探析電力企業(yè)“小金庫”的預(yù)防和治理

胡瑛慧 劉穎

“小金庫”是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的毒瘤，是滋生腐敗、誘發(fā)犯罪的溫床。因此，從中央到地方，各級(jí)組織三令五申，嚴(yán)禁設(shè)立。中紀(jì)委出臺(tái)了《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)適用<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>若干問題的解釋》，電力系統(tǒng)也多次組織專項(xiàng)清理，并做了剛性規(guī)定禁止設(shè)立“小金庫”，成效比較明顯，但在風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)，仍然將設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)列為“高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，是依法制企的“出血點(diǎn)”。

電力企業(yè)的“小金庫”問題若能得到比較徹底的治理，不僅能切斷腐敗的一個(gè)財(cái)源，抑制腐敗的動(dòng)機(jī)，更能確保依法治企能夠扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)、能夠切實(shí)取得實(shí)效。因此，本文擬從“小金庫”久治不絕的原因剖析、“小金庫”的集中表現(xiàn)形式以及如何根據(jù)電力企業(yè)當(dāng)前的實(shí)際情況，采取切實(shí)有效的措施預(yù)防和治理“小金庫”等方面對(duì)電力企業(yè)“小金庫”的預(yù)防和治理進(jìn)行較為深入的探析。

一、“小金庫”存在的原因

“小金庫”問題之所以仍然是企業(yè)的“高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，有以下原因：

（一）認(rèn)識(shí)上存在偏差是導(dǎo)致“小金庫”問題成為電力企業(yè)“高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”的“暖床”。

第一是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部不重視自身學(xué)習(xí)，政策水平和法律知識(shí)比較差，對(duì)政策、法規(guī)視而不見，對(duì)“小金庫”危害的認(rèn)識(shí)不到位。由于目前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)考核和能力考察側(cè)重在完成各項(xiàng)工作目標(biāo)，特別體現(xiàn)在能夠量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面，只要工作完成好就可受到領(lǐng)導(dǎo)重視或器重，個(gè)人廉政考察也僅停留在民主測(cè)評(píng)、干部職工座談、民主生活會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉等公開形式。而“小金庫”的設(shè)置并不是公開的，一般只有部門、單位少數(shù)個(gè)別人知道，因此，一些單位尤其是單位主要領(lǐng)導(dǎo)把“小金庫”當(dāng)成“小事”看待，主要錯(cuò)誤觀點(diǎn)有：一是“需要”論，開展工作要內(nèi)外協(xié)調(diào)，離不開迎來送往、上下左右聯(lián)系，而這些接待和聯(lián)系費(fèi)用很多無法從正常開支渠道解決，只能通過“小金庫”來處理。二是“福利”論，認(rèn)為要調(diào)動(dòng)干部員工的積極性、贏得群眾的擁護(hù)，只有通過設(shè)立“小金庫”來解決，并覺得是為員工謀利益。三是“法不責(zé)眾”論，認(rèn)為設(shè)立“小金庫”的單位不是少數(shù)，法不責(zé)眾，存在觀望、攀比情緒。四是“僥幸”論，認(rèn)為“小金庫”形式隱蔽難以被發(fā)現(xiàn)，其資金只要沒有裝入個(gè)人腰包，用于公務(wù)接待或給干部職工發(fā)福利，就不算大錯(cuò)誤，即使被查出來問題也不大，因此思想上不夠重視，行動(dòng)上敷衍了事。

第二是部分關(guān)鍵崗位人員片面認(rèn)為單位領(lǐng)導(dǎo)交辦的事必須完成，對(duì)什么是應(yīng)該做的，什么是不應(yīng)該做的，不能正確判斷，導(dǎo)致對(duì)領(lǐng)導(dǎo)盲目順從、是非不分；部分財(cái)務(wù)人員未能認(rèn)真履行“一崗雙責(zé)”，對(duì)有悖法律法規(guī)、制度要求的命令不能堅(jiān)持原則，不能堅(jiān)決抵制；少數(shù)財(cái)務(wù)人員存在僥幸心理，認(rèn)為賬務(wù)處理已十分嚴(yán)密，相關(guān)手續(xù)也比較完備，只要不說就發(fā)現(xiàn)不了。

