北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大狀況調(diào)查隨筆

□ 席文啟

北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大狀況調(diào)查隨筆

□ 席文啟

2010年，我有機會隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大課題組就北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的狀況進行了比較深入的調(diào)查研究，歷時半年，接觸十余個區(qū)縣，百余位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部，收獲很大，感受頗多，于是就有了這篇隨筆性的文字。

一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議問題

現(xiàn)行地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是本地方國家權(quán)力機關(guān)，由選民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期5年，有13項職權(quán)，代表大會會議由上次代表大會主席團負(fù)責(zé)召集。北京市現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織條例規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議每年至少召開2次。

從北京市現(xiàn)有178個鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會會議的情況看，有兩個問題值得注意。

一是議題問題。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大做到了每年召開2次大會，一般是第一季度和第三季度各一次。相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大做到了在一季度的大會上聽取和審議政府工作、財政收支和人大主席團3個報告，在三季度的大會上則聽取和審議政府某一方面的專項報告、代表議案建議辦理情況報告，或者組織代表視察政府實施的重點工程和重要工作等，搞得有聲有色。但是，也有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不知道三季度的代表大會會議怎么開法，組織什么議題，只好敷衍了事，或干脆不開。

二是會期問題?，F(xiàn)在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是每年第一次大會開1天，第二次大會開半天，相當(dāng)一些大會只聽不審，報告完了吃飯散會。這種狀況不利于人民當(dāng)家作主，應(yīng)該改變。懷柔區(qū)人大常委會為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制定的指導(dǎo)意見明確：換屆的代表大會會期應(yīng)為2～3天，非換屆的代表大會會期應(yīng)為1～2天，只有臨時性主題會議可以為半天。懷柔區(qū)人大常委會規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議會期的這個經(jīng)驗值得借鑒，因為它有利于從形式上保障代表大會會議的質(zhì)量，如果再加上對會議內(nèi)容給以具體指導(dǎo)，是可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議開好的。

二、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團問題

在憲法和地方組織法中，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有主席團，但沒有明確是否為常設(shè)機構(gòu)，只是說它負(fù)有召集下一次會議的責(zé)任。北京市現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織條例比憲法和地方組織法要細(xì)一些，規(guī)定了主席團在大會之前應(yīng)有相應(yīng)會議，研究會議籌備情況并決定大會的召開。這樣，主席團每年在閉會期間至少要召開2次會議，因為要決定兩次代表大會會議的召開。但是，就大會主席團的性質(zhì)、定位，在閉會期間能否開展工作及如何開展工作，如何履行地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)等，還都缺乏相應(yīng)規(guī)定。

在這方面，一些區(qū)縣人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行了有益的探索。比如，朝陽區(qū)人大常委會2009年制定的《朝陽區(qū)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民代表大會工作規(guī)則（試行）》中就規(guī)定：閉會期間，代表大會主席或副主席負(fù)責(zé)召集并主持主席團會議，討論有關(guān)事項。工作監(jiān)督和法律監(jiān)督方案、閉會期間的工作計劃和代表活動計劃等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主席團會議討論決定。這樣，主席團會議就不是只召開決定大會的兩次就能解決問題的了，在實質(zhì)上主席團會議就具有經(jīng)常性或半經(jīng)常性了。應(yīng)該說，這是朝陽區(qū)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團功能的重要而實際的一步。又比如，最近（2010年11月）懷柔區(qū)人大常委會通過的《關(guān)于進一步做好鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大工作的指導(dǎo)意見》，在第二章“加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民代表大會閉會期間的監(jiān)督工作”中專門為主席團設(shè)置一條“有效發(fā)揮人大主席團的職能作用”，并要求閉會期間組織代表開展執(zhí)法檢查和代表評議，形成執(zhí)法檢查報告和評議報告，要經(jīng)由主席團會議討論通過后方可轉(zhuǎn)政府進行辦理。這也就在實際上強化了主席團在閉會期間的會議功能和實際工作功能。

應(yīng)當(dāng)說，朝陽區(qū)和懷柔區(qū)人大常委會的這兩個規(guī)范性文件并沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是否常設(shè)化問題，只是在實際上賦予了主席團一定的工作職能。這個方式既是工作需要的也是切實可行的，值得借鑒和推廣。

