淺析日本國際合作機構(gòu)對外教育援助評價制度＊

王發(fā)龍

（浙江師范大學(xué) 教師教育學(xué)院，浙江 金華 321004）

淺析日本國際合作機構(gòu)對外教育援助評價制度＊

王發(fā)龍

（浙江師范大學(xué) 教師教育學(xué)院，浙江 金華 321004）

在提高對外援助效果這一國際潮流的推動下，各捐贈國越來越關(guān)注援助的有效性問題，并積極完善本國的教育援助評價制度，以實現(xiàn)對援助項目的有效監(jiān)測和評估。經(jīng)過一元化改革后的日本國際協(xié)力機構(gòu)，擴大了評價對象和目的，導(dǎo)入了成果主義，完善了外部第三方評價，建立了一個全方位的內(nèi)外部評價體系。

日本國際合作機構(gòu)；教育援助；評價；援助效果

在提高對外援助效果這一國際潮流的推動下，國際發(fā)展援助的主要捐贈者之一 ——日本更加重視教育援助評價在教育援助項目管理中的作用，從評價項目類型、評價實施體制和評價指標(biāo)等方面逐漸完善教育援助評價制度。

一、提高援助效果的國際潮流

2000年以來，在國際發(fā)展援助領(lǐng)域，為了提高官方發(fā)展援助的效果，各援助國采取不同的措施來削減受援方的交易成本，協(xié)調(diào)各種援助，采用更加高效的“發(fā)展成果管理”模式，掀起了一股提高援助效果的潮流。在2004年召開的關(guān)于發(fā)展援助成果管理的圓桌會議上，確定了發(fā)展援助成果管理的五大原則，即將以發(fā)展為目的的對話全部聚焦到成果上來；援助項目制定、監(jiān)控、評價圍繞成果展開；簡潔明了地測定與報告實際業(yè)績和結(jié)果；成果管理要以取得成果為目標(biāo)；將與成果相關(guān)的信息用于學(xué)習(xí)和決策。［1］2005年3月，在巴黎召開了提高援助效果的高級研討會，會議通過的《巴黎宣言》在發(fā)展成果管理中心原則的基礎(chǔ)上，制定了提高援助效果的五項原則，即增強受援國自主權(quán)、提高援助雙方的一致性、增進援助方之間的協(xié)調(diào)、績效管理和相互問責(zé)。［2］2008年9月在阿克拉舉行的第三屆援助有效性高層論壇又通過了《阿克拉行動議程》，進一步強調(diào)了加強協(xié)調(diào)，增進援助有效性的重要性。［3］

在有效援助這一國際潮流的推動下，國際發(fā)展援助相關(guān)各方對自身的教育援助理念、政策、模式等進行了反思與調(diào)整，以期提高援助的效果。為保證發(fā)展援助得到有效的執(zhí)行，無疑需要對發(fā)展援助活動進行監(jiān)測，對援助效果進行評價。監(jiān)測和評價的結(jié)果有助于決策者調(diào)整援助政策，改變今后的援助資源的使用和分配?？梢哉f，有效援助潮流使得各國際發(fā)展援助捐贈國開始日益關(guān)注援助評價的問題。經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會的許多成員國建立了獨立的發(fā)展援助評價系統(tǒng)。例如，瑞典的援助評價工作由一個外部機構(gòu)——瑞典開發(fā)評價署負責(zé)，愛爾蘭則在外交部設(shè)立了一個獨立的咨詢委員會，由后者承擔(dān)援助評價。［4］

日本國際協(xié)力機構(gòu)（Japan International Cooperation Agency，簡稱JICA）成立于2003年10月1日，2008年經(jīng)過官方發(fā)展援助執(zhí)行機構(gòu)一元化改革后，開始全面負責(zé)執(zhí)行日本國際發(fā)展援助。日本高度重視援助結(jié)果的反饋并形成了一套綜合的內(nèi)外部評價機制。經(jīng)過調(diào)整和改革，日本外務(wù)省主要負責(zé)日本對外援助政策、主題和方案評價，JICA則負責(zé)項目執(zhí)行評價，并設(shè)立了獨立的評價部門。除此之外，日本官方發(fā)展援助涉及的其余11個政府部門和機構(gòu)內(nèi)部對對外援助工作都有獨立的評價。除內(nèi)部評價之外，外務(wù)省還引入“外部咨詢會議”對官方發(fā)展援助進行獨立的第三方評價，日本審計委員會每年則通過考察10個國家100個官方發(fā)展援助項目的有效性并出版審計報告，從而全面評價日本的對外援助工作。［5］

