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    日本提高糧食生產(chǎn)能力的政策措施及經(jīng)驗(yàn)借鑒

    2011-12-23 02:29:52孫巖
    活力 2011年18期
    關(guān)鍵詞:生產(chǎn)能力糧食日本

    孫巖

    [關(guān)鍵詞]糧食;生產(chǎn)能力;日本

    一、日本糧食供需的基本情況

    日本耕地面積469.2萬(wàn)公頃,人均耕地面積不足世界平均水平的1/10。日本近年谷物產(chǎn)量950萬(wàn)噸左右,消費(fèi)量3 600萬(wàn)噸左右。其中水稻產(chǎn)量850萬(wàn)噸左右,消費(fèi)量900萬(wàn)噸左右,基本自給;小麥產(chǎn)量80萬(wàn)噸左右,消費(fèi)量600萬(wàn)噸左右,絕大部分需進(jìn)口解決;玉米產(chǎn)量極少,消費(fèi)量1 600萬(wàn)噸左右,幾乎全部依賴(lài)進(jìn)口。另外,大豆產(chǎn)量在25萬(wàn)噸左右,消費(fèi)量500萬(wàn)噸左右,絕大部分需進(jìn)口解決。如2004年日本谷物產(chǎn)量981萬(wàn)噸,其中稻谷873萬(wàn)噸,小麥86萬(wàn)噸,大麥18萬(wàn)噸。谷物進(jìn)口2 643萬(wàn)噸,其中大米73萬(wàn)噸,玉米1 625萬(wàn)噸,小麥548萬(wàn)噸。

    二、日本提高糧食生產(chǎn)能力的政策措施

    (一)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

    日本政府十分重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),每年都有大量的資金通過(guò)各種資助和項(xiàng)目的方式被投入到農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中去。例如對(duì)于一般的農(nóng)田改造項(xiàng)目,一經(jīng)批準(zhǔn),中央財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的50%,地方40%,其余則由農(nóng)戶(hù)承擔(dān)。

    (二)重視農(nóng)業(yè)科技的研究和推廣

    由于耕地有限,日本政府一直非常重視農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的研究和推廣。日本擁有完善的農(nóng)業(yè)科研和推廣體系,科研機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家或地方政府開(kāi)辦的公立科研機(jī)構(gòu)、各種高等學(xué)校和民間科研機(jī)構(gòu)(包括企業(yè))三部分組成,科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要由政府投入和民間資金兩部分組成,同時(shí)日本政府也加大對(duì)農(nóng)業(yè)推廣體系和農(nóng)業(yè)推廣人才培養(yǎng)的投入,每年都從財(cái)政預(yù)算中撥款用以扶持日本農(nóng)業(yè)推廣體系的發(fā)展和農(nóng)業(yè)推廣人才的培養(yǎng)。

    (三)日本大米補(bǔ)貼政策的基本內(nèi)容

    日本于1995年頒布《關(guān)于主要糧食供需及價(jià)格安定法》,標(biāo)志著日本新的大米流通制度和價(jià)格體系的建立,并于1998年提出“稻米經(jīng)營(yíng)安定政策”,由政府和農(nóng)民共同出資,對(duì)大米進(jìn)行價(jià)差補(bǔ)償。但直到2004年,日本才建立起完全的大米市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制,同年日本推行“稻米政策改革大綱”,標(biāo)志著日本大米政策已由過(guò)去的價(jià)格支持,轉(zhuǎn)向追求穩(wěn)定農(nóng)民收入的新階段。

    1.生產(chǎn)調(diào)整補(bǔ)貼—“產(chǎn)地交付金制度”。日本2004年推行的“稻米政策改革大綱”,主要為變革生產(chǎn)調(diào)整計(jì)劃的實(shí)施方式。日本稻米政策改革主要調(diào)整目標(biāo)由面積管控改為數(shù)量管控,并改變生產(chǎn)調(diào)整的分配方式,中央依地方對(duì)生產(chǎn)調(diào)整政策的配合程度及核心農(nóng)戶(hù)數(shù)等原則來(lái)分配,調(diào)整補(bǔ)貼以其他作物替代水稻生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)的轉(zhuǎn)作補(bǔ)貼以“產(chǎn)地交付金”名義下放至地方,而由個(gè)市町村“協(xié)議會(huì)”決定具體執(zhí)行方式。該“協(xié)議會(huì)”按照中央提供的大米需求量情報(bào),調(diào)整轉(zhuǎn)作資金的分配方式,各自決定本地轉(zhuǎn)作種類(lèi)、產(chǎn)量與價(jià)格,再分配“產(chǎn)地交付金”。 不同地方及不同轉(zhuǎn)作作物的產(chǎn)地交付金不同,例如各地的大豆產(chǎn)地交付金均在每分地 35 000~45 000日元,產(chǎn)地交付金由地方協(xié)議會(huì)自由運(yùn)用及自行分配決定,若于該年度有剩余,可保留至來(lái)年再使用。