說到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團，還有一個問題值得注意，即主席團組成人員的結(jié)構(gòu)問題。這個問題在法律法規(guī)中是沒有規(guī)定的，但在實際上存在兩個方面的傾向。一是目前絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員中包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)長甚至副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等行政領(lǐng)導(dǎo)，這是不妥當(dāng)?shù)摹＠碛墒侨舜笾飨瘓F的主要職責(zé)是聯(lián)系代表和選民，反映群眾呼聲和要求，同時監(jiān)督政府依法行政，執(zhí)行人大的決議決定，而政府成員進入主席團是與這些職責(zé)相違背的。二是在相當(dāng)多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)成員過多，而基層群眾代表過少，這一點也應(yīng)注意做適當(dāng)調(diào)整。

三、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席問題

地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一至二人。主席、副主席由本級人民代表大會從代表中選出，任期同本級人民代表大會每屆任期相同?！薄侗本┦朽l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會組織條例》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席中至少有一人為專職?！北本┦心壳班l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席設(shè)置方面均做到了有一位主席或副主席為專職。但是，在主席為專職還是副主席為專職方面，很不一致，大體主席為專職者占三分之一弱，副主席為專職者占三分之二強。從我們調(diào)查的情況看，昌平、順義、朝陽三區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席的比例超過了專職副主席，也即專職主席的數(shù)量超過了兼職主席。而且專職主席發(fā)揮作用的情況普遍好于兼職主席，這是有原因的：一是專職主席作為全鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個正職之一，表明人大有地位，人大工作也有位置；二是個人有時間，也有精力去謀劃、運作人大的事情；三是個人有分量，有權(quán)威，也有積極性。而由書記兼職的人大主席，一是忙，沒精力，顧不上人大的事情；二是作為兼職主席對人大制度的認(rèn)識往往不及專職主席，對人大工作的用心也往往不及專職主席；三是兼職主席的這種狀況也往往妨礙專職副主席作用的發(fā)揮。所以，我總的感覺，人大主席還是專職更好些，既有利于人大工作的開展，也有利于干部積極性的調(diào)動。

在組織建設(shè)方面，昌平區(qū)做得較好。一是專職主席（包括少量專職副主席）均安排作同級黨委委員（當(dāng)然能安排為副書記更好），使人大領(lǐng)導(dǎo)知情知政，在黨內(nèi)有發(fā)言權(quán)，沒有被邊緣化的問題；二是專職主席安排當(dāng)上一級人大代表，在上一級人大開會時當(dāng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表團團長，有利于發(fā)揮本團作用；三是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席（包括少量副主席）配專職秘書（正科級，有的配到副處級待遇），協(xié)助主席副主席開展工作。而且，這些在人大工作的同志，基本不兼職或很少兼職，基本做到了專職專心專用。

從我們調(diào)查的情況看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職主席或?qū)Ｂ毟敝飨媛毤媸螺^多，而且也較普遍。作為黨委委員的人大專職主席或副主席，兼一點黨委或者群團的工作，或者臨時性的黨群工作，也未可厚非。但是，兼任政府的職務(wù)就是法律明令禁止的了。現(xiàn)在特別突出的是，人大專職主席或副主席沒有政府的職務(wù)，但卻承擔(dān)著政府大量的工作，如有的分管教育、科技、文化、衛(wèi)生，有的分管經(jīng)濟、民政、安全生產(chǎn)，有的甚至分管財政、拆遷等。這是很不妥當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)糾正。之所以出現(xiàn)這種情況，一是認(rèn)為人大沒什么事情，不能閑著；二是說他過去一直做這方面的工作，業(yè)務(wù)熟悉，也找不到合適的人替換等。當(dāng)然，也有的是黨政領(lǐng)導(dǎo)想用分管人大以外的工作這個辦法，少讓他去想去做人大的事情；也有的是人大領(lǐng)導(dǎo)自己覺得人大沒事干，或者怕被邊緣化，愿意找點其他事情來做。不管是屬于什么情況，都應(yīng)該盡可能做到專職專心專用，這既合于法律規(guī)定，也有利于人大工作；同時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然設(shè)置了人大秘書，但是并沒到位，而是借用這個級別解決其他人員的待遇問題，屁股并沒有在人大，這也是需要糾正的。

