再論街道人大工委的定位與運(yùn)行

□ 曾月桂 王曉圓 馮逍宇

早在上個世紀(jì)90年代末，就有一些地方人大常委會探索在街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)，如：山西省太原市（1998年設(shè)立）、安徽省滁州市（1999年設(shè)立）和北京市東城區(qū)（2000年設(shè)立）。隨后，這三個地方在街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在全國大中城市迅速推廣開來。如今，全國大多數(shù)城區(qū)在街道設(shè)立了人大工作機(jī)構(gòu)，但由于法律依據(jù)的缺失，各地在街道設(shè)立的人大工作機(jī)構(gòu)無論從名稱、工作職責(zé)，還是性質(zhì)定位來看，至今仍難以走向一個基本統(tǒng)一的運(yùn)作模式。本文擬在分析當(dāng)前街道人大工委“兩難”現(xiàn)狀的同時，進(jìn)一步透視設(shè)立街道的背景、法律支撐與發(fā)展趨勢，在此基礎(chǔ)上，重新探究街道人大工委的定位，進(jìn)而對其運(yùn)行模式提出構(gòu)想。

一、街道人大工委運(yùn)行現(xiàn)狀分析

2001年浙江省各縣（市、區(qū)）實(shí)行行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，原城關(guān)鎮(zhèn)所在行政建制被撤銷并設(shè)立街道，縣（市、區(qū)）人民政府依據(jù)地方組織法在街道設(shè)立辦事處作為政府派出機(jī)關(guān)，同級人大常委會同樣依據(jù)地方組織法在街道設(shè)立人大工作委員會作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)。從這些年的實(shí)踐來看，由于街道體制的特殊性，再加上縣一級人大常委會在處理與街道人大工委關(guān)系中的認(rèn)識偏差，街道人大工委始終處于一種“兩難”的境遇。

首先，與鎮(zhèn)人大相比，街道人大工委既不是一級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也不具備法定的監(jiān)督職權(quán)，更沒有轄區(qū)內(nèi)行使職權(quán)的獨(dú)立性。從與派出它的縣一級人大常委會之間的關(guān)系來看，街道人大工委只具有相對獨(dú)立性，在一定程度上對縣一級人大常委會存在一種依附性，所以，街道人大工委是受縣一級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。但在實(shí)踐中，除了主要負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生有選舉與任命之分、鎮(zhèn)人大多一項(xiàng)人代會工作以外，大多數(shù)時間縣一級人大常委會仍然把街道人大工委等同于鎮(zhèn)人大來對待，對于街道人大工委作為縣一級人大常委會派出機(jī)關(guān)的身份，并沒有從觀念上作出轉(zhuǎn)變，更沒有從運(yùn)行模式上作出調(diào)整。表現(xiàn)為：一是主要負(fù)責(zé)人和工作人員仍沿用了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的安排方法；二是工作內(nèi)容除了沒有人代會外，其他仍按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一套做法；三是日常管理與鎮(zhèn)人大一樣，以指導(dǎo)為主，雖有理論上的派出與被派出的關(guān)系，但實(shí)際所謂的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系還停留在文字上，沒有落實(shí)到具體對街道人大工作的管理上，有“嫁出女兒潑出水”的感覺，讓街道人大工委想靠無處靠。

其次是目前街道體制的特殊性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期，我國對社會的管理是單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔，地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為“街居制”。但這些年因行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整而建立的“街道辦事處”，并非這一概念。實(shí)踐中，街道辦事處行使著政府授予的多項(xiàng)職權(quán)，涉及城市建設(shè)和管理，涉及人事和財(cái)政管理等方面，同時仍實(shí)行一級地方財(cái)政，每年可支配財(cái)政資金達(dá)數(shù)千萬甚至上億元不等，其職責(zé)與權(quán)力仍是具有一定規(guī)模的一級地方行政組織。同時街道黨委作為縣一級黨委的派出機(jī)關(guān)，是街道各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。所以，撤鎮(zhèn)設(shè)街道后，街道的黨委、辦事處兩套班子除了名稱上有所改變外，其實(shí)運(yùn)行與原來的行政鎮(zhèn)并無差別。而人大則不一樣，撤銷了行政鎮(zhèn)建制，鎮(zhèn)人民代表大會隨之消失，沒有了一級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)督就無從談起。雖然設(shè)立了街道人大工委，但作為兩個母體的縣級人大常委會與縣級人民政府雖然存在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，卻不能就此推定其子體之間也存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