    日本向WTO通報(bào)時(shí),將產(chǎn)地交付金歸類(lèi)為綠箱政策中的“環(huán)境相關(guān)政策之補(bǔ)貼”。主要理由為:該轉(zhuǎn)作制度之所以補(bǔ)貼生產(chǎn)者,原因在于水田上種植其它作物所衍生的管理行為能夠達(dá)成環(huán)境保護(hù)的目的;該項(xiàng)補(bǔ)貼資金來(lái)源為財(cái)政支出,不是由消費(fèi)者的移轉(zhuǎn)補(bǔ)貼,其目標(biāo)是為了維持良好的水田環(huán)境,而無(wú)價(jià)格支持之目的;要獲得該此補(bǔ)貼必須滿(mǎn)足政府所規(guī)定的環(huán)境保護(hù)條件。

    2009年,日本政府“產(chǎn)地交付金”的預(yù)算高達(dá)2 000億日元,約占中央政府農(nóng)業(yè)總預(yù)算的5%,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的20%,在政府各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中所占比重最大,其金額大于給予稻農(nóng)之收入差額補(bǔ)償(500 億日元)、以及給予非核心農(nóng)家之促進(jìn)稻作結(jié)構(gòu)改善交付金(200億日元)。

    2.稻農(nóng)收入差額補(bǔ)償—跨品目經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策。經(jīng)營(yíng)面積超過(guò)2.6公頃的稻農(nóng),生產(chǎn)條件比外國(guó)差時(shí),可以獲得直接給付,款項(xiàng)分為“面積給付”及“產(chǎn)量給付”兩種,在政府認(rèn)定稻農(nóng)能夠安定經(jīng)營(yíng)作為優(yōu)先考慮下,決定前者所占的比例為70%,后者為30%。直接給付標(biāo)準(zhǔn),由每個(gè)認(rèn)定農(nóng)業(yè)者近3年(2004年至2006年)所生產(chǎn)的對(duì)象農(nóng)產(chǎn)品的單位面積與販賣(mài)價(jià)格、日本當(dāng)局所公布各項(xiàng)對(duì)象農(nóng)產(chǎn)品近3年單位面積與產(chǎn)值等為基準(zhǔn),予以計(jì)算而得。此外,當(dāng)對(duì)象農(nóng)業(yè)者所生產(chǎn)的對(duì)象農(nóng)產(chǎn)品遭到天災(zāi)為害時(shí),可以“農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度”的規(guī)定,申請(qǐng)補(bǔ)助款(注:一般情況下,其所能領(lǐng)取到的災(zāi)害補(bǔ)助款,以近3年單位面積平均產(chǎn)值之90%為最高限額)。如果認(rèn)定農(nóng)業(yè)者所領(lǐng)取的災(zāi)害補(bǔ)助款,尚未達(dá)到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安定之標(biāo)準(zhǔn)時(shí),可依此新制度的規(guī)定,以扣除已領(lǐng)取的災(zāi)害補(bǔ)助款后之余額為計(jì)算基準(zhǔn),申請(qǐng)直接給付款。

    考慮那些短期無(wú)法符合加入條件限制之稻農(nóng),政府編列為期 3 年的“促進(jìn)稻作結(jié)構(gòu)改善交付金”作為“跨品目經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”配套措施,基本上為一固定給付,但其詳細(xì)補(bǔ)助方式則由各地方協(xié)議會(huì)決定,一般對(duì)于有意參與經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的農(nóng)家會(huì)給予增額。至于在“跨品目經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”中與種植無(wú)關(guān)的固定給付,系為補(bǔ)正與國(guó)外生產(chǎn)條件之差異,則可視為與生產(chǎn)分離,目前其給付范圍并未涵蓋稻米。另外,2008年之后“跨品目經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”已更名為“水田經(jīng)營(yíng)所得安定對(duì)策”。

    三、日本提高糧食生產(chǎn)能力政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒

    我國(guó)于2008年11月13日公布“糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008至2020 年)”,提出我國(guó)制定糧食安全政策的指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)、完善糧食市場(chǎng)機(jī)制、加強(qiáng)糧食宏觀(guān)調(diào)控、落實(shí)糧食安全責(zé)任、倡導(dǎo)科學(xué)節(jié)約用糧等五個(gè)方面,并具體提出強(qiáng)化糧食安全責(zé)任、嚴(yán)格保護(hù)生產(chǎn)資源和建構(gòu)糧食的宏觀(guān)調(diào)控三大具體措施。

    參考上述相關(guān)國(guó)家與地區(qū)提高糧食生產(chǎn)能力的政策措施,可以為我國(guó)制定明確、具體和可操作的政策措施提供以下幾點(diǎn)借鑒之處:

