區(qū)縣人大發(fā)揮職能作用研究
——北京市區(qū)縣人大發(fā)揮職能作用的幾點建議

□ 唐瑩瑩

區(qū)縣人大發(fā)揮職能作用研究
——北京市區(qū)縣人大發(fā)揮職能作用的幾點建議

□ 唐瑩瑩

1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過相關法律和決議，正式確立了一項新制度——縣級以上地方各級人大設立常委會。30多年過去了，地方各級人大常委會的設立，使民眾在地方人大閉會期間，通過人大常委會來管理地方事務成為可能，能有效行使人民當家作主的權(quán)力。北京市作為首都，其下轄的18個區(qū)縣人大常委會30多年來在推進首都民主法治建設，建設人文北京、科技北京、綠色北京中承擔了重要責任，發(fā)揮了重要作用。當前，首都經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新的階段，研究區(qū)縣人大常委會發(fā)揮職能作用問題，從指導思想上需要進一步認清人民代表大會制度在國家民主政治建設中的重要地位和作用，需要進一步認清地方人大及其常委會在地方政治框架中的地位和作用，敢于直面問題，迎接挑戰(zhàn)，在黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一總的原則下，以提高工作質(zhì)量和實效為目標，推進地方人大制度和人大工作的探索創(chuàng)新，有所完善，有所前進，有所作為。地方各級人大常委會都需要在邏輯上與事實上“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，因此建議北京市區(qū)縣人大在發(fā)揮職能作用方面從以下方面著手改進。

一、增強改革意識，尋求社會主義民主政治建設的最大共識

人民代表大會制度是黨領導人民建立的保障和實現(xiàn)人民當家作主的根本政治制度。這是一個好的制度，也是一個需要完善的制度。歷史經(jīng)驗表明，人民代表大會制度始終在堅持中完善，在完善中得到堅持；現(xiàn)實發(fā)展也要求我們，堅持好人大制度，絕不能盲目樂觀，甘于守成，目光短淺，遷就現(xiàn)狀，而必須直面問題，敢破難題，增強信心，有所作為。推進人大制度的改革完善，應該在現(xiàn)行體制提供的空間內(nèi)進行。我們講在現(xiàn)行體制空間內(nèi)進行改革，主要是兩個方面：一是要把規(guī)定的制度進行有效落實，從而保障制度的權(quán)威和穩(wěn)定性;二是將原則的制度具體化，使之可以操作，有所遵循。從改革路徑上看，現(xiàn)行體制提供的改革空間，主要是程序性建設的空間。程序性建設和技術性建設匱乏既是歷史遺留問題，也是長期革命性社會動員體制帶來的思維慣性，致使很多政治權(quán)力運行因人而異，過于隨意。加強程序性和技術性建設與現(xiàn)行政治體制不發(fā)生根本沖突，其目標是有效厘清各種組織的權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運行的規(guī)則，這對于堅持和完善人民代表大會制度完全是建設性的工作。從改革方法來講，必須從實際出發(fā)，“碎步前進”，尊重歷史的連續(xù)性，走小步、走穩(wěn)步、不停步，不可操之過急，尋求社會心理、工作準備、物質(zhì)技術條件的統(tǒng)一。就當前而言，就是要學習、貫徹和落實市委第三次人大工作會議，推動“深化認識、完善工作方式、加強自身建設”三個方面問題的解決，把思想和行動統(tǒng)一到市委精神上來。區(qū)縣人大要認清自身在堅持和完善人大制度，發(fā)揮人大制度優(yōu)勢中肩負的責任，切實增強履行好自身職責的責任感和使命感，努力使人民代表大會制度在首都現(xiàn)代化建設中發(fā)揮出更大的作用。

