)容涉及或者影響公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，而不是僅僅規(guī)定制定機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。普遍約束性是指文件是對(duì)不特定的對(duì)象都適用，而不是只適用個(gè)別對(duì)象。反復(fù)適用性是指文件在有效期內(nèi)，對(duì)同類事項(xiàng)都可適用。因此，凡是本級(jí)政府和下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的具有普遍約束力的文件，只要具備上述特性，就應(yīng)當(dāng)報(bào)送人大常委會(huì)備案。

在實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文的情況。對(duì)于這類文件，政府也應(yīng)當(dāng)按照程序報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)備案，不能以黨政聯(lián)合發(fā)布為由不予報(bào)送備案。人大常委會(huì)對(duì)這類規(guī)范性文件報(bào)送備案之后的審查處理應(yīng)當(dāng)慎重。盡管按照黨的組織原則，同級(jí)人大常委會(huì)黨組要受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大常委會(huì)沒有監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)力，但是憲法和黨章均明確規(guī)定了黨的組織在憲法和法律范圍內(nèi)開展活動(dòng)的原則。在發(fā)現(xiàn)問題之后，人大常委會(huì)黨組要首先向本級(jí)黨委匯報(bào)，積極爭(zhēng)取黨委的支持，對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行黨的組織處理，然后再履行法律監(jiān)督程序。在監(jiān)督實(shí)踐中，還會(huì)遇到兩個(gè)或兩個(gè)以上同級(jí)地方政府為解決相鄰地區(qū)共同問題或者相同事務(wù)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。實(shí)踐中的一般做法是，相關(guān)地方政府按照同級(jí)監(jiān)督原則，分別向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案這類規(guī)范性文件。由于各地區(qū)對(duì)法律的理解不同，或者對(duì)不適當(dāng)情形理解的差異，在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一個(gè)聯(lián)合發(fā)文，有的人大常委會(huì)予以認(rèn)可，而有的人大常委會(huì)不予以認(rèn)可，出現(xiàn)相同規(guī)范性文件不能得到相同對(duì)待的情形。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不利于國家的法制統(tǒng)一，不利于人民群眾權(quán)利的維護(hù)。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于兩個(gè)或兩個(gè)以上地方政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，在分別抄送本級(jí)人大常委會(huì)的同時(shí)，應(yīng)該向共同的上級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案，由共同的上級(jí)人大常委會(huì)予以審查。

三、恰當(dāng)運(yùn)用審查規(guī)范性文件的啟動(dòng)方式

對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是人大規(guī)范性文件備案審查的實(shí)質(zhì)性工作。審查程序的啟動(dòng)方式有主動(dòng)和被動(dòng)兩種。被動(dòng)審查是基于國家機(jī)關(guān)或者公民、法人和其他組織提出審查要求或者審查建議而啟動(dòng)的審查方式。這種審查方式有利于在實(shí)踐中多渠道發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件中存在的問題。規(guī)范性文件備案審查作為立法審查的補(bǔ)充，與立法審查一樣，是維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的一種重要救濟(jì)渠道，規(guī)范性文件備案審查的被動(dòng)審查程序在這方面具有不可代替的重要作用。在2003年3月孫志剛案件之后不久，俞江等人依據(jù)立法法的規(guī)定，以公民個(gè)人的身份向全國人大常委會(huì)提出了對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》合憲性的審查建議。公民、法人和其他組織在發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件違法或者不適當(dāng)時(shí)，同樣可以向相應(yīng)的地方人大常委會(huì)提出對(duì)規(guī)范性文件的審查建議，這就凸顯了被動(dòng)審查程序作為救濟(jì)渠道的重要意義。