基于這一現(xiàn)狀的存在，所以不少街道人大工委在工作中努力尋找原來鎮(zhèn)人大的影子，試圖把街道人大工作拉回到原來鎮(zhèn)人大的模式。這一點(diǎn)是否成立，是否符合街道今后的發(fā)展方向呢？

二、在透視設(shè)立街道的背景、法律支撐與發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上探究街道人大工委的定位

2001年開始的全國范圍內(nèi)不同類型的城市“大規(guī)劃”，從大城市蔓延到中小城市。據(jù)中國社會科學(xué)院的不完全統(tǒng)計(jì)，那時有48個城市提出要建“國際大都市”。一些城市按現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍乃至三四倍進(jìn)行規(guī)劃，大馬路、大立交、大草坪、大廣場，按照所謂國際化標(biāo)準(zhǔn)，紛紛上馬。在這樣一個城市化“大躍進(jìn)”的背景下，“街道”應(yīng)運(yùn)而生，那么如何看待這一“新生事物”呢？

首先，根據(jù)我國憲法第三十條有關(guān)行政區(qū)域的劃分規(guī)定，街道不在其中，很明顯，街道不是憲法規(guī)定的一級行政建制。

其次，根據(jù)地方組織法第六十八條第三款的規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！边@是目前設(shè)立街道辦事處的最直接法律依據(jù)。在《全國人大常委會關(guān)于地方組織法釋義及問題解答》（以下簡稱《全國人大常委會解答》）中，對于“派出機(jī)關(guān)”的定義，是指縣級以上地方各級人民政府根據(jù)需要，經(jīng)上一級國家行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在其轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的，并委托它們指導(dǎo)下級國家行政機(jī)關(guān)工作和辦理各項(xiàng)事宜的行政機(jī)關(guān)。同時明確其特點(diǎn)之一為，派出機(jī)關(guān)雖然是派往下面的，但并非屬下一級的行政機(jī)關(guān)。而《全國人大常委會解答》中對于“街道辦事處”的定義，是指城市地區(qū)的基層行政組織，其主要任務(wù)是辦理市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府交辦的有關(guān)居民的事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民意見和要求。雖然隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，目前街道辦事處的任務(wù)在不斷增加，但作為“城市地區(qū)的基層行政組織”這一性質(zhì)沒有變。依據(jù)上述兩點(diǎn)可以有兩方面啟示：一是街道與行政鎮(zhèn)不能等同視之；二是目前所謂的“街道”只是借用了法律名稱，而實(shí)際的運(yùn)行于法無據(jù)。

有了街道這樣一個現(xiàn)實(shí)定位，再來看街道人大工委。地方組織法第五十三條是目前設(shè)立街道人大工委的主要依據(jù)，該條文第一款的敘述是這樣的：“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)?！逼渲胁]有明確的“派出機(jī)關(guān)”之說，各地人大常委會在實(shí)際操作中，只是運(yùn)用這一條款參照了街道辦事處作為政府派出機(jī)關(guān)的說法，在設(shè)立街道人大工委的文件中作了一個所謂的“派出機(jī)關(guān)”的定位，換言之，街道人大工委的設(shè)立相對于街道辦事處的有名無實(shí)來說，其實(shí)更缺少直接的法律依據(jù)。那么是否存在今后發(fā)展成為類似于鎮(zhèn)一級人大運(yùn)行模式的可能呢？從改革和法律兩個層面分析，答案都是否定的。