二、日本教育援助評價制度

（一）JICA教育援助評價的類型

按照評價對象來分，日本教育援助評價可以分為國家教育援助政策層面的評價、宏觀教育援助計劃層面的評價和具體教育援助項目層面的評價。［6］

國家教育援助政策層面的評價主要由日本外務(wù)省主導(dǎo)實施，包括對官方發(fā)展援助大綱、官方發(fā)展援助中期政策國別援助計劃、重點課題援助政策等的評價。宏觀教育援助計劃層面的評價是指針對多個教育援助項目進行的綜合性的橫向評價，這一層面下又包括部門合作項目評價和課題評價兩種。與具體教育援助層面的評價相比，通過宏觀教育援助計劃層面評價獲得的經(jīng)驗、教訓(xùn)具有較高的普遍性，可以為更高一級部門制定計劃、政策提供參考。這一層面的教育援助評價，日本外務(wù)省和JICA均有參與。具體教育援助項目層面的評價是指日本國際合作機構(gòu)以各種具體的教育援助項目為對象進行的評價，這些項目涵蓋了技術(shù)援助、貸款援助和無償資金援助三種類型的項目。

按照教育援助評價實施階段來分，可以分為實施前階段的評價（事前評價）；實施階段的評價，包括中間評價和結(jié)束時評價；實施后階段的評價，包括事后評價和事后檢驗評價。

事前評價是日本三種主要援助項目類型（即技術(shù)援助、貸貸款援助和無償資金援助）都有的評價。在援助項目實施前，確定項目實施的必要性和先后順序，明確援助項目的內(nèi)容和預(yù)期效果，在此基礎(chǔ)上，對援助實施的實用性進行綜合的判斷。在此階段制定的評價指標(biāo)將會作為測定援助在各個階段進展情況和效果的基準(zhǔn)。

中間評價以技術(shù)援助項目和日元貸款項目為評價對象。對前者的評價在項目中段進行，而后者則是在借款合同簽訂后第五年進行。中間評價旨在再次檢驗項目的適用性，同時，分析目標(biāo)達成度、計劃實施的有利因素和不利因素及其動向。評價結(jié)果將用于援助計劃修訂和運行體制改善。

結(jié)束時評價主要針對技術(shù)援助項目。項目結(jié)束之前半年（小型項目是結(jié)束）時實施。從目標(biāo)達成度、項目運行效率和可持續(xù)性等角度，綜合評價援助項目結(jié)束時的實施狀況。

事后評價也是三種援助項目類型都有的評價。于項目結(jié)束后的第三年實施，用適用性、有效性、效率性、影響性和持續(xù)性等五個方面的評價指標(biāo)進行綜合性評價。引入針對所有援助類型的定級制度，清晰明了地公布評價結(jié)果，與其他評價形式相比，事后評價將重點放在增加援助的公開性和透明度上。

事后檢驗評價以日元貸款項目為評價對象，在項目完成后的第七年實施。對項目的有效性、影響性和持續(xù)性進行再次檢驗，同時，確認針對事后評價中提到的教訓(xùn)和建議進行改進的情況，為改善援助事業(yè)提出最后的建議。

（二）JICA教育援助評價的實施體制

JICA的教育援助評價實施體制，是由外部第三方援助評價委員會、評價部及援助項目實施部門（總部和駐外辦事處等）等構(gòu)成。

外部第三方援助評價委員會是以確保JICA援助項目評價的質(zhì)量和評價結(jié)果的客觀性為目的，由援助項目的外部第三方人員（來自國際組織、非政府組織、新聞媒體、民間團體等的具有援助評價方面專業(yè)知識和經(jīng)驗的學(xué)者）組成，為JICA援助的評價方針、評價體制和整個評價制度提供建議。

評價部承擔(dān)實施的是屬于宏觀援助計劃層面的，要求更強客觀性的事后評價。除了實施具體援助項目層面的評價（部分具體援助項目層面的評價主要由援助實施部門主管，評價部提供支援）之外，提供評價方法開發(fā)和改進方面的信息，支援和監(jiān)督其他部門進行項目評價，強化JICA工作人員的評價能力，促進援助評價結(jié)果的反饋和公布。

