國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)使用土地應(yīng)遵守土地用途管制制度

劉玉香 張金德

[摘 要] 國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在項目開發(fā)或使用土地過程中，時常涉及土地用途的問題。為準確理解和適用《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，防范國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的法律風險，筆者提供以下粗淺的意見。

[關(guān)鍵詞]國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)；使用土地；遵守；土地用途

一、《土地管理法》關(guān)于土地用途的規(guī)定

《土地管理法》第四條規(guī)定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

二、對《土地管理法》第四條的理解

1.土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區(qū)管制”；瑞典稱“土地使用管制”；英國稱“土地規(guī)劃許可制”；法國、韓國則稱“建設(shè)開發(fā)許可制”。實行這種制度的目的，是通過土地利用規(guī)劃引導(dǎo)合理利用土地，促進區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉(zhuǎn)變實行嚴格控制、這些國家實行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經(jīng)過調(diào)查研究，用科學方法主動規(guī)劃土地用途，先把區(qū)域內(nèi)土地劃分成各種使用區(qū)，再把使用區(qū)內(nèi)土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區(qū)劃分合理，各種使用地編定恰當，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護方面取得了良好的效果。

2.土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區(qū)別，在于主動依據(jù)土地利用規(guī)劃劃定土地用途，并依法規(guī)范土地利用行為，劃分土地管理權(quán)限，控制土地用途變更。

3.土地管理法對土地用途管制制度的具體內(nèi)容和各個環(huán)節(jié)作了以下全面的規(guī)定：

（1）明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)。

（2）明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的批準權(quán)限。根據(jù)土地用途管制的要求，建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃所確定的用途，并且嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。因此，本法規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的．應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。前述以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

（3）適當集中了征地審批權(quán)。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，土地征用權(quán)屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權(quán)過于分散帶來的弊病，適應(yīng)土地用途管制的要求，適當集中了征地審批權(quán)。征用基本農(nóng)田，或者征用基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務(wù)院批準。征用前述以外的土地的、都由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權(quán)。征用農(nóng)用地還必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權(quán)限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準權(quán)限的，還要依法另行辦理征地審批。

（4）完善了土地登記制度。土地登記是指國家依照規(guī)定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬、用途、面積、政府對該宗地的利用設(shè)置的管制條件等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和土地使用者頒發(fā)土地證書的一種法律制度。

（5）健全土地監(jiān)督檢查制度，強化土地法律責任。實行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。為加強監(jiān)督檢查，這次土地管理法修訂專門增加了監(jiān)督檢查一章，授權(quán)縣級以上人民政府土地行政主管部門，對包括違反土地用途管制在內(nèi)的土地違法行為進行監(jiān)督檢查，并對各種土地違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責任?！?/p>

（編輯/李舶）