區(qū)域合作的系統(tǒng)耦合模型及現(xiàn)實分析

成為杰

(南開大學周恩來政府管理學院,天津 300071)

區(qū)域合作的系統(tǒng)耦合模型及現(xiàn)實分析

成為杰

(南開大學周恩來政府管理學院,天津 300071)

區(qū)域合作是目前研究的熱點問題,而通過系統(tǒng)耦合理論來構(gòu)建區(qū)域合作的系統(tǒng)耦合演進模型解釋區(qū)域一體化進程是一種新的嘗試。系統(tǒng)內(nèi)部普遍存在著耦合與相悖兩種作用形式,合作就是通過催化使耦合作用大于相悖作用。區(qū)域內(nèi)部政府合作推動了經(jīng)濟合作和社會合作,而經(jīng)濟合作又反作用于政府合作和社會合作,從而推動了整個系統(tǒng)的功能演進和結(jié)構(gòu)演進,最終形成了更高級別的結(jié)構(gòu)功能系統(tǒng),完成了區(qū)域一體化。在區(qū)域合作中,必須推動政府合作、經(jīng)濟合作、社會合作,同時重視政治、經(jīng)濟、社會合作之間的互動關(guān)系。

區(qū)域合作;系統(tǒng)耦合;中央誘導模式;互利模式

一、系統(tǒng)耦合理論

耦合理論最初是一個物理學理論,后來被廣泛借用于農(nóng)業(yè)、生物、生態(tài)、地理等各種研究中。耦合理論認為,生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部自由能的積累,使系統(tǒng)失去平衡并趨于同其它生態(tài)系統(tǒng)結(jié)合,自由能驅(qū)使兩個或兩個以上的生態(tài)系統(tǒng)或亞生態(tài)系統(tǒng),通過會聚(Convergence),超循環(huán)(Hypercycle)和耦合(Coupling)而聯(lián)合,從而形成具有特殊結(jié)構(gòu)——功能的更高一級的新系統(tǒng)。系統(tǒng)耦合可以多途徑解放生態(tài)系統(tǒng)中的自由能而提高農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力,亦即從催化潛勢、位差潛勢、多穩(wěn)定潛勢及管理潛勢中取得能輸出。

該理論認為,系統(tǒng)的會聚、超循環(huán)聯(lián)通了兩個或兩個以上的生態(tài)系統(tǒng),被稱為生態(tài)系統(tǒng)的耦合,或簡稱為系統(tǒng)耦合。由此而產(chǎn)生的新系統(tǒng)稱為耦合系統(tǒng)。同時產(chǎn)生了一個重要現(xiàn)象:生態(tài)系統(tǒng)的進化。從自由能的積累,到不同生態(tài)系統(tǒng)的會聚,又到超循環(huán)的形成,構(gòu)成了生態(tài)系統(tǒng)的耦合。[1]93

這一理論還提出,系統(tǒng)之間除了耦合關(guān)系之外,還有系統(tǒng)相悖(Systemdiscordance)關(guān)系。所謂系統(tǒng)相悖,就是兩個或兩個以上的系統(tǒng),在進行系統(tǒng)耦合時,所發(fā)生的系統(tǒng)性的、不夠協(xié)調(diào)的諸多問題。它們成為系列的“相悖群”。它們既是系統(tǒng)耦合的障礙,也是有待克服,解放系統(tǒng)耦合生產(chǎn)潛力的關(guān)鍵。[2]

從自組織原理的角度來看,生態(tài)系統(tǒng)耦合就是通過輻合建立起有序的等級系統(tǒng),從而增加高質(zhì)能的反饋作用。保持各級能量水平高于貯存能量消耗的最低需要量,使系統(tǒng)出現(xiàn)自催化環(huán)路和反饋弧,從而減少能量浪費。簡單地說,系統(tǒng)耦合就是使新的系統(tǒng)自組織程度提升,提高能量使用效率,進而激發(fā)生產(chǎn)潛能的過程。[3]

在系統(tǒng)耦合的過程中,存在四種潛勢:催化潛勢、位差潛勢、多穩(wěn)定潛勢、管理潛勢。[1]93催化潛勢是指對A、B、C三種物質(zhì)的耦合與相悖雙向關(guān)系加以催化,可以改造為A→B→C→A為主流的單向循環(huán),使逆向循環(huán)的勢能漸弱,以至可以忽略不計。這就加強了反應(yīng)的定向性,從而加速了反應(yīng)速度,亦即增加了自由能的通量密度。而這正是系統(tǒng)耦合賴以存在的基礎(chǔ)。