四、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)問題

依據(jù)地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項職權(quán)，包括保證法律法規(guī)和上一級人大決議的實施、聽取和審查政府工作報告、決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟文化民政公共事業(yè)計劃、審批財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告、選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席副主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、保障公民合法權(quán)益等。但在實際操作中，除大會聽取政府和財務(wù)工作報告外，卻很少行使單項重大事項決定權(quán)，就某一重大問題作出決定。

在我們這次調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)了幾起鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)的案例。比如，朝陽區(qū)孫河和三間房、豐臺區(qū)盧溝橋和花鄉(xiāng)、門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都就舊村改造、村民拆遷補償這個關(guān)系村民切身利益的重大問題作出過決定。我們在調(diào)查中了解到，鄉(xiāng)村改造拆遷這個問題十分復(fù)雜，群眾意見很難協(xié)調(diào)，有些村因此拖了好幾年而無法進展，黨委和政府都很發(fā)憷。在這種情況下，有人想起了人大，是否可以由人民代表大會討論做個決定？就是說，當(dāng)初是出于無奈而想起了人大。但是，沒想到由人大作出決定，村民擁護，有用有效，黨委政府由此嘗到了民主的甜頭，看到了人民當(dāng)家作主的人大制度的優(yōu)越性。可以說，在這里，人們對人民代表大會制度的認(rèn)識就有可能從自發(fā)走上比較自覺的道路。

當(dāng)然，如果我們能夠舉一反三、推而廣之，不局限在拆遷這一個具體問題上，那么，我們對人大制度的認(rèn)識就會走上更加自覺的道路。從調(diào)查情況看，房山區(qū)韓村河鎮(zhèn)、大安山鄉(xiāng)、史家營鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經(jīng)把人大決定權(quán)的行使范圍擴大到其他重大決策、重點工程等方面。我們還了解到，浙江省寧?？h在試行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程代表票決制”。在那里有幾個鎮(zhèn)舉凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年要做的大事，都要在群眾中廣泛征集項目方案，然后排序由代表票決定案。而寧海的做法又是從上海南匯區(qū)學(xué)來的。我覺得，我們應(yīng)從中得到很多啟發(fā)，其中重要一點就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層更需要民主治理，更需要民主政治；而基層老百姓也更需要民主決策，更懂得民主制度的好處。

五、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對政府的監(jiān)督問題

依據(jù)法律法規(guī)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)中，很重要的一個方面就是對政府的監(jiān)督。就我們調(diào)查的情況看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在這方面是做得很不錯的，是取得了豐富經(jīng)驗的。當(dāng)然，事情的發(fā)展也不平衡，也有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在這方面沒有什么作為。

對政府進行監(jiān)督現(xiàn)在比較典型的做法是工作評議和執(zhí)法檢查兩種。工作評議是指組織人大代表對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府副職分管的工作、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門、對區(qū)縣派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機構(gòu)，綜合運用聽取專項報告、調(diào)研視察、走訪詢問、代表座談評論等多種方式進行的一種監(jiān)督方式。這項工作在大多數(shù)區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大均有較好的開展，而且懷柔區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本做到了屆內(nèi)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有部門進行一次工作評議。執(zhí)法檢查是指組織代表就某項法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)實施的情況進行檢查，是通過聽取政府執(zhí)法主體匯報、與法律法規(guī)涉及的相關(guān)人員座談、進行個別訪談等形式，對法律實施狀況進行評估的一種監(jiān)督方式。朝陽、通州、懷柔等區(qū)都組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表進行執(zhí)法檢查，而且收到了較好效果。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)感到在監(jiān)督政府方面難以有所作為，其實主要是沒有用好這兩種監(jiān)督方式。如果每年能夠組織代表對政府部門進行一次工作評議，再就有關(guān)法律法規(guī)進行一次執(zhí)法檢查，監(jiān)督工作就可以做到有聲有色。當(dāng)然，在內(nèi)容的確定上，要了解群眾呼聲和代表意愿；在代表利益上，不能讓參加活動的代表在收入上吃虧；在組織形式上，要盡可能考慮本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際。在這兩種監(jiān)督方式之外，組織代表對政府重點工作、重點工程進行視察、檢查也是各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大普遍采用的監(jiān)督方式。