援助項目實施部門（總部和駐外辦事處等）負責(zé)實施包含在宏觀援助計劃層面評價中的、從項目實施前階段到項目實施階段的評價。各個評價實施的主要工作崗位根據(jù)援助項目的形式、規(guī)模和內(nèi)容決定。在相關(guān)援助部門和駐外辦事處任命評價主任，目的是強化評價質(zhì)量管理和通過評價改善援助體制。

（三）JICA教育援助評價的工具

1．邏輯框架

邏輯框架①邏輯框架是為了改善“發(fā)展干預(yù)”計劃而使用的管理工具。是援助項目的概要表，是廣泛應(yīng)用于JICA具體援助項目層面評價的工具之一。一般地，將在援助項目計劃、實施和評價中運用邏輯框架的方法稱為“邏輯框架法”。邏輯框架的一般構(gòu)成如表1所示［7］：

表1 邏輯框架的一般構(gòu)成

“邏輯模型”是將援助計劃中的“概要”部分的四種水平目的按照因果關(guān)系整理而成，也稱為“縱向邏輯”。這四種水平的目的和相應(yīng)的四個外部條件進行邏輯組合，系統(tǒng)地回答兩個問題，即“為了什么目的實施某一援助計劃”、“達到這一目的的必要條件是什么”。根據(jù) “邏輯模型”的理論，可進行如下邏輯推理：如果前提條件得到滿足，活動將會實施；如果活動實施的橫向的外部條件得到滿足，那么就可以獲得產(chǎn)出；如果具備獲得產(chǎn)出的橫向外部條件，將會實現(xiàn)援助計劃目標(biāo)；如果實現(xiàn)援助計劃目標(biāo)的橫向外部條件成熟，那么就能達成上位目標(biāo)。

當(dāng)縱向邏輯模型不能很好地評價援助項目的某些方面，特別是在評價適用性、影響性和持續(xù)性時，經(jīng)常采用橫向視角來把握援助環(huán)境的變化情況。橫向視角中，政策視角分析援助領(lǐng)域的優(yōu)先順序、相關(guān)政策的制定、制度上的配套狀況等；技術(shù)視角分析適用技術(shù)的引進、確保技術(shù)人員數(shù)量和持續(xù)培養(yǎng)、相關(guān)資源器材的投入等；環(huán)境視角分析天然資源的管理、開發(fā)與利用、環(huán)境保護、對環(huán)境的影響等；社會文化視角分析對社會的影響和滲透、對各種社會問題（男女社會性別差異、民族、宗教、貧富等）的影響、針對各個問題的援助項目所能產(chǎn)生的社會文化效益等；組織管理視角分析必要的組織制度體制、管理人員的保證、能力和責(zé)任等；經(jīng)濟和財政視角分析維持運營管理的財政保障、援助成本和收益分析等。

2．評價指標(biāo)（業(yè)績指標(biāo)）

這里所說的指標(biāo)采用的是經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會在2002年發(fā)布的《Glossary of Key Terms in E-valuation and Results Based Management》中的定義：是指為測定援助達成度、顯示合作產(chǎn)生的變化、核查援助相關(guān)各方的實績，而提供簡明可信的手段的數(shù)量、質(zhì)量要素或者變量。設(shè)定指標(biāo)能夠客觀地顯示援助計劃和項目所取得的成果與目標(biāo)達成度，與JICA援助評價改善和提高援助透明度和公開性的目的緊密相連。

業(yè)績指標(biāo)，又稱效能指標(biāo)、效能監(jiān)控指標(biāo)，是指評價公共政策和公共事業(yè)目標(biāo)達成度的基準(zhǔn)。它貫穿從項目計劃階段到項目完成階段的整個過程，能夠有效地收集相關(guān)援助政策和援助實績的信息。這種利用業(yè)績指標(biāo)收集信息并將其有效地用于改善業(yè)務(wù)的方式，被稱為“業(yè)績測定”，并被美國等其他國家廣泛地用作一種行政管理的工具。世界銀行在1996年發(fā)行的《Performance Monitoring Indicators：A Handbook for Task Managers》中，將業(yè)績指標(biāo)定義為“測定項目的影響、成果、投入和產(chǎn)出，在項目實施過程中，監(jiān)控項目目標(biāo)達成進展的基準(zhǔn)?！?/p>