位差潛勢是指在市場經(jīng)濟條件下,以價格和貨幣為催化劑,系統(tǒng)之間的親緣關(guān)系越遠,如應(yīng)用于生產(chǎn),其系統(tǒng)耦合所致效益也越大。最典型的例子是茶馬市場。中國東南部為農(nóng)耕區(qū),西北部為畜牧區(qū),在兩區(qū)交會的邊緣從西南到東北劃一條斜線,在沿線地帶,歷史上曾分布著一系列“茶馬市場”。如云南的大理,四川的西昌,甘肅的臨夏,陜北的榆林,河北的張家口等。這就是農(nóng)耕系統(tǒng)與畜牧系統(tǒng)兩個生態(tài)系統(tǒng)之間位差勢能所致。

多穩(wěn)定潛勢是指,從超循環(huán)的系統(tǒng)耦合理論看,整體的穩(wěn)定正是由于多種局部的不穩(wěn)定成分的不斷變化、調(diào)節(jié)形成的。超循環(huán)系統(tǒng)中組分復雜。其相對應(yīng)的子系統(tǒng)中位差勢能變化飄忽,但保持了全系統(tǒng)自由能總量較為恒常。所以復雜的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)比簡單的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)總體功能較為穩(wěn)定。

管理潛勢是指超循環(huán)的耦合系統(tǒng)可以使生態(tài)系統(tǒng)的管理水平大為簡化。管理強度明顯增加。不同等級的系統(tǒng)耦合,產(chǎn)生不同等級的耦合系統(tǒng),這就形成等級系統(tǒng)。它既有其等級結(jié)構(gòu)特性,也有其調(diào)控特性。高一層的調(diào)控,可以有選擇地忽略下級系統(tǒng)的某些細節(jié),以施行較為簡約的控制。有選擇地忽略下級系統(tǒng)的無關(guān)細節(jié)是等級調(diào)控的一般屬性。

二、區(qū)域合作的系統(tǒng)耦合演進模型

通過研究我們發(fā)現(xiàn),系統(tǒng)耦合理論同樣適用于分析區(qū)域合作問題。通過構(gòu)建系統(tǒng)耦合演進模型,可以分析區(qū)域之間的耦合、相悖關(guān)系,并且在此基礎(chǔ)上從系統(tǒng)演進的角度來解釋大多數(shù)區(qū)域合作現(xiàn)象。

(一)系統(tǒng)的自在狀態(tài):耦合與相悖

首先,我們從政治學的角度來定義區(qū)域。區(qū)域是指“國家政權(quán)體系和行政層級管理結(jié)構(gòu)下的行政地理單元,并主要是按權(quán)力結(jié)構(gòu)分布和行政層級覆蓋面劃分的?！盵4]而在某個區(qū)域范圍之內(nèi),圍繞著國家和政府形成了一定的經(jīng)濟地理單元和文化地理單元。政治、經(jīng)濟、文化三者存在著相互耦合特征,可以被看做是一個自組織程度較強的系統(tǒng)。

假設(shè)兩個自在的區(qū)域,A和B。其自組織性表現(xiàn)在,A系統(tǒng)、B系統(tǒng)內(nèi)部政治、經(jīng)濟、社會一體化程度較高,而兩系統(tǒng)之間聯(lián)系并不密切,只有經(jīng)濟、文化上的自在性會聚。這種自在性會聚表現(xiàn)在經(jīng)濟上的交換關(guān)系,文化上的交流,但是從現(xiàn)代政治學的角度上看,沒有國家和政府有意識的推動,就不能構(gòu)成系統(tǒng)耦合,或者說區(qū)域合作關(guān)系(見圖 1)。