六、關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作“聯(lián)動”問題

所謂區(qū)鄉(xiāng)人大“聯(lián)動”，是指在開展監(jiān)督工作中，區(qū)縣人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)過協(xié)調(diào)商議采取聯(lián)合行動的一種監(jiān)督方式。一般做法是，區(qū)縣人大常委會在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大取得共識的基礎(chǔ)上，由區(qū)縣人大提出工作計劃，兩級人大統(tǒng)一主題、統(tǒng)一時間、統(tǒng)一要求，在全區(qū)縣范圍內(nèi)對兩級政府進行的監(jiān)督。這種做法的好處是，聲勢大，范圍大，力度大，效果好。這是我們在懷柔區(qū)做鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大調(diào)研時發(fā)現(xiàn)的一個經(jīng)驗。在懷柔區(qū)近年來開展的工作評議和執(zhí)法檢查，都是采取這種方式進行的。在我看來，這是一個很好的經(jīng)驗。除了上面說的那些好處外，最大的好處還在于，區(qū)人大常委會牽頭，帶動了也教會了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作。特別是在那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自己還不曉得怎么監(jiān)督的區(qū)縣，尤其值得仿效和推廣。

七、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織述職評議問題

在這次調(diào)查中，我們了解到，朝陽、海淀、門頭溝、通州、昌平、房山等區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對政府領(lǐng)導(dǎo)干部進行評議的工作。我們在門頭溝區(qū)人大常委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職副主席座談時，區(qū)人大常委會的一位副主任向我們介紹了他們堅持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長向人大代表述職的體會。

他是這樣說的：在監(jiān)督法實施以前，區(qū)人大常委會評議副區(qū)長，鎮(zhèn)人大評議副鎮(zhèn)長。由于監(jiān)督法中沒有把述職評議列入人大常委會監(jiān)督形式的范圍，區(qū)人大常委會停止了評議副區(qū)長。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否還要堅持評議副鎮(zhèn)長，成了一個頗有爭議的問題。有人認(rèn)為，雖然監(jiān)督法規(guī)范的是縣以上人大常委會的監(jiān)督工作，并沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，但評議副鎮(zhèn)長似乎也有些不妥。為此，他們進行了調(diào)查。結(jié)果是：作為被評議的副鎮(zhèn)長們都樂于接受評議，認(rèn)為對自己的工作是個支持和推動；黨委和政府都同意開展評議，認(rèn)為對黨委和政府的工作都是很大的幫助和促進；代表們也樂意搞這種評議，認(rèn)為這是一個好辦法，有利于對政府監(jiān)督的深入，也有利于代表知情知政。既然各方都滿意，這個做法也就堅持下來了。

