淺析代表法新修改內容實施中需研究的問題

□王剛

淺析代表法新修改內容實施中需研究的問題

□王剛

2010年10月28日，十一屆全國人大常委會對1992年頒布實施的代表法進行了第二次修正。關于修改代表法的決定，共有28點內容，相對原代表法增加了8條，由44條達到52條；修改了20條，其中有5條是增加款項；將第五章標題由停止執(zhí)行代表職務和代表資格終止改為對代表的監(jiān)督。通過這次較大修改，進一步明確了代表的權利義務，進一步細化了代表履職規(guī)范，進一步加強了對代表履職的保障，進一步強化了對代表的監(jiān)督，對于完善人民代表大會制度組成部分的代表制度，更好地發(fā)揮作為國家權力機關組成人員的代表作用，有著十分重大的意義。對于增加和修改的內容，在實施中如何理解并執(zhí)行好，本人就以下幾個問題做些淺析。

一、從專題調研和集中視察的異同來確定工作重點的問題。代表法第二十二條、第二十三條分別規(guī)定了代表集中視察和代表專題調研，這是代表在閉會期間活動的兩種重要形式，是將中共中央2005年9號文件的要求及其實踐經驗法定化，其共同點有：（1）有利于代表知情知政，有利于代表密切與人民群眾的聯(lián)系，有利于為開好人大會議做準備，有利于推動有關國家機關和單位改進工作。（2）在選擇主題、組織形式、活動方式等也有許多共同之處，如一般是在征求代表意見后形成選題，統(tǒng)一安排和組織，采取走訪、座談、現(xiàn)場考察、問卷等方式。（3）兩種活動形式，依法只適用于縣級以上各級人大代表。（4）按照代表法第二十四條規(guī)定，通過活動形成的報告由本級人大常委會辦事機構轉交有關機關、組織，并都要就報告中提出的意見和建議的研究處理情況向代表反饋。

不同之處主要體現(xiàn)在“?！迸c“廣”上，具體有：（1）選題側重點不同。專題調研主要是針對特定的專一性問題，“圍繞經濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題”。開展較為深入的調查，并研究形成對策建議報告或者提出議案、代表建議，依法交有關機關研究處理。而集中視察的選題較為寬泛，“對本級或者下級國家機關和有關單位的工作”，了解一般性、全面性情況較多，代表自由選擇度較高。（2）開展時間時機不同。一是專題調研時間一般安排在每年年中進行，而且時間跨度可以有幾個月，具體時間安排靈活性較大；集中視察則通常安排在年底，具體時間一般在人大會議舉行前一個月左右完成。修改代表法專門在第二章代表在會議期間的工作第七條增加規(guī)定的“代表在出席本級人大會議前，應當聽取人民群眾的意見和建議，為會議期間執(zhí)行代表職務做好準備”，即指視察。二是專題調研重在提出有前瞻性、可操作性的建議，宜在“事前”進行；集中視察重在了解法律法規(guī)、決議決定實施和經濟社會發(fā)展情況，應在“事后”進行。（3）組織方式不同。專題調研是“代表根據(jù)安排”開展，人大常委會可以直接組織有關代表對相關專題集中調研，代表也可以根據(jù)安排要求選擇參加某個專題的調研。集中視察則是“代表根據(jù)本級人大常委會的統(tǒng)一安排”進行，代表可以約見、可以向被視察單位提出建議批評和意見，但不直接處理問題。（4）參加人員不同。一是專題調研具有專業(yè)性特點，參加調研的代表應當盡可能熟知調研主題的有關情況，以便深入研究問題并提出針對性、專業(yè)性更強的建議，有利于提高調研實效。集中視察則無此要求，而且對不熟悉的某些行業(yè)通過視察恰恰可以了解情況。二是人員規(guī)模上，專題調研應當少而精，必要時分成若干個組；集中視察則不受限制，參加代表要盡量廣泛，形成聲勢，擴大影響。綜上所述，人大常委會及其有關機構在確定活動重點、時間、方式、人員和報告形成上，均要突出重點、精心組織、講求實效。