兩個系統(tǒng)之間由于自身的自組織程度較高,必然追求“大而全”、“小而全”,由此出現(xiàn)了三個特點:第一,封閉性。兩系統(tǒng)都傾向于保護本系統(tǒng)的經(jīng)濟和文化,經(jīng)濟上奉行地方保護主義,排斥其他系統(tǒng)的資本、企業(yè)進入本系統(tǒng),文化上努力加強自身的文化認同,使本系統(tǒng)成為一個獨立存在的社會群體。第二,趨同性。系統(tǒng)內(nèi)部為了能夠維持自身運轉(zhuǎn),適應(yīng)環(huán)境要求,而不形成對外的依賴,必須面面俱到,結(jié)果是形成了結(jié)構(gòu)相似的兩個系統(tǒng)。在經(jīng)濟上最突出的表現(xiàn)是重復建設(shè)。1996年我國東部地區(qū)與中部地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)的相似率為93.5%,西部地區(qū)與中部地區(qū)的相似率為97.9%。[5]第三,競爭性。由于各個系統(tǒng)之間的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相似,但是市場經(jīng)濟發(fā)展又要求不斷開拓市場,從而使各系統(tǒng)之間產(chǎn)生了強烈的競爭性,這又反過來加劇了地方保護主義行為。

圖1

(二)系統(tǒng)耦合第一階段:功能演進

如上所述,現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的區(qū)域合作必須以政府合作為起點,而政府合作也正是我們分析的邏輯起點。

政府之間的合作也即政治(行政)系統(tǒng)的超循環(huán)。政治(行政)系統(tǒng)的耦合的本質(zhì)是行政管轄權(quán)的讓渡。這一階段主要是一種功能耦合,也就是互相發(fā)生協(xié)同的行政行為,但是沒有形成常設(shè)性的行政結(jié)構(gòu)。主要形式依照耦合程度順次包括:第一,簽署倡議、區(qū)域合作框架協(xié)議、合作備忘錄等合作文件;第二,形成具有法律效力的政策,統(tǒng)一兩地政策或者形成政策對接;第三,形成高層領(lǐng)導定期互訪制度,官方論壇,省級協(xié)調(diào)機制等。而政治(行政)系統(tǒng)耦合可以從兩個層面進行,一個是官僚行為,一個是政府行為。前者表現(xiàn)為政府精英人物的推動,如“大武漢”城市圈從2001年提出,到2007年獲批國家級綜合改革實驗區(qū)都與湖北省副省長羅清泉有密切關(guān)系。后者表現(xiàn)為政治(行政)系統(tǒng)內(nèi)部的耦合。其動力在于上級政府規(guī)劃或者同級政府之間的合作。所以,在省內(nèi)的區(qū)域合作由于有省政府的規(guī)劃推進,政府合作變得較為容易。上級政府規(guī)劃例如中央政府對京津冀地區(qū)乃至整個環(huán)渤海地區(qū)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃,再如廣西壯族自治區(qū)對于北部灣地區(qū)南(寧)北(海)欽(州)防(城港)四市的規(guī)劃。同級政府之間的合作,例如珠三角地區(qū)粵港澳合作等。當然,政治(行政)系統(tǒng)超循環(huán)在存在耦合關(guān)系的同時也存在相悖關(guān)系,表現(xiàn)為由于官僚等級制而導致的晉升競爭,進而互相拆臺、政策攀比等現(xiàn)象,使一些政府合作無法建立。[6]

在政治(行政)系統(tǒng)超循環(huán)形成的過程中,也推動了兩系統(tǒng)經(jīng)濟超循環(huán)的形成。(見圖2)經(jīng)濟超循環(huán)的形成首先表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作,如交通等。其次是產(chǎn)業(yè)合作。而產(chǎn)業(yè)合作的前提是經(jīng)濟上的互補性,也就是位差潛勢。經(jīng)濟上互補性越強,位差潛勢越明顯,耦合作用就遠遠大于相悖作用,經(jīng)濟上的超循環(huán)就容易形成。反之,經(jīng)濟上的超循環(huán)就不容易形成。在后者的情況下,即使是政治(行政)系統(tǒng)超循環(huán)能夠形成,也難以推動經(jīng)濟上的合作。

政治(行政)系統(tǒng)超循環(huán)還會推動兩系統(tǒng)文化交流,進而促進社會超循環(huán)的形成。表現(xiàn)為,兩系統(tǒng)文化交流的頻繁,科教文衛(wèi)體等社會事業(yè)交流與合作的大量出現(xiàn),學術(shù)交流的繁榮,社會事業(yè)管理的聯(lián)合發(fā)展,社會群體的信任關(guān)系加強等等,這些都會以社會資本的形式促進經(jīng)濟超循環(huán)的發(fā)展。歷史文化上的認同使兩區(qū)域經(jīng)濟合作變得更為容易,所以,歷史和文化上的認同是區(qū)域合作的重要基礎(chǔ)。