第三是員工普遍認(rèn)為發(fā)錢的領(lǐng)導(dǎo)是好領(lǐng)導(dǎo)，不發(fā)錢的領(lǐng)導(dǎo)就不好，發(fā)錢越多領(lǐng)導(dǎo)的水平越高，哪怕領(lǐng)導(dǎo)利用違法違紀(jì)途徑來發(fā)錢也好，反正就算出了事情也和他們沒什么關(guān)系。

二、內(nèi)部管理機(jī)制不健全是導(dǎo)致“小金庫”問題成為電力企業(yè)“高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”的“通道”。

隨著企業(yè)改革的深化，現(xiàn)有管理制度已跟不上企業(yè)發(fā)展的要求，但沒有及時(shí)修訂，致使管理上出現(xiàn)了真空。

一是工程管理把關(guān)不嚴(yán)。電力投資和交通建設(shè)類似，規(guī)模大，資金投入多，項(xiàng)目管理部門對(duì)項(xiàng)目審查存在隨意性，大量依靠基層單位上報(bào)資料結(jié)合經(jīng)驗(yàn)審查項(xiàng)目。工程竣工驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，未認(rèn)真對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)和掌握，造成虛大、虛列項(xiàng)目的情況。

二是財(cái)務(wù)審核把關(guān)不嚴(yán)，沒有對(duì)原始憑證的合法合規(guī)性、真實(shí)性、邏輯性進(jìn)行審核，對(duì)專項(xiàng)成本沒有按要求建立明細(xì)臺(tái)帳，且入賬附件資料缺乏，有的沒有概預(yù)算書、工程結(jié)算書、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、財(cái)務(wù)決算書等。

三是資金管理制度不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按施工進(jìn)度撥付施工費(fèi)，對(duì)容易造成資金走路及滋生“小金庫”且監(jiān)管難度大的外部勞務(wù)費(fèi)、青苗賠償費(fèi)的管理不完善，支出依據(jù)不充分。

四是廢舊物資管理存在漏洞，大修、技改等產(chǎn)生的廢舊物資沒有進(jìn)行監(jiān)管，造成違規(guī)處置大修廢舊物資和大量技改廢舊物資流失。

（三）監(jiān)督的實(shí)效性不高是導(dǎo)致“小金庫”問題成為電力企業(yè)“高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”的“溫室”。

一是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督軟弱。對(duì)“一把手”同級(jí)監(jiān)督管不了、群眾監(jiān)督管不著、上級(jí)監(jiān)督“山高皇帝遠(yuǎn)”。雖然有二級(jí)紀(jì)委、紀(jì)檢、審計(jì)等職能部門作為監(jiān)督的資源，但部分業(yè)務(wù)部門只注重技術(shù)方面的監(jiān)督，在廉政建設(shè)方面沒有發(fā)揮事前預(yù)防和事中控制的作用，導(dǎo)致對(duì)重點(diǎn)崗位人員和重要環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位。部分員工對(duì)“一崗雙責(zé)”的認(rèn)識(shí)不到位，理解不深，監(jiān)督?jīng)]有全方位覆蓋，個(gè)別員工面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的違規(guī)違紀(jì)行為,由于怕失去領(lǐng)導(dǎo)的信任，既不抵制,又不及時(shí)向上級(jí)報(bào)告。

二是業(yè)務(wù)監(jiān)督未充分發(fā)揮作用。業(yè)務(wù)部門重業(yè)務(wù)，輕監(jiān)督，存在“只是做好本職工作”的錯(cuò)誤思想，發(fā)現(xiàn)不了問題。

三是專業(yè)監(jiān)督不力。紀(jì)檢、審計(jì)等專業(yè)監(jiān)督部門缺乏獨(dú)立監(jiān)督地位，對(duì)重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督不力，失之于空，不能及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)問題。

二、治理“小金庫”的主要對(duì)策

“小金庫”具有隱蔽性、頑固性的特點(diǎn)，中央從1986年便開始清理和禁止私設(shè)“小金庫”，但到目前仍屢禁不止?？梢姡P除“小金庫”是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的過程。要想從根本上治理“小金庫”，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治的方針，從認(rèn)識(shí)上、機(jī)制上、管理上、監(jiān)督和懲處上多管齊下，建立長(zhǎng)效機(jī)制，常抓不懈。