就改革層面而言，黨的十七大報告對城市發(fā)展提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”；對行政管理體制改革則提出了“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，“理順中央和地方的職責(zé)和分工，形成合理的政府層級結(jié)構(gòu)”?！恫t望》周刊曾披露“十二五”將圍繞若干重點(diǎn)領(lǐng)域開展經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)攻堅(jiān)四大領(lǐng)域，其中之一就是“破除城鄉(xiāng)‘二元’體制，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。最近幾年的實(shí)踐中，浙江省從2001年開始，撤并鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，增設(shè)“街道”，擴(kuò)大縣一級城區(qū)范圍，2002年起先后開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革。而更高層級的行政區(qū)調(diào)整近年陸續(xù)在北京、上海、天津、重慶等核心城市展開。這一系列信息和舉措無不傳遞著一個信號：“減少行政層級?！睋?jù)此，如果要在街道設(shè)立類似于鎮(zhèn)一級行政組織顯然是有悖于這種發(fā)展趨勢的。再就法律層面而言，地方組織法第五十三條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會可以在地區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)?！边@是1995年修改地方組織法時增加的，《全國人大常委會解答》中明確“該機(jī)構(gòu)不擁有實(shí)體權(quán)力，更不能等同于人大常委會，在運(yùn)行過程中，省、自治區(qū)人大常委會交地區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)辦理的事項(xiàng)，只能是屬于工作機(jī)構(gòu)職責(zé)的事項(xiàng)，不能將屬于省、自治區(qū)人大及其常委會職權(quán)的事項(xiàng)授予地區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)行使”。從這一解釋中可以得到這樣的啟示：省人大常委會雖然可以在某行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，但這個工作機(jī)構(gòu)不是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其只具備工作職責(zé)而不具有法定的作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，哪怕授權(quán)也不行。既然在省一級都不允許，更何況縣一級呢？

綜上，對街道人大工委我們可以做這樣一個定位：街道人大工委是目前城市化發(fā)展的特定時期出現(xiàn)的特定產(chǎn)物，其產(chǎn)生的特殊性與階段性決定了其本身運(yùn)行依據(jù)的缺乏，所以街道人大工委的運(yùn)行必須依賴于產(chǎn)生它的母體，即縣一級人大常委會；而從長遠(yuǎn)來看，其發(fā)展不應(yīng)走鎮(zhèn)人大的道路，而需要隨著街道為適應(yīng)不同時期政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)整而調(diào)整。

三、對街道人大工委運(yùn)行模式的設(shè)計(jì)構(gòu)想

根據(jù)上述街道人大工委的定位，對其運(yùn)行模式分兩個階段提出設(shè)計(jì)構(gòu)想。

第一階段是當(dāng)前街道發(fā)育未成熟期。這個階段，街道人大工委的運(yùn)行不能脫離縣一級人大常委會而獨(dú)立為之。應(yīng)當(dāng)明確，對于街道的監(jiān)督主體是縣一級人大常委會，要逐步消除街道人大工委對街道工作行使監(jiān)督權(quán)的誤解?！叭绾伍_展和加強(qiáng)對街道的監(jiān)督”這一命題應(yīng)放在縣一級人大常委會的層面來研究和探討，而不應(yīng)由街道人大工委獨(dú)立去嘗試。在二者的關(guān)系處理上，應(yīng)該是一種較鎮(zhèn)人大與縣一級人大常委會更密切，但同時又不等同于縣一級人大常委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的，有依附又相對獨(dú)立的關(guān)系。具體來說：