這時期,雖然出現(xiàn)了一些官方的聯(lián)合交流組織,也有一些共同政策的協(xié)調(diào),但是卻沒有共同的常設(shè)性的行政協(xié)調(diào)組織。系統(tǒng)能否進一步演進的關(guān)鍵在于耦合過程所產(chǎn)生的效益規(guī)模大小,和行政相悖作用是否能夠消解。

圖2

(三)系統(tǒng)耦合第二階段:結(jié)構(gòu)演進

經(jīng)濟超循環(huán)的效益規(guī)模和政治(行政)相悖作用是影響系統(tǒng)耦合演進是否能夠進一步發(fā)展的兩大影響因素。如前所述,事實上政治(行政)系統(tǒng)相悖作用更多來自于整個國家體制方面的因素,可變程度不大,關(guān)鍵還是看經(jīng)濟超循環(huán)效益規(guī)模是否足夠推動政治(行政)系統(tǒng)耦合作用大于其相悖作用。經(jīng)濟超循環(huán)效益規(guī)模的大小依次為:第一,第一產(chǎn)業(yè)合作。比如農(nóng)牧業(yè)合作,這種合作大多數(shù)只能局限于貿(mào)易上的互通有無,往往只能停留在自然經(jīng)濟階段,難以深化發(fā)展。第二,第二產(chǎn)業(yè)合作。比如A區(qū)域為B區(qū)域提供生產(chǎn)原料和產(chǎn)品市場。這種情況是伴隨著工業(yè)化而出現(xiàn)的合作。第三,第三產(chǎn)業(yè)合作。比如服務(wù)、投資、技術(shù)等方面的合作。第三產(chǎn)業(yè)合作的特點是投入小,收益大,所以比起前兩種更能產(chǎn)生較大的經(jīng)濟效益,進而推動區(qū)域合作。這也是我國區(qū)域合作中旅游業(yè)合作往往首先出現(xiàn)的原因。由于我國東部地區(qū)發(fā)展層次較高,區(qū)域合作大多數(shù)集中在第二產(chǎn)業(yè)合作或者第三產(chǎn)業(yè)合作的層次上,產(chǎn)生的經(jīng)濟效益較大,所以,東部地區(qū)的區(qū)域合作比中西部地區(qū)要活躍的多。[7]

與此同時,經(jīng)濟耦合產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟效益表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)合作、貿(mào)易互補、資本互補、人才流動等方面,使兩區(qū)域社會互相依賴程度加深。在這一過程中,社會上涌現(xiàn)出大量的相關(guān)組織,使兩大社會系統(tǒng)耦合度提升,相?，F(xiàn)象減少,兩大群體和諧相處。經(jīng)濟超循環(huán)引起的社會超循環(huán)使兩大區(qū)域社會聯(lián)系加強,產(chǎn)生了公共產(chǎn)品服務(wù)的需求,而推動了區(qū)域公共治理的產(chǎn)生,也是政治耦合度提高的一個動力。見圖3。

圖3

隨著兩系統(tǒng)耦合程度的加深,經(jīng)濟超循環(huán)的形成導致了兩系統(tǒng)內(nèi)部三種相悖作用凸顯。首先,經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部兩大區(qū)域之間的相悖作用。兩地區(qū)開始時的合作是在經(jīng)濟互補性的基礎(chǔ)上進行的,而合作程度的加深必然造成市場競爭、資本競爭、人才競爭等資源競爭,兩者之間能不能消解相悖作用,進一步走向合作,產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益是穩(wěn)固經(jīng)濟超循環(huán)必須要面臨的問題。其次,經(jīng)濟超循環(huán)對政治(行政)系統(tǒng)耦合程度提出了更高的要求,并輸入政治(行政)系統(tǒng),從而導致政治(行政)系統(tǒng)相悖作用凸顯。如果政治(行政)系統(tǒng)能夠滿足經(jīng)濟發(fā)展的要求,適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整,就實現(xiàn)了這一階段的結(jié)構(gòu)演進。而如果政治(行政)系統(tǒng)不能消解之間的相悖作用,使相悖作用大于其耦合作用,則兩大區(qū)域之間的演進就有可能就此被阻礙。港澳粵三方和海峽兩岸合作是典型例子。雖然,合作雙方經(jīng)濟發(fā)展要求政治(行政)系統(tǒng)進一步耦合,但是由于政治體制的問題,或者國際政治問題兩個政治(行政)系統(tǒng)不能實現(xiàn)進一步合作,使區(qū)域一體化不能向前推進。最后,社會系統(tǒng)相悖作用凸顯。文化是多元的,有些文化之間耦合度低造成了相容的可能性束縛了經(jīng)濟的發(fā)展,如民族宗教關(guān)系,這就是文明的沖突。如果經(jīng)濟超循環(huán)造成過大的社會壓力,則會造成民族宗教關(guān)系緊張,社會群體沖突,打斷系統(tǒng)耦合進一步發(fā)展的進程。