早在2007年底，門頭溝區(qū)人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會就形成了一個《加強和改進鎮(zhèn)人大評議副鎮(zhèn)長工作的意見》，從那時以來各鎮(zhèn)人大一直依照此意見開展副鎮(zhèn)長評議工作。大致做法是：（1）評議工作由主席團統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，專職副主席（主席為黨委書記兼任）組織實施。（2）每年選擇本鎮(zhèn)政府中心工作或關(guān)系本鎮(zhèn)公民切身利益的熱點難點且在本鎮(zhèn)范圍內(nèi)能夠解決的問題作為評議內(nèi)容，根據(jù)內(nèi)容確定分管該項工作的副鎮(zhèn)長作為評議對象。時間在每年第一次代表大會會議之前，由專職人大副主席提出并經(jīng)主席團通過。（3）確定評議內(nèi)容和對象后，由鎮(zhèn)人大辦公室向代表和群眾公示并通知評議對象撰寫履職承諾報告，并在每年第一次代表大會會議上向大會作履職承諾報告。（4）人大專職副主席于年中組織代表通過視察、座談、聽取匯報等形式，檢查年初確定的該項工作的進展情況，并將檢查結(jié)果向代表和群眾公示。（5）每年最后一次代表大會會議上，由被評議的副鎮(zhèn)長向大會作述職報告，并接受代表評議。評議后由鎮(zhèn)人大辦公室匯總評議結(jié)果，撰寫評議意見書，經(jīng)人大主席批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)交政府辦理。（6）被評議的副鎮(zhèn)長須在3個月內(nèi)寫出整改措施，書面報人大辦公室；一年內(nèi)再向人大辦公室提交整改情況報告，由人大辦公室向人大代表和群眾公示。門頭溝各鎮(zhèn)人大這幾年按此做下來，基本做到了每年評議一個副鎮(zhèn)長，爭取屆內(nèi)評議完所有副鎮(zhèn)長，效果不錯。最近，門頭溝區(qū)人大常委會擬就這個非正式的指導(dǎo)意見進行修改完善，經(jīng)區(qū)人大常委會審議通過后，升格為規(guī)范性文件。

我認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大層面開展述職評議是一件十分有意義的事情。一是體現(xiàn)了人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)對自己選舉或任命干部的實際監(jiān)督到位；二是體現(xiàn)了作為人民公仆的政府工作人員對人民及其代表機關(guān)的實際負(fù)責(zé)到位；而且，正如門頭溝區(qū)人大同志所說，這是一個各方面都非常樂于做又有實效的事情，何樂而不為呢？對于人民滿意的事情又有什么理由去反對呢？門頭溝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的這一做法值得發(fā)揚。

八、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的議案辦理工作

就代表大會議案的本意說，一般是提出議案的主體依法提出某項事由，希望列入本次代表大會議題；議案提出后交由主席團決定交各代表團審議，或者并交議案審查委員會審議提出報告，再由主席團審議是否提交代表大會會議進行表決。提出代表大會議案的主體包括主席團、人大常委會、政府、代表大會的專門委員會、代表團、合于法定數(shù)量的代表等。就目前操作情況看，由于種種原因，由代表團、相應(yīng)數(shù)量的代表提出的議案很難列入大會議程。但就如何辦理議案，在地方人大則形成了一套規(guī)則，即先由大會議案委員會對提出的議案進行整理歸類，提出處理意見交由主席團決定。一般說來，將大部分議案轉(zhuǎn)成批評、建議，會后交政府辦理；將其中少部分反映強烈、議題集中的議案進行合并交由政府辦理，并委托常委會在閉會期間聽取政府辦理情況的報告。這是地方縣級以上人大處理大會議案的比較通行的模式。

在北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這個層面，代表在大會期間提出批評建議，交政府辦理，然后向代表進行答復(fù)，這種情況比較普遍，在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大形成了批評建議辦理制度。但是，在大會期間由代表按照法定程序提出議案，再由主席團形成決定交政府辦理并給以答復(fù)，這種情況還不夠普遍。盡管如此，在調(diào)查中我們還是了解到，在海淀、通州、昌平等區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都開展了議案辦理工作。如通州區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大把代表如何提出議案列入代表培訓(xùn)計劃，把督辦代表議案列為閉會期間的重要工作，把聽取政府議案辦理情況的報告列入次年初代表大會的議題，這就使得議案從提出、到辦理、再到答復(fù)都有了比較可靠的程序保證和質(zhì)量保證。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展代表議案辦理，是一個值得重視的工作。一是議案比建議中民意的功能，比一般性建議更能體現(xiàn)多數(shù)群眾的愿望，而建議往往帶有具體性個別性。二是政府對議案辦理比建議辦理會更加重視，更有力度，也更有效果，可以通過辦理代表議案把群眾反映強烈、要求迫切的事情加以解決或推動。三是人大主席團可以通過調(diào)查研究，在了解民意的基礎(chǔ)上主動運作議案的提出和與黨委政府之間的溝通。四是通過議案的辦理可以提高人民群眾當(dāng)家作主的現(xiàn)實感和成就感，提高人民代表大會制度的權(quán)威，密切政府與人民的關(guān)系。當(dāng)然，如何把有質(zhì)量的議案，依照法定程序轉(zhuǎn)交政府辦理，再由人大常委會審議，在目前的做法中尚缺少一個重要環(huán)節(jié)，就是主席團形成意見后需要提交大會表決通過方能正式生效（不僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大層面有這個問題，在地方各級人大都有一個如何進一步完善議案辦理程序的問題）。