二、尋求新的突破，研究探索重大事項決定權(quán)的范圍、內(nèi)容和程序

由于區(qū)縣人大常委會沒有立法權(quán)，作為地方國家權(quán)力機關，其重大事項決定權(quán)的行使顯得尤為重要。當前，社會各界對人大行使重大事項決定權(quán)疑慮比較多，認為有人大與黨委“爭權(quán)”之嫌，有些人大工作者也有此擔心，怕處理不好與黨委的關系。筆者的意見是，作為國家政治體制的一項制度設計，人大對重大事項作出決定，是人民當家作主的重要體現(xiàn)，行使好重大事項決定權(quán)，不僅不會損害人大與黨委的關系，反而會促進黨委與人大的關系，提高黨民主執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平和能力。問題的關鍵是人大要把握該做、能做的事，明確重大事項決定權(quán)的范圍、內(nèi)容和程序。解決好人大行使重大事項決定權(quán)問題，一是要逐步清晰權(quán)力邊界，使黨委的政治方針決策、人大的國家權(quán)力決策和政府行政事務決策相互聯(lián)系又適當分離。從區(qū)縣人大及其常委會來講，要始終把堅持黨的領導放在首位，處理好與黨委決策的關系，人大常委會黨組要善于也必須保證將黨的主張通過人大法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，這一轉(zhuǎn)化過程不應是被動和消極的，而是注重發(fā)揮自身優(yōu)勢，暢通民意表達渠道，充分反映民意，把黨的意志和人民的意愿有機統(tǒng)一起來，增強決策的民主性和科學性。二是要在區(qū)縣黨委的領導下，積極探索重大事項的確定原則和范圍。區(qū)縣人大及其常委會要認真總結(jié)近些年的工作經(jīng)驗，提出重大事項的確定原則和范圍，和有關部門反復溝通后，形成共識，通過區(qū)縣黨委形成決定性意見，共同遵循和貫徹。三是要建立行使重大事項決定權(quán)的工作程序。包括提出程序、審議程序、決定或批準程序、復議程序和追蹤落實程序以及責任追究程序，以程序公正保證決定權(quán)的行使。

三、突出工作實效，全面開展監(jiān)督工作

開展監(jiān)督工作，是區(qū)縣人大常委會發(fā)揮職能作用的最重要形式。從當前看，加強監(jiān)督工作，總體上是認真貫徹落實監(jiān)督法，不斷改進監(jiān)督工作方式，增強人大監(jiān)督工作的針對性和實效性。具體說，一是要選好監(jiān)督議題。監(jiān)督議題的選擇確定首先要堅持主動性和自主性。這就要求區(qū)縣人大常委會了解大局，掌握全局，把握工作的主動權(quán)，在充分溝通的基礎上，使監(jiān)督議題更有針對性。其次，議題選擇要更全面、準確地體現(xiàn)民意，把人民群眾普遍關注，涉及群眾利益的問題作為監(jiān)督問題的首選，更多地體現(xiàn)人大作為民意機關的特點和作用。二是要豐富監(jiān)督形式。綜合運用聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等多種監(jiān)督形式，圍繞難點熱點問題連續(xù)數(shù)年持續(xù)監(jiān)督；積極探索監(jiān)督法規(guī)定的其他形式，增強監(jiān)督的力度，拓展監(jiān)督的方法。三是要組織好監(jiān)督隊伍。積極探索把人大代表組織到常委會監(jiān)督項目中，組織代表視察、調(diào)研，增強監(jiān)督力量，活躍人大工作。要積極創(chuàng)造條件組織人民群眾參與監(jiān)督工作，讓人民群眾的意見和訴求通過監(jiān)督工作順暢表達，使人大監(jiān)督更有活力和威力。四是積極探索監(jiān)督法規(guī)定的其他形式。為避免人大監(jiān)督力度和效果的弱化，要積極探索運用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督形式，使人大監(jiān)督更有活力和威力。

四、統(tǒng)籌兼顧，進一步加強常委會及機關自身建設

加強常委會及其機關的自身建設是區(qū)縣人大常委會依法有效履職的重要保證。在常委會自身建設方面主要應該解決兩個方面的問題。首先調(diào)整常委會組成人員結(jié)構(gòu)。我國的人大代表為兼職，這一特性決定不可能經(jīng)常召開會議討論決定重大問題，因此從中央到地方都設立了常委會。常委會的組成人員應該把主要精力放在人大工作上。這就要求對現(xiàn)行的人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，在保留人大干部安置功能的同時，減少席位制，逐步提高專職委員的比例。專職委員要具有一定專業(yè)素養(yǎng)、年富力強，年齡上最好能干兩屆。常委會機關要積極探索專職委員的服務保障機制，防止專職委員“懸空”。其二，探索常委會組成人員履職情況公開機制。常委會組成人員的履職情況要在代表中適當公開，增強代表對組成人員的監(jiān)督。要建立組成人員聯(lián)系代表制度，暢通代表反映民意訴求的渠道，使代表意見能順暢地進入常委會決策和工作當中，具備條件的可探索常委會組成人員向代表述職，不斷推進常委會組成人員履職的監(jiān)督機制建設。在常委會機關自身建設上，要按照市委第三次人大工作會議要求；在指導思想上，堅持把人大常委會機關作為專門培養(yǎng)民主法治建設干部的基地，把人大常委會機關干部培養(yǎng)成民主法治建設的專業(yè)、專家型人才。要加強人大機關干部與黨委政府機關干部的雙向流動和雙向掛職鍛煉。積極探索外部支持體系建設。充分發(fā)揮首都智力資源優(yōu)勢，善于借助外腦力量加強和改善人大工作，同時也可以依托市人大常委會的市人大理論研究會、法制顧問組、預算監(jiān)督顧問組等外部支持系統(tǒng)開展工作。