要進一步的走向一體化,必須跨越這兩個障礙,也就是社會發(fā)展所能承受的經(jīng)濟發(fā)展速度問題,否則經(jīng)濟發(fā)展反而會導致政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的不穩(wěn)定。

(四)系統(tǒng)耦合第三階段:一體化

上述兩個障礙的跨越需要政治(行政)系統(tǒng)的改革和社會文化上的長期磨合。在實現(xiàn)兩者之后就會出現(xiàn)真正的區(qū)域一體化。兩個原本相互獨立的區(qū)域系統(tǒng)走向了一體化,成為一個具有較強自組織能力的耦合系統(tǒng)。系統(tǒng)內(nèi)部相悖因素極小,而耦合因素很大。即使有一定的環(huán)境變化,也會“打斷骨頭連著筋”,成為一個具有適應(yīng)性的自組織系統(tǒng)。這時候,才實現(xiàn)了區(qū)域一體化。見圖4。

圖4

(五)系統(tǒng)耦合的潛勢分析

系統(tǒng)耦合有四種潛勢:催化潛勢、位差潛勢、多穩(wěn)定潛勢和管理潛勢,在區(qū)域合作的耦合模型中各有體現(xiàn)。

1.催化潛勢

在區(qū)域合作的政治、經(jīng)濟、社會三個子系統(tǒng)之間,及兩大區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會子系統(tǒng)之間同時存在著耦合和相悖兩種作用。我們在促進兩大區(qū)域合作的過程中要盡量加強兩者的耦合作用,而消解其相悖作用。當耦合作用起主要作用,而相悖作用減小至最低時,區(qū)域合作的效果、效率和效益是最高的。而當耦合作用不能化解相悖作用,區(qū)域合作進程就可能被阻斷,停留在當前的水平上甚至倒退。這就需要兩大區(qū)域政府合作推動,或者通過政府的功能改革或者體制改革等政治(行政)系統(tǒng)耦合行為來推動兩大區(qū)域的耦合作用,協(xié)同消解其相悖作用。值得注意的是,區(qū)域之間并不是一體化程度越高,對兩區(qū)域發(fā)展越有利。因為經(jīng)濟發(fā)展所帶來的效益的同時,也對政治(行政)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)造成一定的壓力,而二者有其自身運行規(guī)律,強行耦合會造成整個系統(tǒng)的危機。

2.位差潛勢

區(qū)域合作的系統(tǒng)耦合中位差潛勢主要體現(xiàn)在經(jīng)濟的互補性上。經(jīng)濟的互補性越強,區(qū)域合作產(chǎn)生的經(jīng)濟效益越大,越能夠推動區(qū)域合作的深化和拓展。例如,泛珠三角區(qū)域包括福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9省和港澳兩個特別行政區(qū),其中包括中國目前最發(fā)達的港澳粵地區(qū),也包括最落后的云貴地區(qū),還有積極發(fā)展的四川、廣西地區(qū)等,同時在資源稟賦、經(jīng)濟水平、文化背景等方面具有異質(zhì)性和互補性,這些都是泛珠三角州發(fā)展的有利條件[8]。而西南六省區(qū)市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會,包括四川、云南、貴州、廣西、西藏、重慶、成都,之間由于經(jīng)濟發(fā)展水平相差不大,雖然一度繁榮,簽訂了大量的協(xié)議項目等,但是成效不大,在2004年之后逐漸走下坡路。[10]