評價指標(biāo)的設(shè)定方法因援助類型的不同而有所差別。對于技術(shù)合作項目，除了根據(jù)能力發(fā)展的觀點，對成果指標(biāo)進行貫穿整個領(lǐng)域的總括性的類型化①包括五個類型：個人能力提高、機構(gòu)能力提高、援助受益者能力提高、地域社會能力提高、地區(qū)發(fā)展改善和問題解決。之外，會針對每個領(lǐng)域制定指標(biāo)集。關(guān)于日元貸款的業(yè)績指標(biāo)（運營·效果指標(biāo)），分別用運營指標(biāo)測定援助運營質(zhì)量，即作為援助的成果，援助產(chǎn)出是否被恰當(dāng)?shù)剡\營和使用，用效果指標(biāo)測定援助效果表現(xiàn)狀況，即援助是否給受援國和受援地區(qū)帶來實際效果。無償資金援助的評價指標(biāo)則是根據(jù)援助項目預(yù)期的產(chǎn)出指標(biāo)和整個援助計劃預(yù)期的成果指標(biāo)來設(shè)定。評價指標(biāo)設(shè)定時要遵守三個準(zhǔn)則，即有效性（效度）、可信性（信度）和可行性（數(shù)據(jù)收集的難易程度）。

3．社會分析

社會分析是各種與援助開發(fā)政策、援助項目、援助計劃相關(guān)的社會側(cè)面的調(diào)查分析的總稱。世界銀行這樣定義：“社會分析是指判斷援助項目是否實現(xiàn)了它的社會目的，并使這樣的社會目的得以實現(xiàn)的調(diào)查分析”。［8］一般地，雖然無論援助計劃周期和援助項目周期的哪一階段的什么樣的社會側(cè)面都可以成為社會分析的對象，但是最重要的還是審查階段和設(shè)計階段的社會側(cè)面。發(fā)展援助評價中進行社會分析的多集中于對外部開發(fā)介入產(chǎn)生的社會（經(jīng)濟）影響的分析上。世界銀行稱之為“貧困與社會影響分析”。

4．成本收益分析

成本收益分析是指測量和推定援助實施的成本和收益，并用貨幣價值來表示，根據(jù)兩者的對比來測算該援助項目的經(jīng)費使用效率的方法。主要的分析指標(biāo)有凈現(xiàn)值（Net Present Value，簡稱NPV）和內(nèi)部收益率（Internal Rate of Return，簡稱IRR）。凈現(xiàn)值（NPV）是指援助獲得的收益和援助產(chǎn)生的支出費用的現(xiàn)值綜合?，F(xiàn)值是指將項目投資所得收益額以特定的貼現(xiàn)率（預(yù)期收益率）折算的、投資時的價值。一般認為當(dāng)NPV大于零時，項目才具有投資價值。內(nèi)部收益率（IRR）：NPV的值為零時的貼現(xiàn)率，一般認為此時可實現(xiàn)項目收益最大化。內(nèi)部收益率包括兩種類型：財務(wù)內(nèi)部收益率（Financial Internal Rate of Return，簡稱FIRR）和經(jīng)濟內(nèi)部收益率（Economic Internal Rate of Return，簡稱EIRR）。NPV可以用以下公式表示：

當(dāng)NPV＝0時，r＝IRR，r＝貼現(xiàn)率，n＝單位時間（通常是年），CFn＝第n個單位時間的現(xiàn)金流，PVn＝第n個單位時間的現(xiàn)金流的現(xiàn)值。

從援助項目類型的特性來考慮，成本收益分析主要適用于日元貸款援助的評價。對于日元貸款援助評價，在進行援助審查（事前評價）時，要核算出財務(wù)內(nèi)部收益率或者經(jīng)濟內(nèi)部收益率，或者將兩者都核算出來。財務(wù)內(nèi)部收益率核算的主要是收費道路、發(fā)電廠等、有使用費收入的項目，經(jīng)濟內(nèi)部收益率能核算很多項目，但是針對教育援助等收益難于貨幣化、定量化的項目，核算起來比較困難。

三、對日本國際合作機構(gòu)教育援助評價制度的評價

在國際上提高援助效果潮流和日本國際合作機構(gòu)改革的背景下，日本教育援助評價制度逐步完善，并形成了自己的特色，有一定的借鑒意義。

重視外部第三方參與可以有力地促進評價規(guī)范化，提高評價的透明度和客觀性。2000年以后，日本官方發(fā)展援助為了實現(xiàn)評價規(guī)范化，確保評價透明和高效，開始重視外部第三者的評價?！缎鹿俜桨l(fā)展援助大綱》（2003年8月）規(guī)定，為客觀地測定、分析和判斷官方發(fā)展援助成果，必須加強外部第三者有識之士的評價。日本教育援助評價制度設(shè)立外部第三者評價委員會，有力地保證了JICA援助項目評價的質(zhì)量和評價結(jié)果的客觀性。日本的外部第三者評價委員會成員由教育援助評價專家、專業(yè)評估委員會、援助國相關(guān)教育專家組成，具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)，為教育援助提供各種建議，同時也監(jiān)督援助的實施，在保證教育援助科學(xué)有效地實施和教育援助公開透明方面作用顯著。此外，日本還高度參與和受援國政府的聯(lián)合評價，并與其他援助國和NGO開展評價，建立起的全方位的評價體系，很值得其他援助國的效仿和學(xué)習(xí)。［5］