二、代表獲得依法執(zhí)行代表職務所需的信息和各項保障的規(guī)定落實問題。這次修改代表法，根據(jù)憲法、法律有關規(guī)定，總結代表工作實踐經驗，對代表的權利進行了歸結、梳理并采取列舉方式，在第三條集中作出了規(guī)定。其中之一的“獲取依法執(zhí)行代表職務所需的信息和各項保障”，是對代表法第四章代表執(zhí)行職務的保障，從代表權利角度的新概述，是中央9號文件“要為代表知情知政提供信息，保障代表知情權”要求的體現(xiàn)，也是各級人大保障代表知情知政新舉措的總結肯定。知情權是代表依法執(zhí)行代表職務，行使審議權、提案權、選舉權、表決權和提出建議權的基礎和前提，其權利行使方式包括兩個方面：一是，主動聽取“一府兩院”及其部門工作情況匯報，提出詢問和質詢，參加視察、專題調研和執(zhí)法檢查等獲取信息；二是，第三十九條規(guī)定的有關機關、組織應當主動向代表提供信息資料，人大、政府和“兩院”應當及時向本級代表通報工作情況等，保障代表知情權。同時，代表獲取依法執(zhí)行代表職務的“各項保障”，目的是保證其不受非法干擾，順利、有效開展工作，履行法定職責。各項保障主要包括：言論自由和表決特別保護、人身自由特殊保護、時間保障、物質保障，新增加規(guī)定的參加履職培訓、所提建議辦理期限和聯(lián)系溝通聽取意見等?，F(xiàn)在，一些地方人大常委會和“一府兩院”每半年分片向代表集中通報一次工作情況，及時向代表寄送公報政報通報等資料，邀請代表參加執(zhí)法檢查、列席會議等做法，就符合這一規(guī)定要求。過去存在的問題之一是，人大常委會要求政府和兩院定期及時向代表通報工作情況，而自身欠缺。按代表法修改的新規(guī)定，人大常委會要帶頭依法辦事。存在的問題之二是，提供工作情況和信息資料的隨意性較大，時間上也沒有量化保障。對這些需要研究完善、統(tǒng)一規(guī)范。

三、代表視察、專題調研報告的交辦、研究處理和反饋程序完備問題。代表法增加的第二十四條，第一次專門規(guī)定了視察報告、專題調研報告及其交辦、研處和反饋要求，體現(xiàn)了代表依法履職的嚴肅性，可以提高視察和專題調研的實效，促進各方面工作的改進。對這一新規(guī)定，需要研究明確完備程序的問題有：（1）本級人大常委會辦事機構能否選擇性地轉交報告。如照收照轉，可能數(shù)量較大、質量難保，因為視察包括集中視察、專題視察和代表持證視察，專題調研更是時間跨度大、數(shù)量多，有關機關、組織研究處理并反饋的工作量和工作難度相對會比較大。如可以選擇，又以什么標準或規(guī)范度量，同樣很難取舍。筆者認為人大常委會辦事機構作為代表執(zhí)行職務的集體服務參謀機構，要為代表執(zhí)行職務提供服務保障，就可以制定規(guī)范，協(xié)助代表形成高質量的報告后再轉交，不能簡單照收照發(fā)，也不宜過分苛刻。（2）研究處理的標準和模式，能否參照代表建議辦理答復要求規(guī)范進行，即能夠解決或采納的，應當告知情況；暫不能處理的，應當說明困難和今后的打算；與客觀情況和法律不符的，應當解釋清楚。本條中“意見和建議”與其他條文中的“建議、批評和意見”，盡管要求不同、形式不同，但沒有本質區(qū)別，筆者認為可參照建議辦理要求研究處理。（3）反饋的方式和時間需要明確。應當是當面座談、訪談，或者是由研究處理機關、組織向代表寄送書面反饋意見，或者由交辦的機構將書面反饋意見統(tǒng)一轉交代表均可，形式靈活多樣，當然要以交辦機關的規(guī)定為準，并采納代表的要求。時間上可以參照代表建議辦理的新法定期間規(guī)定，以不超過6個月為宜，不必再分3個月、6個月。（4）反饋不滿意怎么處理。建議辦理結果答復后如不滿意，有重新交辦重新辦理的要求，對視察、專題調研報告中提出的意見和建議，研究處理情況反饋后，代表不滿意的仍然應當再交辦、再研究、再反饋。法律既然規(guī)定了代表活動有關結果的處理程序和視察中可以提出建議、批評和意見，就可以參照代表行使提出建議權的法定程序來操作。