3.多穩(wěn)定潛勢

系統(tǒng)耦合演進的過程也是區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)升級、聯(lián)合而構(gòu)成更為復雜的區(qū)域系統(tǒng)的過程。而升級后的系統(tǒng)功能上、結(jié)構(gòu)上全面提升,形成了互助合作的態(tài)勢,適應(yīng)環(huán)境的能力更強,更容易抵御風險,達到穩(wěn)定的目的。例如新疆、西藏等地區(qū),少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū),凡是與內(nèi)地政治、經(jīng)濟、文化聯(lián)系比較密切、合作頻繁的,往往比較穩(wěn)定,而與內(nèi)地隔絕的時期,往往出現(xiàn)分裂勢力猖獗的現(xiàn)象。再如,從國內(nèi)政治經(jīng)濟分析來看,臺海局勢比較穩(wěn)定的有利因素正是海峽兩岸日益繁榮的經(jīng)濟、文化交流,而隔絕則往往比較容易導致臺海局勢緊張。

4.管理潛勢

耦合系統(tǒng)內(nèi)部存在著若干子系統(tǒng)之間的耦合與相悖關(guān)系,而這些子系統(tǒng)之間不是并列的,只有對這些子系統(tǒng)的關(guān)系進行管理才能利用較少的資源,得到較好的效果。這就需要選擇性的忽略其中的某些細節(jié),選擇其中帶有主導性的子系統(tǒng)關(guān)系進行管理,也就是抓住其中主要矛盾,選擇其中帶動性強、具有全局性的子系統(tǒng)施行管理。主要體現(xiàn)為發(fā)展區(qū)域主導產(chǎn)業(yè),帶動區(qū)域合作的管理手段。

三、中國區(qū)域合作模式的現(xiàn)實分析

中國地方合作機制大體上可以概括為三種模式:互利模式、大行政單位主導模式、中央誘導模式[11],其中,以互利模式和中央誘導模式為主。我們可以利用區(qū)域合作的系統(tǒng)耦合演進模型對兩種模式進行分析。

(一)中央誘導模式

中央誘導模式主要發(fā)生在東部發(fā)達地區(qū)對于西部落后地區(qū),尤其是民族地區(qū)的援助中,也稱為“對口支援”或“對口幫扶”。這一政策主要功能在于幫助困難地區(qū),縮小地區(qū)差距,其中最典型的是“全國支援西藏”政策。下面我們以此為例來分析區(qū)域合作的中央誘導模式。

長期以來,我國對于西藏的援助一直以中央為主。1983年8月,國務(wù)院做出決定,在堅持全國支援西藏的方針下,由四省市(四川、浙江、上海、天津)重點對口支援西藏。這是中央誘導西藏與內(nèi)地地方政府直接合作的開始。1984年第二次西藏工作座談會上,中央和國務(wù)院決定由15個省市為西藏興建43項中小型工程項目。會議確定了“分片負責、對口支援、定期輪換”援藏方式,全國15個省市(第四次西藏工作會議又增加了至17個省)對口支援西藏7個地市,中央各部委對口支援西藏自治區(qū)各部門,還增加17個中央企業(yè)對口支援西藏的縣。會議確定為西藏安排62個建設(shè)項目,由中央有關(guān)部委和所有省區(qū)市分別承擔。區(qū)域合作的中央誘導對口援藏模式就此形成。

通過幾次西藏工作會議,推動了西藏與內(nèi)地政府之間的初步合作關(guān)系,而且在中央的政策引導之下,內(nèi)地政府積極推動了兩區(qū)域之間的經(jīng)濟合作,無償為西藏援建大量項目。援藏項目主要集中在交通、農(nóng)林牧水、文教衛(wèi)生、能源等西藏地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所亟需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。但是,這些項目并沒有讓西藏走向繁榮,也沒有推動西藏與內(nèi)地區(qū)域一體化進程,而是使西藏經(jīng)濟形成了對援助的依賴。[11]我們從區(qū)域合作的角度分析其原因在于內(nèi)地與西藏地區(qū)的合作完全是依靠中央的政策命令,各地在政績驅(qū)動和政策指令的背景下對西藏的項目援助,必定因為中央的“信息不完全”而注重建設(shè)過程,不注重建設(shè)效果,援建項目基本沒有經(jīng)濟效益產(chǎn)生,變成純粹的形象工程、政績工程,很多援藏工程“交鑰匙”之后陷入停產(chǎn)、停用、虧損狀態(tài)。缺乏經(jīng)濟效益的政府合作不可能長久維持,所以中央必須一次又一次的通過非制度化的西藏工作會議來進一步推動。結(jié)果一次比一次投入更大,效果卻沒有改善。