擴大教育援助評價的對象和范圍，可以極大地提高援助管理效率。從縱向來看，日本教育援助評價貫穿針對援助事業(yè)計劃、實施、檢驗、改進實施四個環(huán)節(jié)中的活動進行持續(xù)改進的各個管理周期，有利于在項目開展過程中實施監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題和完善援助計劃；從橫向來看，日本教育援助評價非常完善和豐富，從具體項目層面到政府援助政策層面、從單個援助類型評價到三種援助類型綜合評價、從實施部門評價到外部評價，涉及評價的各個方面。這樣不僅使被評價援助項目得到有效的監(jiān)控，從而有利于保障項目執(zhí)行順利和達成項目要求，而且可以增強國家教育援助政策的反應(yīng)速度，為國家就追加援助周期、調(diào)整援助計劃等問題提供及時有效的參考。

當(dāng)然，日本教育援助評價制度也存在一些缺陷。首先，評價指標(biāo)難于量化，過多的質(zhì)性分析難以保證評價的客觀性。這一點也與教育援助本身的特點有很大關(guān)系。教育援助項目除一些校舍建設(shè)、教科書、教育設(shè)備器材等“硬件”援助項目外，其他的“軟件”援助項目難以像基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、減貧等領(lǐng)域的項目那樣設(shè)置量化指標(biāo)，也就難以進行量化評價。其次，雖然日本在進行教育援助項目評價時也讓受援國人員參與其中，但是多數(shù)情況下他們并沒有參與到評價的核心工作，而是從事一些收集評價指標(biāo)數(shù)據(jù)、翻譯工作，這樣就很難將受援國人員的意見反映在評價結(jié)果當(dāng)中。

［1］Second Roundtable on Development Results［EB／OL］．http：／／www．mfdr．org／2ndRoundtable．html．

［2］李小云，唐麗霞，武晉．國際發(fā)展援助概論［M］．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009．

［3］David Booth．Aid effectiveness after Accra：How to reform the Paris agenda［J／OL］．ODI Briefing Papers，2008（7）．［2010-10-26］．http：／／www．odi．org．uk／resources／details．a(chǎn)sp？id＝1885＆title＝aid－effectiveness-after-accra．

［4］黃梅波，郎建燕．主要發(fā)達國家對外援助管理體系的總體框架［J］．國際經(jīng)濟合作，2011（1）．

［5］黃梅波，蒙婷鳳．新世紀(jì)日本的對外援助及其管理［J］．國際經(jīng)濟合作，2011（2）．

［6］日本外務(wù)省．ODA評価ガイドライン（第5版）［M／OL］．［2010-11-04］．http：／／search．mofa．go．jp．

［7］日本國際協(xié)力機構(gòu)評価部（2010）新JICA事業(yè)評価ガイドライン（第1版）［M／OL］．［2010-12-04］．http：／／www．jica．go．jp／activities／evaluation／guideline／index．html．

［8］World Bank．Social Analysis Sourcebook：Incorporating Social Dimensions into Bank－Supported Projects［EB／OL］．［2010-09-14］．http：／／www．worldbank．org／socialanalysissourcebook／．

An Analysis of JICA’s Evaluation System of Foreign Education Aid

WANG Fa-long
（School of Teachers Education，Zhejiang Normal University，Jinhua 321004，China）

In the international trend of the foreign aid，donors pay more attention to the effectiveness of the aid and actively make their own evaluation systems perfect to effectively monitor and evaluate their aid projects．After the unitary reform，the Japan International Cooperation Agency（JICA）has enlarged the targets and objectives，imported management for development results，perfected the external evaluation and set up a three-dimensional evaluation system．

JICA；foreign education aid；evaluation；aid effectiveness

G40-058．1

A

1009-1734（2011）05-0120-05

2011-09-14

王發(fā)龍，在讀碩士研究生，從事教育援助研究。

［責(zé)任編輯 楊 敏］