2003年河南種子案在國家機(jī)關(guān)通過規(guī)范性文件備案審查的渠道參與權(quán)利救濟(jì)方面同樣具有昭示作用。2003年5月洛陽市中級(jí)人民法院在審理一起種子賠償糾紛案時(shí)，發(fā)現(xiàn)了《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與種子法之間的法律沖突。假設(shè)洛陽市中級(jí)人民法院遇到的不是下位法違反上位法的情況，而是下位文件違反上位文件或者法律時(shí)，這起案例同樣可以凸顯規(guī)范性文件備案審查的權(quán)利救濟(jì)功能。其實(shí)，這種假設(shè)在法院審判實(shí)踐，特別是在行政審判工作中會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)。比如，法院在行政審判中判定具體行政行為違法與否，首先應(yīng)該審查具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是否合法適當(dāng)。如果發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件違法或者不適當(dāng)，法院正確的做法是：一方面選擇適用上位法或者上位文件的規(guī)定進(jìn)行裁判；另一方面以本法院的名義向有備案審查權(quán)的人大常委會(huì)提出審查要求，由該人大常委會(huì)按照規(guī)范性文件備案審查的相關(guān)程序?qū)υ撘?guī)范性文件進(jìn)行審查。人大常委會(huì)在開展被動(dòng)審查時(shí)，應(yīng)首先確定有權(quán)提出審查要求的國家機(jī)關(guān)的范圍。通常認(rèn)為本級(jí)“一府兩院”和下一級(jí)人大常委會(huì)具有當(dāng)然的審查要求提請(qǐng)權(quán)。這樣就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)操作性問題：如果有審查權(quán)的人大常委會(huì)不是本級(jí)人大常委會(huì)，那么法院怎樣提出審查要求呢？對(duì)于轄區(qū)外同級(jí)國家機(jī)關(guān)可否提出審查要求，理論上和實(shí)踐中也存在較大分歧。筆者認(rèn)為，為了充分發(fā)揮人大規(guī)范性文件備案審查的作用，維護(hù)國家的法制統(tǒng)一，不論是轄區(qū)內(nèi)的本級(jí)國家機(jī)關(guān)，還是轄區(qū)外的同級(jí)國家機(jī)關(guān)提出的審查要求，有審查權(quán)的人大常委會(huì)都應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)審查程序，這樣實(shí)際上也擴(kuò)大了發(fā)現(xiàn)問題的渠道，有利于增強(qiáng)人大常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)效。如果轄區(qū)外的不同級(jí)國家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了規(guī)范性文件中存在的問題，可以通過該地區(qū)與具有備案審查權(quán)的人大常委會(huì)同級(jí)的國家機(jī)關(guān)提出審查要求。下兩級(jí)人大常委會(huì)如果發(fā)現(xiàn)違法或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，可以先向下一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，由下一級(jí)人大常委會(huì)向具有備案審查權(quán)的人大常委會(huì)提出審查要求。

主動(dòng)審查是在沒有任何主體提出審查要求或者審查建議的情況下，由地方人大常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件直接進(jìn)行的審查。主動(dòng)審查有利于及時(shí)糾正規(guī)范性文件中明顯存在的一些不合法、不適當(dāng)?shù)那樾?，以避免和減少規(guī)范性文件對(duì)公共利益的潛在損害。從人大常委會(huì)現(xiàn)有的力量看，每件必審是難以做到的。同時(shí)，規(guī)范性文件的一些缺陷或不足往往會(huì)在具體實(shí)施過程中逐漸顯現(xiàn)出來，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行書面審查，不一定能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題。因此，人大常委會(huì)在規(guī)范性文件備案審查中，應(yīng)堅(jiān)持和完善主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的審查機(jī)制，認(rèn)真接受國家機(jī)關(guān)、社會(huì)各界的審查要求和審查建議，積極進(jìn)行主動(dòng)審查工作的探索和嘗試。對(duì)于涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有重點(diǎn)地開展主動(dòng)審查，以增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對(duì)性，提高監(jiān)督工作的實(shí)效。

四、嚴(yán)格掌握審查規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)是衡量規(guī)范性文件合法性、適當(dāng)性的尺度和準(zhǔn)繩，把握好審查標(biāo)準(zhǔn)是保證審查質(zhì)量的關(guān)鍵和核心。規(guī)范性文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)有合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)之分。合法性審查主要審查規(guī)范性文件是否與憲法、法律、法規(guī)和人大及其常委會(huì)的決議、決定相抵觸，制定的主體或內(nèi)容是否超越權(quán)限，制定的程序是否違法。特別對(duì)表面上不違反上位法和人大決議、決定，但具體內(nèi)容卻與上位法的規(guī)定相抵觸的規(guī)范性文件要進(jìn)行認(rèn)真審查，防止“上有政策下有對(duì)策”的現(xiàn)象發(fā)生。一般來說，地方人大常委會(huì)進(jìn)行合法性審查應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議為標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)章作為一種效力低于地方性法規(guī)的行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件，屬于廣義的法律范疇，能否作為下級(jí)人大常委會(huì)的審查標(biāo)準(zhǔn)，理論上和實(shí)踐中存在較大分歧。筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)章不應(yīng)作為下級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)。第一，地方組織法第四十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（一）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行?！痹摋l法律規(guī)定沒有列明地方人大常委會(huì)保證規(guī)章在本行政區(qū)遵守和執(zhí)行的職權(quán)。第二，監(jiān)督法第三十條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：……（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的?！痹摋l明確規(guī)定了縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)和本級(jí)政府發(fā)布的規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)是法律、法規(guī)，同樣沒有把規(guī)章作為審查的標(biāo)準(zhǔn)。