四、代表圍繞會議議題發(fā)表意見、遵守議事規(guī)則的實施問題。代表法修改在第八條增加第三款規(guī)定：代表應當圍繞會議議題發(fā)表意見，遵守議事規(guī)則。這個規(guī)定，很有必要和針對性，因為審議發(fā)言權是代表的重要權利之一，充分審議是人大會議作出決議決定和進行選舉必經的法定程序要求，審議質量高低關系到國家權力機關能否有效行使職權，審議權行使的程度是人民參與管理國家事務的重要標志之一。為此，要實施好這一規(guī)定，一是，要正確認識和引導，切實重視和做好必要準備。對一些代表履職過程中存在的“重建議、輕審議，重個體、輕整體，重名譽、輕職務”現(xiàn)象，有領導人到會聽取意見時的審議發(fā)言“一感謝、二匯報、三請求”模式，以及將審議變成學習報告、領會精神、交流體會、抓好落實的表態(tài)發(fā)言過程，務必重視、加強研究、正確引導。二是，制定完善的議事規(guī)則，嚴格按制度辦事。議事規(guī)則通常要對言論免責和發(fā)言時間限制作出規(guī)范，旨在保護代表審議發(fā)言的言論自由權，同時又可以約束一些代表漫無邊際、漫不經心的發(fā)言和防止利用言論自由阻撓他人發(fā)言、妨礙代表行使職權的行為發(fā)生。審議發(fā)言時間，議事規(guī)則規(guī)定大會全體會議、代表團全體會議、分組會議和主席團會議，應當是有所不同的，而且同一代表的第一次與第二次發(fā)言時間限制也應當不同。此外，法律規(guī)定的代表參加大會全體會議審議各項議案和報告的形式，在實踐中完全被分代表團會議、分組會議審議取代，有利方面是代表能有更多時間發(fā)表審議意見，但不利于全體代表之間的意見交流，靠簡報又不能真實全面反映代表意見。在條件具備時，還是應當逐步實踐，全面落實法律規(guī)定。

五、代表建議應當明確具體，注重反映實際情況和問題的理解及操作問題。代表依法有權在人大會議期間和閉會期間以及參加視察活動中，提出對各方面工作的建議、批評和意見。這次修改代表法，在總結近30年代表建議工作經驗基礎上，一是新規(guī)定了辦理時間期限、辦理要求和辦理情況報告制度；二是新規(guī)定了提出建議內容的原則性要求，第十八條、第二十九條均有“建議、批評和意見應當具體明確，注重反映實際情況和問題”。這是針對修改過程中各方面提出的要明確建議范圍、辦理程序、事先準備和處理方式等而作出的原則性要求，目的是為了承辦單位能夠看清楚弄明白代表反映的情況，了解代表的要求，并能有針對性地加以研究處理，采取措施解決問題。需要研究的問題是：（1）“明確具體”到什么程度才符合規(guī)定？交辦單位、承辦單位能否據(jù)此請代表修改完善后再提交？（2）“反映實際情況和問題”，是將建議、批評和意見從議案中分離出來的初衷，其內容要求，法無具體規(guī)范，但應當是圍繞國家機關及其工作人員的職責、國家和地方的大政方針以及人民群眾普遍關心的“熱點”問題，提出客觀的看法、主張、批評和意見，盡量少用帶有謙虛姿態(tài)或者無把握的“建議”。然而，有“注重”要求，是否意味著一些基層代表通過提出建議要求安排個別項目、少量財政資金、追加計劃，也是可行的。對此，實施中要從實際情況出發(fā)，區(qū)別不同層級、不同地方人大代表狀況，加以研究解決。