九、關(guān)于代表工作問題

據(jù)我們了解，北京市許多區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表工作還是比較活躍的。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了不同特點的代表工作組織和代表工作制度，也創(chuàng)造了不少經(jīng)驗。

大興區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表工作經(jīng)驗很有典型性。2005年8月，大興區(qū)人大常委會開始嘗試建立四級代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)。具體做法：一是在選區(qū)設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作接待站，負(fù)責(zé)安排代表每月輪流值班接待選民，了解選民批評意見建議，經(jīng)核實整理填寫“代表建議批評和意見專用紙”，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大網(wǎng)絡(luò)分站。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大（包括人大街工委）設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作分站，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)接匯總代表建議批評意見。三是在區(qū)人大常委會設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作總站，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)的組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)督辦等工作。四是在區(qū)政府設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)建議辦理工作室，負(fù)責(zé)對選民和代表的建議批評意見進行分類、轉(zhuǎn)交、催辦并將辦理結(jié)果反饋區(qū)人大網(wǎng)絡(luò)工作總站。這個方式可以簡稱為“三站一室式”代表工作模式。目前全區(qū)已經(jīng)設(shè)立111個選區(qū)接待站，14個鎮(zhèn)3個街都有分站；區(qū)鎮(zhèn)兩級代表都參與了接待工作，建議批評意見辦理結(jié)果向選民回復(fù)率達到100%。從代表工作的角度說，這個經(jīng)驗的特點是把代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)化了，把區(qū)鎮(zhèn)兩級代表工作一體化了，把代表與選民的法定關(guān)系（選民選舉代表，代表聯(lián)系選民、反映選民意見并接受選民監(jiān)督）制度化了。其收效是顯而易見的。

這個經(jīng)驗單純從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的層面看，也是可取的。實際上，在大興區(qū)各個鎮(zhèn)都有一個完整的代表網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。那就是，在選區(qū)有代表的選民接待站，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有代表建議匯總站，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有建議辦理辦公室，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都形成了以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)為體系的代表網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。只不過他們又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，形成了一個整個區(qū)與鎮(zhèn)連接的更大的代表網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。設(shè)想，如果我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表工作都能做到這樣，無疑是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的很大促進。

在代表工作方面，還有一個重要內(nèi)容，就是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展了組織代表向選民述職的活動。我們在朝陽、海淀、豐臺、昌平、房山等區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都發(fā)現(xiàn)了這樣的事例。這樣做的好處是，從代表角度說，是代表意識增強了，履職積極性提高了；從選民的角度說，是選民聯(lián)系代表好找了，對代表的監(jiān)督到位了；從人大制度的角度說，是代表與選民的聯(lián)系緊密了，人大制度的威信提高了。這實在是一個很有意義的事情。

十、關(guān)于人大工作經(jīng)費問題

北京市178個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)費狀況也隨之不同，不但區(qū)縣之間不同，而且同一區(qū)縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也不同。大體有幾種情況，一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費列入了同級財政預(yù)算，按預(yù)算花錢，但往往多寡不一。二是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費沒有列入預(yù)算，而是實報實銷。三是經(jīng)費同樣沒有列入預(yù)算，需時現(xiàn)要，能要來多少花多少，要不來就不花。以代表個人每年得到的補貼來看，多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以達到5000元，而少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則只有幾百元，相差十幾倍。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)費規(guī)范情況較差。在這樣的狀態(tài)下，有幾個因素決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可用的經(jīng)費額度。一是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟狀況的好壞，經(jīng)濟狀況好的經(jīng)費就多些，反之則少些。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)與黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的好壞，關(guān)系好的經(jīng)費就能多要些，反之則少些。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席或副主席的個人權(quán)威和人格魅力在起作用，當(dāng)然這一條也往往需要通過前一條起作用。