審查規(guī)范性文件是否合理，主要是審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否與黨的大政方針相一致，是否侵害人民群眾的根本利益，是否體現(xiàn)公平正義，是否符合本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要。由于合理性審查缺乏可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，人大常委會(huì)在實(shí)踐中通常較難界定規(guī)范性文件的內(nèi)容合理與否。因此，合理性審查成為地方各級(jí)人大常委會(huì)開展規(guī)范性文件備案審查的薄弱環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，規(guī)范性文件備案審查應(yīng)當(dāng)以合法性審查為主，把合法性審查與合理性審查有機(jī)結(jié)合起來。監(jiān)督法規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)，既有合法性標(biāo)準(zhǔn)，也有合理性標(biāo)準(zhǔn)，但是都作了概括性和原則性的表述。這就需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督法及其他相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)理解，進(jìn)一步明確立法原意，融會(huì)立法精神，通過對(duì)具體案例的分析論證加以科學(xué)把握。

五、正確處理違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件

人大常委會(huì)通過備案審查，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有不合法或不適當(dāng)情形的，一般先由人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)同制定機(jī)關(guān)溝通，建議制定機(jī)關(guān)自行糾正。只有在相關(guān)規(guī)范性文件確實(shí)違法或不當(dāng)，而制定機(jī)關(guān)又拒絕自行糾正的情況下，才依法啟動(dòng)撤銷程序。對(duì)于違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件的處理，顯然只有自行糾正和撤銷兩種選擇。在人大規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)際中，有的規(guī)范性文件出臺(tái)雖然有超越權(quán)限或同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸等問題，但造成問題的根本原因是上位文件或者法律法規(guī)過于老化，沒有及時(shí)更新，多年沿襲的規(guī)范性文件或者法律法規(guī)無法適應(yīng)實(shí)際需要。這類規(guī)范性文件雖超越法定權(quán)限或與法律法規(guī)相抵觸的，但是的確適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，符合實(shí)際需要，不管是自行修改，還是撤銷，都不是最好的處理方式。對(duì)于這類規(guī)范性文件，人大常委會(huì)可在法定時(shí)限內(nèi)報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)審查，由上級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要修改上位文件和法律法規(guī)，或者督促相關(guān)部門及時(shí)修訂過時(shí)文件。

對(duì)制定機(jī)關(guān)拒不改正相關(guān)規(guī)范性文件的情形，人大常委會(huì)對(duì)整體上不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件應(yīng)該整體撤銷。但是這種整體上不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件在工作實(shí)踐中很少遇到。在工作實(shí)踐中經(jīng)常遇到的是規(guī)范性文件部分條款或者個(gè)別條款存在違法或者不適當(dāng)?shù)那樾巍?duì)于這類規(guī)范性文件，人大常委會(huì)可以有兩種選擇：一是撤銷該整個(gè)規(guī)范性文件；二是撤銷該規(guī)范性文件的部分條款或者個(gè)別條款。如果因?yàn)閭€(gè)別條款有問題而導(dǎo)致整個(gè)規(guī)范性文件被撤銷，那么就會(huì)對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理帶來不必要的影響和困難。因此，有人主張對(duì)個(gè)別條款不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，人大常委會(huì)應(yīng)采取撤銷該個(gè)別條款的方式予以處理。筆者認(rèn)為，人大常委會(huì)對(duì)個(gè)別條款不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，只能從整體上予以撤銷，不能采取部分撤銷的方式。首先，部分撤銷沒有法律依據(jù)。憲法第一百零四條、地方組織法第四十四條、監(jiān)督法第三十條均明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。以上憲法和法律的規(guī)定，沒有提及決議、命令、決定的部分條款，因此在理解這些規(guī)定時(shí)，對(duì)于本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)整體對(duì)待，不應(yīng)該以條款為單位把規(guī)范性文件分割對(duì)待。況且，個(gè)別條款不合法、不適當(dāng)，也是整個(gè)規(guī)范性文件不合法、不適當(dāng)?shù)闹匾?。其次，部分撤銷屬于改變的范疇。在實(shí)踐中，之所以存在部分撤銷合理的觀點(diǎn)，主要原因是部分撤銷屬于撤銷的范疇，還是屬于改變的范疇認(rèn)識(shí)不一。憲法、地方組織法規(guī)定的能夠改變或撤銷規(guī)范性文件的前提是該上下級(jí)機(jī)關(guān)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。比如，全國人大可以改變或者撤銷全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大可以改變或者撤銷本級(jí)人大常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，上級(jí)人民政府可以改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。人大常委會(huì)與本級(jí)政府、下一級(jí)人大常委會(huì)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，因此，人大常委會(huì)只能撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，而無權(quán)改變。撤銷規(guī)范性文件的部分條款，就會(huì)改變?cè)撘?guī)范性文件的整體架構(gòu)和前后條款的邏輯關(guān)系，使部分撤銷后的規(guī)范性文件殘缺不全，甚至前后條款不能銜接，不僅在實(shí)質(zhì)上改變了該規(guī)范性文件，而且還打亂了該規(guī)范性文件的邏輯結(jié)構(gòu)，不利于在社會(huì)上貫徹執(zhí)行。因此，人大常委會(huì)對(duì)于個(gè)別條款不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，只能從整體上予以撤銷，然后由制定機(jī)關(guān)重新制定規(guī)范性文件予以公布。