西部民族地區(qū)絕對貧困扶貧模式及政策建議

□張姝

西部民族地區(qū)絕對貧困扶貧模式及政策建議

□張姝

近年來，西部地區(qū)貧困人口減少的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于東、中部地區(qū)，開發(fā)式扶貧模式的政策受到質(zhì)疑，扶貧政策的矛盾顯現(xiàn)。筆者認(rèn)為民族地區(qū)扶貧脫困應(yīng)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)緊密結(jié)合、同步推進(jìn)，要以森林資源保護(hù)為中心調(diào)整扶貧政策，在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)程中扶貧，逐步建立、完善一個(gè)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，探索林牧興川、林牧脫貧、林牧富民的新路子。

一、開辟扶貧的新模式

1.維權(quán)式扶貧。西部地區(qū)的森林和礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)收入,全部留給貧困地區(qū)的居民，以老林換新林,以礦產(chǎn)收益換生態(tài)恢復(fù)。處于絕對貧困地區(qū)的村民,由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)民,生態(tài)民的主業(yè)不是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),而是保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)。由國家支付生態(tài)民生態(tài)補(bǔ)償,保證生態(tài)補(bǔ)償收入高于原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，2300多萬絕對貧困者的人均年收入不到800元,如果放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn),轉(zhuǎn)為生態(tài)恢復(fù)和保護(hù),年人均給予1500元補(bǔ)貼,也只有345億元,只占國家扶貧口扶貧資金的80%。如果考慮貧困地區(qū)的環(huán)保資金和林業(yè)資金,345億只占國家在絕對貧困地區(qū)總扶貧資金比例的60%左右。但對生態(tài)民的補(bǔ)償式扶貧,會(huì)使絕對貧困人群的生活質(zhì)量有質(zhì)的改善,也會(huì)使絕對貧困地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)有質(zhì)的飛躍。

2.異地移民式扶貧。要使貧困地區(qū)解決貧困問題,最有效的辦法就是減少人口,逐步減少貧困生態(tài)區(qū)的人口數(shù)量,有計(jì)劃、有步驟、分期分批地實(shí)施移民式扶貧,將貧困人口安置到自然資源比較富裕和生態(tài)環(huán)境好的地區(qū)，即通過遷移的方式。通過大力發(fā)展基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力到城市就業(yè)。從而減少當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和資源的壓力,實(shí)現(xiàn)土地資源與人口的合理化配置。

3.參與式扶貧。參與式扶貧是與市場經(jīng)濟(jì)接軌的扶貧方式,其目的在于,使被扶持對象的主觀意愿和自覺參與充分體現(xiàn)在扶貧項(xiàng)目的選擇、規(guī)劃的制定、項(xiàng)目的實(shí)施中,使他們真正擁有知情權(quán)、參與權(quán)、實(shí)施權(quán)和管理權(quán)。通過這種方式,把群眾脫貧致富的強(qiáng)烈愿望與各級政府的扶持措施結(jié)合起來,把被扶持對象的努力與全社會(huì)的積極支持結(jié)合起來,把擴(kuò)大基層民主與上級的指導(dǎo)幫助結(jié)合起來,以形成治理貧困的巨大合力。參與式扶貧有利于反貧困資源的整合、傳遞和接受,有利于貧困人口素質(zhì)的提高。總之,多元扶貧主體是政府，要明確政府的責(zé)任限制,集思廣益，動(dòng)員社會(huì)各個(gè)方面的力量,變一元扶貧為多元扶貧的格局。