在監(jiān)督工作方面，街道人大工委不獨(dú)立開展工作?？h級人大常委會每年應(yīng)有選擇地確定有關(guān)街道工作方面的議題，在監(jiān)督政府及其職能部門工作時，就街道開展的有關(guān)工作同時行使監(jiān)督權(quán)。街道人大工委則是在縣級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)工作部署和要求，接受任務(wù)，圍繞議題做好工作，包括提供視察、檢查對象、內(nèi)容，收集提供信息資料，起草調(diào)查報告、對常委會擬作出決定決議的事項(xiàng)提供依據(jù)，反映常委會擬任命人員和任命人員的履職情況等，甚至就本街道關(guān)系全局的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、旅游等典型事項(xiàng)，促使縣一級人大常委會作出決定或決議。在代表工作方面，為本街道的各級人大代表執(zhí)行職務(wù)提供保障和良好服務(wù)，保證代表法在本轄區(qū)的貫徹實(shí)施，是街道人大工委的重要職責(zé)，也是重點(diǎn)服務(wù)工作。街道人大工委應(yīng)在縣級人大常委會的指導(dǎo)下，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)代表數(shù)量、代表構(gòu)成等尋求符合各自實(shí)際的途徑和方法，創(chuàng)造性地開展工作。這一方面是目前實(shí)踐中做得最多也是最沒有爭議的，此處不再贅述。

在服務(wù)選民、收集民意方面，主要的任務(wù)是構(gòu)建平臺，暢通政情、民意的傳遞。因?yàn)榻值辣旧硖幱谔剿鳌獙?shí)踐—完善，再探索—再實(shí)踐—再完善的狀態(tài)，一切都還在摸索階段，所以，對于政情民意傳遞平臺的構(gòu)筑，做與不做、怎么做，縣一級人大常委會只要從如何把握宏觀方向和基本原則提出一個框架式的要求，對主要的工作程序進(jìn)行把關(guān)和指導(dǎo)即可；至于具體的內(nèi)容、形式可由街道人大工委按照各自實(shí)際進(jìn)行，不宜搞統(tǒng)一的模式和版本。

在日常管理方面，縣一級人大常委會應(yīng)在工作上加強(qiáng)對街道人大工委的統(tǒng)籌，這主要是針對主任會議和內(nèi)部管理而言。建議探索建立與街道人大工委的季度聯(lián)系制度，即：除有固定議題的按現(xiàn)有運(yùn)作方式邀請鎮(zhèn)、街道人大負(fù)責(zé)人列席外，主任會議原則上逢每季度第一個安排工作的月份，應(yīng)當(dāng)有街道人大工委主任列席，一是匯報前階段工作和下階段工作打算，二是接受有關(guān)工作任務(wù)。同時，在內(nèi)部管理上建議探索建立一種新的人大系統(tǒng)內(nèi)部的干部交流機(jī)制，一是把人大常委會機(jī)關(guān)的干部輪流派往街道人大工委明確一定的時限掛職鍛煉，二是建立人大常委會機(jī)關(guān)干部聯(lián)系街道人大工委制度，定向、定時、定量保持與街道人大工委的聯(lián)系、參與街道人大工委工作。這樣既能彌補(bǔ)目前普遍存在的街道人大工委工作力量不足問題，又能給人大常委會機(jī)關(guān)干部創(chuàng)造參加基層工作的途徑，增加基層工作的經(jīng)驗(yàn)，在鍛煉隊(duì)伍、促進(jìn)工作上具有雙贏的效果。

第二階段是街道發(fā)育成熟期。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革逐步到位，街道與政府職能部門、與社區(qū)之間關(guān)系的基本理順，街道將在社會事務(wù)服務(wù)管理方面充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性的獨(dú)特作用。這個階段，街道已成為真正意義上的縣級政府派出機(jī)關(guān)，完成了一系列角色的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，街道的主體地位從行政主體轉(zhuǎn)到社會管理主體、公共服務(wù)主體，從責(zé)任主體轉(zhuǎn)到監(jiān)督主體、組織主體，街道將與目前的社區(qū)管理相銜接。而從更長遠(yuǎn)來看，有專家預(yù)測，隨著我國民主法治建設(shè)的不斷加強(qiáng)，街道將走一條新型城市社區(qū)自治化的發(fā)展道路，通過選舉自治權(quán)力機(jī)構(gòu)管理街道事務(wù)，而此時街道人大工委的職責(zé)將融入這一自治權(quán)力機(jī)構(gòu)中。雖然這必將是一個相當(dāng)漫長的過程，但值得期待。