加強旅游立法用制度支撐國際旅游島建設(shè)

李人達(dá)

加強旅游立法用制度支撐國際旅游島建設(shè)

李人達(dá)

加強和完善旅游法律法規(guī)，是海南建設(shè)國際旅游島的制度保障。針對此問題，結(jié)合海南省旅游立法發(fā)展現(xiàn)狀，分析海南省旅游立法成果及存在的一些問題，筆者提出了加強旅游立法的幾點建議，以期拋磚引玉，促進對海南省旅游立法的科學(xué)完善，為國際旅游島建設(shè)提供完備的制度支撐。

旅游立法；制度支撐；國際旅游島

近年來，我國重視發(fā)展旅游業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)增長迅速。2009年，我國旅游業(yè)全年總收入達(dá)到1.29萬億元人民幣。2010年，達(dá)到了1.57萬億元。“到2020年，旅游業(yè)總收入將超過3.6萬億元人民幣，相當(dāng)于屆時中國GDP的8-10%?！保?］2009年年底，國務(wù)院明確提出要“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”［2］，以及“充分發(fā)揮海南的區(qū)位和資源優(yōu)勢，建設(shè)海南國際旅游島，打造有國際競爭力的旅游勝地?！保?］但由于旅游立法不健全、旅游法規(guī)不完善，致使海南旅游資源被人為破壞的現(xiàn)象極為嚴(yán)重，給海南省旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來沉重桎梏。

筆者認(rèn)為只有建立健全海南省旅游法律制度，才能有效保護旅游資源、積極建設(shè)旅游市場，才能穩(wěn)步推進旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，真正建成國際旅游島。因此，海南省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大趨勢要求必須“加強旅游立法工作，完善旅游相關(guān)法規(guī)。”［4］

一、旅游法的內(nèi)涵界定

一般而言，旅游法是指為了規(guī)范旅游活動中的各種社會關(guān)系，保護和促進旅游業(yè)健康發(fā)展而由一系列法律規(guī)范所組成的法律制度。旅游法的調(diào)整對象就是在旅游活動的過程中出現(xiàn)的各種法律關(guān)系。

（一）旅游法律關(guān)系必須以現(xiàn)存的旅游法律法規(guī)為前提

沒有相應(yīng)的法律去做規(guī)定，當(dāng)事人之間發(fā)生的社會關(guān)系就不具有法律上的效力。一般認(rèn)為，旅游法律關(guān)系實際上就是旅游關(guān)系在旅游法律法規(guī)作用下所體現(xiàn)出來的法律化形態(tài)。比如，旅游者之間、旅行社之間、旅游者和旅行社之間，如果沒有發(fā)生由旅游法律法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系，那他們之間就只能是普通的朋友關(guān)系、同事關(guān)系等等。因此，旅游法律法規(guī)的存在是形成現(xiàn)實旅游法律關(guān)系的前提。

（二）旅游法律關(guān)系的主體具有復(fù)雜性

旅游法律關(guān)系的主體，是指在旅游法律關(guān)系中享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的人或組織，即法律關(guān)系的實際參加者。通常包括旅游者、旅游企業(yè)、旅游組織、各級旅游行政管理部門。無論是旅游者或旅游組織，要成為旅游法律關(guān)系的主體，必須具有相應(yīng)的權(quán)利能力和行為能力。旅游法律關(guān)系的主體之間，既包括橫向的平等主體之間的財產(chǎn)流轉(zhuǎn)與協(xié)作關(guān)系(如旅游者之間、旅游企業(yè)之間、旅游組織之間等)，也包括縱向的非平等主體之間的管理關(guān)系(如旅游行政管理部門同旅游企業(yè)、旅游組織之間的關(guān)系等)，因此具有很強的復(fù)雜性。