從社會系統(tǒng)的耦合來看,目前只有教育合作方面能夠積累西藏與內(nèi)地合作的社會資本。自1984年,我國開始在內(nèi)地舉辦西藏班,為西藏地區(qū)兒童提供教育。一方面為西藏培養(yǎng)了人才,另一方面也促進了西藏與內(nèi)地間的聯(lián)系,積累了經(jīng)濟發(fā)展的社會資本。而長期以來,援藏干部、援藏教師在援藏工作完成之后,除了像陰法唐等一部分老干部仍然保持著與西藏密切聯(lián)系,為西藏建立了陰法唐基金會等組織外,大多數(shù)沒有起到增進西藏與內(nèi)地聯(lián)系的作用?？傊?由于西藏與援藏大多數(shù)地方空間的阻隔,經(jīng)濟、社會上條件不足、困難過大,中央誘導型地方合作模式效果并不十分理想。

由此可見,中央誘導模式可以推動政府合作的初步耦合,但是由于政治性強而不考慮經(jīng)濟效益,導致地方合作不重實績并且沒有持久動力。即使政治系統(tǒng)完成了初步耦合,消解了相悖作用,卻再也無法走向深化,區(qū)域之間的一體化更是無從談起。這時候,為了使地方合作能夠繼續(xù),中央必須保持政治上的高度重視,否則,區(qū)域合作根本不能維持,更不用說是深化。

我們可以得到以下幾點認識:第一,中央誘導模式需要中央和上級政府保持政治上的重視;第二,需要發(fā)揮地方政府積極性;第三,經(jīng)濟合作要有效益才能持續(xù);第四,社會合作可以起到有益的影響作用;第五,對口援藏由于空間上不相毗鄰,造成政治(行政)系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)耦合的巨大困難。

(二)互利模式

互利模式是相對中央誘導模式更為普遍存在的模式。這種模式主要依靠地方政府主動聯(lián)合,并在經(jīng)濟合作中產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益,在區(qū)域公共治理中有一定作為,然后在功能演進的過程中走向結(jié)構(gòu)演進,甚至是區(qū)域一體化。我們以川藏合作為例來分析互利模式。

自古“穩(wěn)藏必先安康”,康便是指西康地區(qū),也就是現(xiàn)在的四川省西部和西藏自治區(qū)東部。四川藏區(qū)資源豐富,具有極高的經(jīng)濟開發(fā)價值[12],民國時期西藏地方噶廈政府一直想占據(jù),民國時建立了西康省,建國后1955年撤銷劃歸四川省。但是由于同屬藏區(qū),兩地經(jīng)濟、文化、政治上還是密切相關(guān)的。改革開放之后,川藏合作在西南六省市框架內(nèi)尤其是大香格里拉旅游合作問題上取得了一定的成果。

2001年,在昆明舉行的中國西南六省(區(qū)、市)七方經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第十七次會議上,西藏自治區(qū)代表團向大會提交了《關(guān)于川西、滇北、藏東三江流域生態(tài)保護與旅游資源綜合開發(fā)的建議(草案)》,提出三省區(qū)聯(lián)合創(chuàng)建川、滇、藏“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”。該建議得到了國家有關(guān)部委及川、滇兩省有關(guān)部門的重視,并在高層次會談上得到一致贊同。為保障合作的順利進行,2002年、2003年、2004年和2005年,又分別召開了第一、二、三、四屆協(xié)調(diào)會,討論修改了《“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組及辦公室議事規(guī)則》,向國務(wù)院呈報了《關(guān)于川、滇、藏三省區(qū)聯(lián)合創(chuàng)建“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”意見有關(guān)政策問題的請示》及《關(guān)于川、滇、藏三省區(qū)聯(lián)合創(chuàng)建“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”的請示》。其中第一屆協(xié)調(diào)會成立了川、滇、藏三省區(qū)聯(lián)合創(chuàng)建“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”領(lǐng)導小組。第二屆協(xié)調(diào)會將“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”作為國家西部開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重點建設(shè)區(qū)域,納入國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和西部大開發(fā)計劃上報國務(wù)院請示,同時要求編制《中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃》。第三屆協(xié)調(diào)會確定了“大香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”的地理范圍,并組織開始編制“香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”的總體規(guī)劃。第四屆協(xié)調(diào)會上成立了三省區(qū)“香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”協(xié)調(diào)工作辦公室,負責日常工作,并確定要積極配合國家有關(guān)部委在2006年3月完成香格里拉規(guī)劃的編制,完成香格里拉宣傳片的制作,積極推動三省區(qū)旅游項目合作,進一步推進旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在政府間的協(xié)調(diào)與合作積極推進的同時,企業(yè)層面的合作開始起步。