    (一)提高糧食生產(chǎn)能力是制訂農(nóng)業(yè)政策的核心

    在我國(guó)工業(yè)化與城市化過(guò)程中,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題交織在一起,有關(guān)政策又存在相互抵消現(xiàn)象,如促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供農(nóng)民收入的措施,有可能對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全造成負(fù)面影響。近年來(lái),不少干部對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)表現(xiàn)出一種盲目的樂(lè)觀(guān)情緒,認(rèn)為中國(guó)的糧食問(wèn)題早已過(guò)關(guān),“糧荒”是很久遠(yuǎn)的事,是別人的事,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,忽視甚至犧牲糧食生產(chǎn)。日本始終堅(jiān)持稻米高度自給表明,我國(guó)是人口大國(guó),必須始終堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi),實(shí)現(xiàn)糧食基本自給,牢牢把握解決糧食問(wèn)題的主動(dòng)權(quán),任何時(shí)候都不能動(dòng)搖。

    (二)提高糧食生產(chǎn)能力是保障糧食安全的根本

    在我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)階段,農(nóng)業(yè)仍然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié),糧食和食物安全仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn):一是受耕地、水資源、氣候等因素變化影響,糧食繼續(xù)增產(chǎn)的難度越來(lái)越大;二是糧食需求剛性增長(zhǎng),糧食供求將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài);三是糧食品種結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局矛盾突出,國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格大幅波動(dòng),宏觀(guān)調(diào)控難度加大;四是糧食生產(chǎn)比較效益低下將長(zhǎng)期存在,政策支持需要不斷加強(qiáng),建立促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的任務(wù)艱巨。日本在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、自然災(zāi)害頻繁的環(huán)境下保持稻米的高度自給政策說(shuō)明,只有保障乃至提高國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)能力,才能從根本上解決糧食安全問(wèn)題。

    (三)提高農(nóng)民種糧積極性是提高糧食生產(chǎn)能力的前提

    農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的主體,但農(nóng)民決策目標(biāo)是自身利益最大化,而非國(guó)家糧食安全。必須采取政策措施引導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)行為,提高農(nóng)民的種糧積極性,保證我國(guó)糧食的穩(wěn)定供給。各國(guó)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)輔導(dǎo),實(shí)行最低支持價(jià)格以及對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)均表明,只有增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性,才是保障國(guó)家糧食安全的重要措施。日本糧食最低支持價(jià)格以及對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)均表明,只有增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性,才是保障國(guó)家糧食安全的重要措施。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),最為關(guān)心的是如何提高收入,所以按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律農(nóng)民會(huì)選擇種植那些能使他們收益最大化的經(jīng)濟(jì)作物。因此,國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)有效的政策措施,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或者補(bǔ)貼機(jī)制,讓農(nóng)民有增加糧食生產(chǎn)的主觀(guān)積極性。

    (四)促進(jìn)科技進(jìn)步是提高糧食生產(chǎn)能力的保障

    與其他種植業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相比,糧食生產(chǎn)比較效益明顯偏低是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。發(fā)展糧食生產(chǎn)、保障糧食安全,關(guān)鍵是要提高糧食生產(chǎn)的比較效益,增加種糧農(nóng)民收入。目前,世界各國(guó)都是把加大農(nóng)業(yè)科研和推廣投入、提高農(nóng)業(yè)科技水平作為發(fā)展糧食生產(chǎn)的重點(diǎn)。我國(guó)受土地和水資源的約束,未來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食持續(xù)增產(chǎn)的根本出路也是在提高單產(chǎn)。因此,必須進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入,改革和完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣體系,切實(shí)提高糧食增產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率,這是今后我國(guó)糧食增產(chǎn)的主要源泉。農(nóng)業(yè)科技方面,在目前尚不能證明轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品對(duì)人體有害的情況下,應(yīng)高度重視轉(zhuǎn)基因技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食增產(chǎn)的巨大潛力,加大科研投入,做好充分的科技儲(chǔ)備。

    (五)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是提高糧食生產(chǎn)能力的動(dòng)力

    日本在糧食政策上都是采取政府直接干預(yù)的方式,提高糧食價(jià)格和產(chǎn)量,保證實(shí)現(xiàn)種糧農(nóng)民的收入增長(zhǎng)和糧食增產(chǎn)的雙目標(biāo)。目前日本農(nóng)民收入約2/3是來(lái)自政府的直接補(bǔ)貼。我國(guó)要繼續(xù)加大對(duì)種糧農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼和其他政策扶持。雖然我國(guó)已開(kāi)始實(shí)施了對(duì)種糧農(nóng)民的生產(chǎn)和收入補(bǔ)貼,但目前的補(bǔ)貼水平很低,每畝只有50~80元,難以保障種糧農(nóng)民的收入和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。今后,在繼續(xù)加大現(xiàn)有補(bǔ)貼力度的同時(shí),要研究制定針對(duì)糧食生產(chǎn)的稅收、信貸扶持政策,進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)的比較效益,增加種糧農(nóng)民收入,調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性?!?/p>

    (編輯/永安)

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