（三）旅游法律關(guān)系的種類具有多樣性

旅游法律關(guān)系是在旅游活動的過程中所產(chǎn)生的一種社會關(guān)系，而旅游活動本身就跨越了食、住、行、游、購、娛六大部門，旅游活動內(nèi)容的龐雜性也就導(dǎo)致了由它所決定的法律關(guān)系的多樣性。一般認(rèn)為旅游法律關(guān)系應(yīng)該包括旅游者和旅游經(jīng)營者之間的關(guān)系、旅游者相互之間的關(guān)系、旅游經(jīng)營者與旅游行政管理部門之間的關(guān)系、旅游經(jīng)營者與旅游從業(yè)人員之間的關(guān)系、旅游經(jīng)營者相互之間的關(guān)系、旅游行業(yè)組織與旅游者之間的關(guān)系、旅游行業(yè)組織與旅游經(jīng)營者之間的關(guān)系、旅游行業(yè)組織之間的關(guān)系，等等。由此可見，旅游法律關(guān)系的種類是非常多樣的。

二、海南省旅游立法現(xiàn)狀分析

（一）立法成果較為顯著

海南作為我國唯一的熱帶島嶼省份，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，自然條件優(yōu)越，發(fā)展旅游業(yè)潛力巨大。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，建省辦經(jīng)濟特區(qū)以來，海南省陸續(xù)出臺17部有關(guān)旅游資源保護的地方法規(guī)、規(guī)章和文件：《海南省森林保護管理條例》（1994年1月1日施行，2004年9月1日修正）《海南省珊瑚礁保護規(guī)定》（1998年10月1日施行）《海南省紅樹林保護規(guī)定》（1998年10月1日施行，2004年9月1日修正）《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》（1999年7月30日施行，2005年修正）《海南省旅游條例》（2002年3月1日施行，2004年8月6日修正）《中華人民共和國水土保持法》辦法（2002年11月1日施行）《海南省旅游傭金結(jié)算管理辦法》（2003年3月1日施行）《海南省林地管理條例》（2003年8月1日施行）《海南省人民政府關(guān)于實施退耕還林工程的若干意見》（2003年9月29日實施）《海南經(jīng)濟特區(qū)水條例》（2004年10月1日起施行）《海南省人民政府關(guān)于建立旅游市場監(jiān)督管理長效機制的若干規(guī)定》（2006年5月9日施行）《海南省人民政府關(guān)于建立旅游市場監(jiān)督管理長效機制的若干規(guī)定》（2006年5月30日施行）《海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強重點景區(qū)、沿海重點區(qū)域規(guī)劃管理的決定》（2006年6月1日施行）《海南省南渡江生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》（2006年9月1日施行）《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》（2008年8月1日施行）《海南省海洋環(huán)境保護規(guī)定》（2008年10月1日施行）《海南省萬泉河流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》（2009年8月1日施行）。

海南省人大、政府出臺的有關(guān)旅游方面的地方法規(guī)、規(guī)章和文件，既有事關(guān)海南旅游發(fā)展的基本法《海南省旅游條例》，也有保護森林、珊瑚礁、紅樹林、南渡江、萬泉河等環(huán)境旅游資源的專門法，為海南省旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供了較為完備的法制保障，對海南旅游資源的有效保護具有重要意義。

（二）海南省旅游立法中存在的一些問題

1.現(xiàn)行旅游法制層級低、效力差、貫徹難，難以有效保護旅游資源。

旅游資源的開發(fā)、利用與保護、改善，直接影響到景區(qū)游客的多寡以及旅游產(chǎn)業(yè)的存亡和旅游經(jīng)濟的存廢，可以說旅游資源是旅游業(yè)興旺發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)與根本。然而上述17部地方法規(guī)、規(guī)章和文件中沒有一部專門涉及保護海南旅游資源的地方法規(guī)。在國家層面《旅游（資源保護）法》缺失的情況下，海南省旅游資源保護前景堪憂。