六、暫停執(zhí)行代表職務由代表資格審查委員會報告的程序問題。代表法第四十八條暫時停止執(zhí)行代表職務后，增加規(guī)定了“由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務委員會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會報告”。這是全國人大組織法第三條、地方組織法第五十一條、代表法原四十二條關于選舉、補選的代表資格審查和代表資格終止報告職責規(guī)定之后，法律賦予代表資格審查委員會的一項新職責，解決了出現(xiàn)暫停執(zhí)行代表職務情形后，是否要報告和由誰向人大及其常委會會議報告的爭議問題。但是對這一過于原則的新規(guī)定，在實施中有幾個問題需要研究：（1）出現(xiàn)法定的暫停執(zhí)行代表職務兩種情形后，由誰向代表資格審查委員會報告？按條文理解可能涉及各級公安機關、國家安全機關、檢察院、法院，是由實際執(zhí)法機關直接向代表的同級資格審查委員會報告，還是對間接選舉的代表先向代表選舉單位的人大常委會報告后，由其向上一級報告?？紤]到各級人大及其常委會的設置不同，各級代表所在地域范圍不同的情況，對縣鄉(xiāng)直接選舉的代表，可以由執(zhí)法機關直接報告縣級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表資格審查委員會；對間接選舉的代表，則應當由執(zhí)法機關先報告代表的選舉單位的人大常委會，再由其向上一級人大常委會代表資格審查委員會報告。（2）向人大常委會報告后是否要表決通過和公告？代表資格審查委員會職責是法定的，審查是核心，報告是程序，公告是形式。對縣級以上人大代表的選舉、補選，要依法審查資格并報經人大常委會審議確認后公告。對代表資格終止，要依法報告人大常委會后公告，不存在審查和確認程序。對暫停執(zhí)行代表職務，依法只有報告要求，沒有規(guī)定審查和確認、公告程序。1992年全國人大法律委員會對代表法（草案）審議結果的報告也指出：代表暫時停止執(zhí)行代表職務的，不需要再由人大常委會確認和公告；實踐中是否要公告雖然法無規(guī)定，但從代表履職接受監(jiān)督和選區(qū)選民、選舉單位知情權考慮，應當借鑒補選和終止程序加以公告。當然是否單獨公告，還是與補選、終止資格情況一并公告，則可以靈活掌握。但是，有的將代表資格審查委員會的報告，不分內容均提請人大常委會審議表決通過的做法，于法律無據(jù)，于法理不符，需要慎重對待。（3）如何處理暫停執(zhí)行代表職務報告和代表資格終止報告的關系？實際工作中，出現(xiàn)暫停執(zhí)行代表的兩種情形前后，一般都經過采取限制人身自由措施的許可或者采取了接受辭職、罷免等代表資格終止的措施，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議一年才召開一次，人大常委會2個月才舉行一次，如果暫停執(zhí)行代表職務情形發(fā)生并報告前，已采取了許可或者終止措施并報告了人大及其常委會，就沒有必要再報告；如果先報告了暫停執(zhí)行代表職務，又有代表資格終止情況發(fā)生并有報告，則應當只向會議報告后者，沒有必要再全過程都報告。

此外，關于代表接受監(jiān)督，直接選舉的代表應當以多種方式向選區(qū)選民報告履職情況的規(guī)定，如何

規(guī)范方式、組織形式，逐步積累經驗，對間接選舉的代表還能否向選舉單位及其常委會報告履職情況，需要進一步明確，并在實踐中探索和完善。關于代表提出議案處理程序的規(guī)定，有關專門委員會應當是審議議案并提出審議結果的報告，但有的地方是審議并報告議案辦理情況，還要提交會議表決或者測評，是否合法，需要研究規(guī)范。關于人大常委會應當有計劃地組織代表參加履職學習的規(guī)定，如何制訂科學合理可行的計劃，如何直接或者間接組織，如何選好履職學習主題及內容，如何從經費和人員力量上保障，都有待總結經驗、逐步規(guī)范。關于代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式的規(guī)定，如何編好代表小組，如何處理集體活動與代表小組活動的關系，如何體現(xiàn)人大常委會辦事機構和工作機構是代表執(zhí)行職務的集體服務機構的法律定位及作用，也需要不斷探索研究、不斷提高工作水平，有些更需要從加強地方立法、出臺文件予以規(guī)范，從而更好地實施法律規(guī)定。

（作者單位：湖南省人大常委會選舉任免聯(lián)絡工作委員會）