鑒于上述情況，應(yīng)當(dāng)盡快解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費規(guī)范的問題。我的看法是：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費應(yīng)該盡可能地納入本級財政預(yù)算，根據(jù)幾項必需的支出（如召開代表大會會議的費用、閉會期間開展工作的費用、組織代表活動的費用、補貼代表個人的費用等等）進行匡算，根據(jù)簡便的原則，可以實行數(shù)額制，也可以實行比例制。第二，各區(qū)縣可以根據(jù)本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的年度經(jīng)費制定大體一致的參考標(biāo)準(zhǔn)，以便各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安排人大經(jīng)費預(yù)算時有所遵循。

十一、關(guān)于區(qū)縣人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作指導(dǎo)問題

在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大從法律上缺少制度性規(guī)范的情況下，發(fā)揮區(qū)縣人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的指導(dǎo)作用，就顯得尤其必要。北京市各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用的不同，是直接與各區(qū)縣人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行指導(dǎo)的力度和方式相聯(lián)系的。指導(dǎo)的力度大，方式好，就能夠推動和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作。從調(diào)查情況看，許多區(qū)縣人大常委會在這方面是取得了經(jīng)驗的，有的還有不少創(chuàng)新。比如，有的區(qū)縣人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立了干部培訓(xùn)制度、文件備案制度、程序?qū)彶橹贫?、?lián)席會議制度、工作聯(lián)動制度、主任分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度等等，這些都發(fā)揮了很大的作用。

在這里介紹一下我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的北京市區(qū)縣人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大用規(guī)范性文件進行指導(dǎo)的方式。（1）房山區(qū)人大常委會早在2005年4月就制定了《關(guān)于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作的試行意見》，對代表大會會議、代表大會會議閉會期間的代表活動作出了規(guī)范性規(guī)定。（2）朝陽區(qū)人大常委會2009年12月制定了《朝陽區(qū)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民代表大會工作規(guī)則（試行）》，對代表大會會議的開法、閉會期間的工作、代表履職等作出了規(guī)定。（3）懷柔區(qū)人大常委會2010年11月制定了《關(guān)于進一步做好鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大工作的指導(dǎo)意見》，對代表大會會議、閉會期間的監(jiān)督工作、區(qū)人大與鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大的聯(lián)動機制、發(fā)揮代表作用、加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大自身建設(shè)等作出了規(guī)定。（4）門頭溝區(qū)人大常委會2010年12月草擬了《關(guān)于加強和改進鎮(zhèn)人大工作的意見》和《關(guān)于加強和改進鎮(zhèn)人大評議副鎮(zhèn)長工作的意見》，準(zhǔn)備在近期通過。前者是一個指導(dǎo)鎮(zhèn)人大工作的綜合性意見，后者是一個關(guān)于開展述職評議工作的單項意見。

通觀這些文件，有這樣幾個特點。一是有很大的創(chuàng)新性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的定位多年來始終不清晰，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多事情無法可依、無章可循，工作十分被動。鑒于這種情況，由直接指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的區(qū)縣人大常委會制定規(guī)范性文件來給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大注入活力，這本身是一個創(chuàng)舉。尤其可喜的是，這種創(chuàng)舉在北京不是一家，而是多家。二是有很大的遞進性。從這幾個文件看，在內(nèi)容上可謂一個比一個更豐富、更全面、更具體、更具有可操作性。這既體現(xiàn)了歷史的進步，也體現(xiàn)了認(rèn)識的提升。三是有很大的智慧性。這幾個文件本身并沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律定位（比如主席團是否應(yīng)為常設(shè)機構(gòu)等）問題，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作要求上卻是一個比一個更具體、更實在。我覺得，由區(qū)縣人大常委會為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制定規(guī)范性文件這種方式來加強和改進對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)，是比其他方式更具有合法性、權(quán)威性和可操作性的辦法，舉凡想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作向前推進的區(qū)縣人大常委會都可以參照。

（作者單位：人民代表大會制度研究所）