2.旅游執(zhí)法主體缺失、執(zhí)行難。

旅游產(chǎn)業(yè)是強勢產(chǎn)業(yè)，旅游部門是弱勢部門，難于發(fā)揮其執(zhí)法功能。旅游局作為行政機關(guān)具有獨立的行政法主體地位，能夠代表各級政府獨立行使旅游行政管理權(quán)和旅游法規(guī)執(zhí)行權(quán)，本應(yīng)是理所當(dāng)然的行政主體，但許多涉及旅游資源的管理權(quán)限被各職能部門分配殆盡。如風(fēng)景名勝區(qū)歸建設(shè)部門管理，自然保護區(qū)歸林業(yè)部門管理，寺廟道觀歸宗教部門管理，文物遺址、博物館歸文化部門管理，地質(zhì)公園歸國土資源部門管理，海濱水域、島嶼歸海洋漁業(yè)部門管理。這些部門都有相應(yīng)的法律法規(guī)、部門利益和資源管轄權(quán)，或多或少都有本位主義、部門保護主義傾向。因此，處于這樣一個特殊位置，建設(shè)國際旅游島，建設(shè)大旅游產(chǎn)業(yè)，旅游部門對旅游項目的審批及旅游項目開發(fā)的監(jiān)督是相當(dāng)有限的。

三、加強旅游立法的幾點建議

樹立正確的旅游立法指導(dǎo)思想和基本原則，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以鄧小平理論和“三個代表“重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步解放思想，深化改革，破除旅游相關(guān)部門思想樊籬，消除本位主義，把認(rèn)識統(tǒng)一到旅游業(yè)是海南“強島富民”第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展格局上來，統(tǒng)一到“旅游業(yè)一業(yè)帶百業(yè)”與各行各業(yè)共生共榮上來，統(tǒng)一到旅游業(yè)是我國建設(shè)小康社會、和諧社會的重要產(chǎn)業(yè)上來，統(tǒng)一到把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上來。

（一）國家加快制定《旅游法》是第一選擇

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”這是我國社會主義法治建設(shè)的根本任務(wù)，也是旅游產(chǎn)業(yè)依法治旅的主要依據(jù)。

加快旅游產(chǎn)業(yè)基本法——《旅游法》立法步伐，任務(wù)迫在眉睫。當(dāng)務(wù)之急就是應(yīng)當(dāng)把制定《旅游法》的立法任務(wù)列入國家立法計劃，分三個步驟加快旅游業(yè)立法。

第一步，建議國家旅游局應(yīng)當(dāng)把旅游業(yè)立法列入當(dāng)前旅游工作重點，作為重中之重的任務(wù)來抓，組織業(yè)內(nèi)旅游業(yè)務(wù)專家、法律專家和具有代表性的旅游發(fā)達(dá)省份制定旅游地方性法規(guī)的法律工作者，結(jié)合旅游業(yè)發(fā)展的新情況和中國法制建設(shè)的最新成果，加快修訂《旅游法》草案，待成熟時提交國務(wù)院法制部門審議。

第二步，建議國務(wù)院法制部門將旅游部門提交的《旅游法》草案列入年度立法計劃，組織具有代表性的法律專家和國家各有關(guān)部門業(yè)務(wù)專家對《旅游法》草案進行討論、修訂，形成國務(wù)院行政法規(guī)頒布施行。執(zhí)行一段時間后，根據(jù)執(zhí)行情況及存在的問題，再行修訂，待條件成熟后報全國人大立法機關(guān)審議。

第三步，建議全國人大立法機關(guān)把國務(wù)院法制部門報送的《旅游法》草案列入近期重點立法計劃，組織權(quán)威專家反復(fù)論證，爭取早日出臺旅游產(chǎn)業(yè)的基本法《旅游法》。

（二）《旅游法》出臺慢，可先行制定《旅游資源保護法》

早在1982年國家旅游局就組織專家成立了《旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審稿。此后至今，已經(jīng)進行了十多次的修改、送審，再修改、再送審。均因旅游業(yè)行業(yè)跨度太大、涉及利益方太多等原因至今遲遲未能頒布。

旅游法制建設(shè)整合利益難，《旅游法》近期出臺難，而力行旅游資源保護亟需《旅游法》出臺。在《旅游法》出臺難的背景下，退而求其次，不如協(xié)調(diào)各方立場，先行制定一部出臺難度較小的《旅游資源保護法》。隨后制定如《旅游業(yè)危機管理法》《旅行社法》《飯店法》《導(dǎo)游法》《景點景區(qū)管理法》《旅游保險法》《旅游者權(quán)益保護法》《旅游合同法》等專門法，最后爭取將各項法律法規(guī)規(guī)章統(tǒng)一合并為一部旅游基本法。這種先專項立法、以后再爭取整合為統(tǒng)一部門法的立法模式在民事立法發(fā)展中體現(xiàn)得尤為明顯，也取得了很好的社會效果，值得旅游立法借鑒。