2002年5月,首屆中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)協(xié)調(diào)會在拉薩召開,滇川藏三省區(qū)初步提出構(gòu)建大旅游區(qū)的整體框架,決定按照“區(qū)域聯(lián)動,資源整合,優(yōu)勢互補,共同發(fā)展”的原則,聯(lián)合開發(fā)這一區(qū)域的旅游資源,共同開發(fā)建設(shè)“中國香格里拉”。2003年和2004年,第二、第三屆協(xié)調(diào)會分別在昆明和成都召開,加強了滇川藏三省區(qū)政府及其旅游部門的聯(lián)系和合作,商定了包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的景區(qū)開發(fā)項目計劃,并積極爭取將中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)列入國家發(fā)改委、國家旅游局、國務(wù)院西部開發(fā)辦確定的西部重點開發(fā)區(qū)域。2004年10月12日在四川省成都市,川、滇、藏三省區(qū)共同發(fā)表了《大香格里拉地區(qū)旅游合作宣言》。根據(jù)這次協(xié)調(diào)會三省區(qū)的旅游合作宣言,“大香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”的范圍大致劃定為四川西南、云南西北和西藏自治區(qū)東南的9個地市州82個縣(區(qū)),具體包括四川省甘孜州、涼山州、攀枝花市的40個縣(區(qū)),云南省迪慶州、大理州、怒江州、麗江市的24個縣(市、區(qū)),西藏自治區(qū)昌都地區(qū)、林芝地區(qū)的18個縣。其中,四川的甘孜州、云南的迪慶州和西藏自治區(qū)的昌都地區(qū)為“大香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”的優(yōu)先開發(fā)區(qū)。

由此,我們認為地方合作的互利模式是一整個循序漸進的政治(行政)耦合過程,其實現(xiàn)關(guān)鍵在于地方政府之間的合作能夠?qū)崿F(xiàn),其維持的最大優(yōu)勢在于趨利性比較明顯,容易在見效快、效益好的項目上啟動,從而走上良性發(fā)展的道路。其特點有:第一,互利模式的起源在于地方政府之間的合作,兩者處于平等協(xié)商關(guān)系。第二,互利模式更依賴于經(jīng)濟效益的規(guī)模和深化。川藏合作形成的原因是旅游業(yè)合作產(chǎn)生的經(jīng)濟效益,而停留在一定階段的原因是除了旅游業(yè)合作之外,沒有進一步的深化合作。經(jīng)濟效益還是沒有足夠大到繼續(xù)推進地方政府的進一步合作。所以,區(qū)域合作需要帶動性強的主導產(chǎn)業(yè),否則也難以深化發(fā)展。第三,社會合作基礎(chǔ)非常重要。區(qū)域文化難以短時期改變,所以合作社會、歷史、文化基礎(chǔ)幾乎是既定的條件。四川藏區(qū)屬于東藏地區(qū),川藏地區(qū)文化相容性強,尤其是香格里拉地區(qū)、藏彝走廊的康巴文化為深入合作提供了可能。第四,互利模式由于沒有上級政府的鼓勵而政治(行政)相悖作用明顯,需要地方政府之間的反復磋商和共同努力。

綜上所述,區(qū)域一體化是一個政治(行政)、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)耦合、相?；ハ嘧饔玫慕Y(jié)果。在功能演進、結(jié)構(gòu)演進、一體化三個階段中,除了需要推動政府合作、經(jīng)濟合作、社會合作之外,還要重視政府合作與經(jīng)濟合作、社會合作的互動關(guān)系。一般來講,無論是中央誘導模式,還是地方合作的互利模式,政府合作都起到了極大的作用,而經(jīng)濟合作和社會合作是一體化能否成功的重要影響因素。

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F427.7

A

1008-2603(2011)06-0035-07

2011-10-13

成為杰,男,南開大學周恩來政府管理學院博士研究生。

(責任編輯:王 荻)