二、政策建議

1.隨著我國人均收入水平逐年提高，應(yīng)參照國際標(biāo)準(zhǔn)，提高貧困線標(biāo)準(zhǔn)。從上世紀(jì)80年代初期起，我國確定人均年純收入200元作為貧困線，此后根據(jù)物價(jià)指數(shù)，逐年微調(diào)。隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷增長，人均收入水平逐年提高，到2008年年底，調(diào)整為1196元。相比于國際上平均每人每天1.25美元的新貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國目前的貧困標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為過低，按照目前我國的財(cái)政收支，建議把貧困線提高到1300到1400元之間。2010年是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》的最后一年，也是新10年國家扶貧開發(fā)綱要的籌劃之年，如果貧困線從現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到接近1400元，將對我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生等領(lǐng)域產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2.在開發(fā)式扶貧基礎(chǔ)上，推進(jìn)維權(quán)式、參與式的扶貧，在“自然資源開發(fā)”的基礎(chǔ)上，同時(shí)側(cè)重“人力資源開發(fā)”。面向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的開發(fā)式扶貧是我國過去扶貧工作的特點(diǎn)，這方面有許多經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)，在此基礎(chǔ)上逐步增加資源開發(fā)的技術(shù)含量，以提高開發(fā)效率，減少對環(huán)境的不利影響。同時(shí)隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，在“自然資源開發(fā)”的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)同時(shí)側(cè)重對貧困人口的“人力資源開發(fā)”，通過能力建設(shè)提高居民的素質(zhì)，推動(dòng)基礎(chǔ)教育、成人教育和科技培訓(xùn)來提高貧困人口適應(yīng)市場的能力和通過成功的人口遷移來獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的能力。增加對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，推進(jìn)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的健全和完善，采取特殊措施(如減免費(fèi)用)以保證合作醫(yī)療能夠覆蓋所有貧困人口。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系。城鎮(zhèn)貧困人口和城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的增加要求我們應(yīng)當(dāng)盡快建立一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系。統(tǒng)籌的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（1）在農(nóng)村地區(qū)建立救助制度。其對象既要包括殘疾人、孤寡的老年人和長期因病喪失勞動(dòng)能力而又沒有其他收入來源的人群；以及因自然和經(jīng)濟(jì)等方面的原因，短期內(nèi)家庭的收入和消費(fèi)達(dá)不到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的家庭。（2）完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)救助體系，對進(jìn)城務(wù)工人員，因?yàn)?zāi)難、短期失業(yè)等原因出現(xiàn)生活困難者給以必要的救助。（3）農(nóng)村和城鎮(zhèn)都需要進(jìn)行扶貧，扶持的對象主要是有勞動(dòng)能力但仍然比較貧困的人口。（4）建立合理的信貸扶貧體制。 農(nóng)村貧困人群在進(jìn)行自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)中都亟須有一定的資金投入，小額信貸可以有效地滿足窮人的資金需求，政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)小額信貸的發(fā)展。

4.加強(qiáng)扶貧政策的制定和組織、協(xié)調(diào)、考核功能。扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了扶貧等各項(xiàng)直接減少貧困的政策之外，其他各項(xiàng)宏、微觀政策也都會(huì)對貧困人口的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成顯著的影響。因此，為了有效地減少貧困，需要各個(gè)領(lǐng)域的政策有效地配合。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際扶貧機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)一個(gè)項(xiàng)目、出臺(tái)一項(xiàng)政策前都需要對這些項(xiàng)目、政策進(jìn)行對貧困人口影響的分析，我國扶貧部門在制定部門政策、批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)該和國際扶貧機(jī)構(gòu)一樣，對這些政策、項(xiàng)目進(jìn)行對貧困人口影響的評估，防止、減輕對貧困群體的不利影響；發(fā)揮非政府組織（NGO）在扶貧中的作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會(huì)已經(jīng)有一個(gè)相當(dāng)大的高收入人群，以非政府組織來動(dòng)員這個(gè)人群，為低收入弱勢群體狀況的改善出錢出力，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一。同時(shí)，世界上許多國家在扶貧過程中通常采用由農(nóng)民自己的組織和專業(yè)性的民間機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)的模式，為了提高政府扶貧資金的使用效率，我國政府也應(yīng)當(dāng)著手探索采用競爭性的扶貧資源使用方式，使更多的非政府組織成為由政府資助的扶貧項(xiàng)目的操作者，扶貧部門的職責(zé)則是根據(jù)非政府組織的業(yè)績和信譽(yù)把資源交給最有效率的非政府組織來運(yùn)作，并對其工作成效進(jìn)行評估。

5.加快扶貧立法，以法律的形式保障民族地區(qū)的扶貧工作步入規(guī)范化、法制化的軌道。加快扶貧立法，出臺(tái)國家《扶貧法》是社會(huì)各界呼吁多年的一個(gè)問題。20多年來農(nóng)村的大規(guī)模扶貧工作積累了大量經(jīng)驗(yàn)，黨中央、國務(wù)院先后也為扶貧工作出臺(tái)了系列政策文件；1996年11月湖北省人大首次頒布《湖北省扶貧條例》后，各省區(qū)人大陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于扶貧工作的地方性法規(guī)，這些都為我國建立由中央到地方的系統(tǒng)性的扶貧法律體系奠定了基礎(chǔ)。建議將扶貧多年來成熟的政策、措施上升為法律，盡快出臺(tái)國家扶貧法，完善、健全地方性扶貧法規(guī)，依靠法律明確扶貧開發(fā)的定位，依靠法律推進(jìn)減貧速度，依靠法律保障扶貧對象的權(quán)益，依靠法律加強(qiáng)對扶貧項(xiàng)目資金的管理，依靠法律規(guī)范扶貧工作的主體，將扶貧工作轉(zhuǎn)移到有法可依、依法扶貧的軌道上來。

（作者系甘肅政法學(xué)院法學(xué)院副教授）