五、進一步完善工作方式，不斷提高人大工作質(zhì)量和實效

完善工作方式是當前及今后一個時期全市人大工作的一條主線，通過完善人大工作方式，不斷提高人大工作質(zhì)量和實效。對區(qū)縣人大來說，重點要抓好以下幾個方面。一是完善議題選擇和確定制度。在議題安排上不求大而全，盡量少而精，把一些具有年度工作特點的重大事項和重點工作，作為常委會主要議題，體現(xiàn)出常委會議題的現(xiàn)實針對性。在選擇議題時，一方面，和“一府兩院”加強溝通協(xié)調(diào)，增強共識；另一方面，要充分聽取人民群眾意見，適時可以通過向全社會征集監(jiān)督議題，增強常委會議題的代表性。二是完善會議制度。要堅持會議的質(zhì)量在會前，會議的實效抓會后，認真做好會議前的各項準備工作以及會議后對意見建議的監(jiān)督落實工作。積極探索改進常委會議題形成、會期安排、審議意見速錄整理、審議意見書等各項制度，加強主任會議、常委會會議的銜接，通過有效措施，不斷提高常委會會議質(zhì)量。三是完善信息溝通機制。常委會和市政府領導班子之間，各工委與法院、檢察院、市政府職能部門之間，對重點工作以及工作中遇到的問題，應及時通氣，研究解決。常委會應通過信息網(wǎng)上發(fā)布、資料印發(fā)等多種形式，將人大與“一府兩院”的工作情況向人大代表及時通報。四是擴大公民有序政治參與的途徑。要充分發(fā)揮人大代表作用，將常委會各項工作與發(fā)揮人大代表作用有機結(jié)合起來，使相關領域代表都能參與到各項議題當中來。對一些重要議題，要堅持召開論證會、座談會、聽證會，吸收公民參與，聽取意見和建議。要善于運用網(wǎng)絡征求民意。各區(qū)縣要實行公民旁聽常委會會議制度，落實公開制度，增強人大工作的透明度。

六、加強配合和聯(lián)動，市人大常委會要進一步加強對區(qū)縣人大常委會的指導

在推進首都民主法治建設過程中，市人大常委會和區(qū)縣人大常委會都肩負著重要責任。指導監(jiān)督區(qū)縣人大常委會依法履職，既是市人大常委會的工作職責，也是應盡的義務。一是加強整體指導。市人大常委會的年度整體安排，階段性的重點工作任務，重要工作部署都要及時向區(qū)縣人大常委會通報，使區(qū)縣人大常委會工作安排和市人大常委會有所策應。二是加強部門指導。市人大常委會各廳辦室要建立和區(qū)縣人大常委會相應部門的溝通協(xié)商機制，加強工作配合，擴展工作觸角。三是加強聯(lián)動，共同推進立法、監(jiān)督等各項工作。每年選定若干題目，組織市和區(qū)縣人大常委會代表共同開展活動。市人大常委會應根據(jù)形勢要求，承擔起全市人大干部的培訓工作，提高全市人大機關干部的素質(zhì)和能力。

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和民主法治建設的不斷推進，黨對人大工作的要求越來越高，人民對人大工作的期望也越來越高。特別是在社會轉(zhuǎn)型期，利益格局深刻調(diào)整，各種利益群體的矛盾日益顯現(xiàn)的情況下，如何推進民主法治建設，為區(qū)域的科學發(fā)展、社會和諧提供有力的民主法治保障，是區(qū)縣人大常委會面臨的重大課題。這需要區(qū)縣人大常委會不斷適應新形勢、新任務的要求，依法有效履行職能，努力有所作為。但無可否認，在當前的政治環(huán)境下，制約區(qū)縣人大常委會發(fā)揮職能作用的因素還比較多，既有外部的因素，也有內(nèi)部的因素，既有客觀的因素，也有主觀的因素。所以，區(qū)縣人大常委會要很好地發(fā)揮職能作用，不僅需要區(qū)縣黨委的有力支持，市人大常委會的有力指導，更是在考量各區(qū)縣人大常委會的政治責任、政治熱情和政治智慧。

（作者系北京聯(lián)合大學人大制度研究所副研究員。本文為“北京市屬高等教育人才強教計劃資助項目”的階段性成果）