（三）充分運用特別立法權(quán)，預(yù)先制定《海南省旅游資源保護條例》

海南將國際旅游島戰(zhàn)略作為強島富民、改善民生、踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑，在全國具有特殊性，旅游業(yè)成了海南省今后一段時期事實上的支柱產(chǎn)業(yè)。旅游產(chǎn)業(yè)要想得到飛速發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急就是保護好省內(nèi)豐富的旅游資源，如原始熱帶森林、江河、紅樹林、海岸帶、珊瑚礁、島嶼、黎苗文化，等等。旅游資源一旦被污染或破壞，海南省的旅游業(yè)就喪失了必要的吸引力，旅游業(yè)的發(fā)展就會步履維艱，海南國際旅游島建設(shè)的前途就會一片黑暗，這絕不是危言聳聽。然而，對優(yōu)秀旅游資源的保護，海南省卻沒有一部完整統(tǒng)一的旅游資源保護條例來保障，前景堪憂。

海南是我國最大的經(jīng)濟特區(qū)，擁有全國人民代表大會特別授予的立法權(quán)。1988年4月13日第七屆全國人大第一次會議通過《關(guān)于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決定》，文件指出：“授權(quán)海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)海南經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關(guān)法律、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。”據(jù)此，海南省人大及其常務(wù)委員會具有特別立法權(quán)。

因此，在國家層面制定《旅游（資源保護）法》緊鑼密鼓正在進行的同時，“海南省人大及其常務(wù)委員會具有特別立法權(quán)，”［5］可組織省內(nèi)乃至全國法學(xué)專家學(xué)者制定《海南省旅游資源保護條例》。只要我們遵循國家有關(guān)法律、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則，那么《海南省旅游資源保護條例》就不會也不可能與國家《旅游（資源保護）法》相沖突。

（四）盡快修改《海南省旅游條例》

現(xiàn)階段，應(yīng)加快《海南省旅游條例》的修改步伐。2002年3月1日施行的《海南省旅游條例》，為海南旅游發(fā)展提供了強有力的法制保障，有力地推動和促進了海南旅游業(yè)的發(fā)展。但是，隨著新的《旅行社管理條例》的頒布實施以及海南國際旅游島建設(shè)實施意見的出臺，現(xiàn)行條例已難適應(yīng)新形勢的需要。為此，需要進一步修改完善條例，以適應(yīng)海南國際旅游島建設(shè)需要。首先，在導(dǎo)游管理方面，應(yīng)深化導(dǎo)游管理體制改革，推進社會化、市場化、專業(yè)化管理，允許民間組織依法設(shè)立導(dǎo)游服務(wù)公司。其次，在旅行社管理方面，應(yīng)積極鼓勵和引導(dǎo)旅行社加入行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)自律管理。再次，在旅游飯店管理方面，要求旅游飯店建設(shè)應(yīng)經(jīng)規(guī)劃建設(shè)和旅游行政管理部門審批，建成后須經(jīng)旅游行政管理部門核準(zhǔn)后方可對外營業(yè)。最后，在旅游景區(qū)管理方面，應(yīng)要求旅游行政有關(guān)部門對不符合國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的景區(qū)，責(zé)令停止建設(shè)；對未經(jīng)審批擅自經(jīng)營的，責(zé)令停止?fàn)I業(yè)。

總之，只有通過加強海南省旅游立法，努力保護好本省的旅游資源，積極建設(shè)旅游市場，才能維護旅游業(yè)發(fā)展中的積極因素，抑制旅游業(yè)發(fā)展中的消極影響，才能穩(wěn)步推動旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，為旅游島建設(shè)奠定完備的法制保障。

[1]中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[S].2001.

[2]關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見 [S].國發(fā)〔2009〕41號，2009-11.

[3]關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見[S].國發(fā)〔2009〕44號，2009-12.

[4]關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議[R].2010-12.

[5]彭京宜.充分用好海南經(jīng)濟特區(qū)特別立法權(quán)[J].今日海南，2003(12):24.

F592

A

1004-700X（2011）04-0051-04

中共海南省委黨校）