（一）從思想認(rèn)識(shí)入手，消除“小金庫”滋生根源

思想認(rèn)識(shí)問題是設(shè)立“小金庫”的根源，思想認(rèn)識(shí)不到位，“小金庫”滋生的根源就始終無法清除。

一是加大教育力度。一方面要廣泛運(yùn)用各種平臺(tái)宣傳“小金庫”的危害，通過編輯“廉政手機(jī)報(bào)”、電子雜志，網(wǎng)站建設(shè)等流動(dòng)“廉政課堂”，拓展教育平臺(tái)，擴(kuò)大教育受眾面，提升教育效果。另一方面要以《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育讀本》、《從政提醒—領(lǐng)導(dǎo)干部必修的25課》、《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>若干問題的解釋》和《鏡鑒》等為重點(diǎn)內(nèi)容，分層次組織干部員工進(jìn)行黨紀(jì)廉規(guī)的學(xué)習(xí)教育。第三要建立廉規(guī)考試制度，利用反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，組織黨員干部、關(guān)鍵崗位人員參加反腐倡廉制度知識(shí)考試。第四認(rèn)真抓好“五項(xiàng)談話”制度（誡勉談話、紀(jì)委負(fù)責(zé)人同下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人談話、領(lǐng)導(dǎo)干部任前談話、提醒談話和警示談話），針對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，運(yùn)用談話機(jī)會(huì)進(jìn)行思想交流，做到各類問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正，切實(shí)增強(qiáng)教育的針對(duì)性和實(shí)效性。第五是與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合教學(xué)，開展流動(dòng)講堂，廣泛開展廉潔教育，讓“風(fēng)清氣正、修德律己、干事干凈、奉公敬業(yè)”的廉潔理念不斷深入人心。

二是樹立反腐倡廉工作與安全生產(chǎn)同等重要的觀念。要認(rèn)識(shí)到反腐倡廉違章不除，腐敗終究會(huì)發(fā)生；管理制度隱患不除，腐敗終究會(huì)發(fā)生。各業(yè)務(wù)部門要認(rèn)識(shí)到反腐倡廉工作與業(yè)務(wù)工作的同等重要性，切實(shí)把“一崗雙責(zé)”履行到位。

（二）從懲防體系建設(shè)入手，減少“小金庫”設(shè)立途徑

懲防體系的漏洞，使設(shè)立“小金庫”的人員有機(jī)可趁，加強(qiáng)懲防體系建設(shè)，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，按照用制度管權(quán)、管事、管人的要求，做到用制度建設(shè)推動(dòng)工作，靠制度創(chuàng)新解決問題，以制度規(guī)范加強(qiáng)管理，可以有效堵塞漏洞，減少“小金庫”設(shè)立途徑。

一是針對(duì)財(cái)務(wù)管控的薄弱環(huán)節(jié)，完善《預(yù)算管理辦法》、《備用金管理辦法》、《資金結(jié)算管理細(xì)則》、《城市附加手續(xù)費(fèi)管理辦法》等各項(xiàng)內(nèi)部控制制度；嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)專業(yè)人員及相關(guān)人員對(duì)財(cái)務(wù)制度的培訓(xùn)，要求各級(jí)管理人員嚴(yán)格執(zhí)行制度，切實(shí)提高制度的執(zhí)行力；增設(shè)總稽核崗位，提高適時(shí)監(jiān)控能力，通過財(cái)務(wù)信息化管理平臺(tái)，積極開展在線適時(shí)稽核工作，密切關(guān)注各單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的異常，并結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)稽核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；按照“三集五大”的要求，優(yōu)化機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)控力度，減少會(huì)計(jì)核算主體，進(jìn)一步加強(qiáng)控制；加強(qiáng)資金結(jié)算管理，嚴(yán)格按工程竣工決算管理辦法進(jìn)行決算管理，按現(xiàn)場(chǎng)工程實(shí)際完成情況進(jìn)行決算；積極配合審計(jì)部門做好對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)工作，通過對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析整改，舉一反三，提高主動(dòng)管控的系統(tǒng)性和約束力。

二是針對(duì)工程管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，完善生產(chǎn)大修項(xiàng)目管理辦法、營(yíng)銷工程項(xiàng)目建設(shè)管理辦法、工程竣工決算工作實(shí)施細(xì)則等業(yè)務(wù)管理制度；嚴(yán)格把控工程前期立項(xiàng)環(huán)節(jié)，杜絕虛列工程項(xiàng)目套取工程資金，加大對(duì)大修、技改、基建等全部工程類別項(xiàng)目執(zhí)行“項(xiàng)目前期評(píng)估”審查工作；嚴(yán)格控制項(xiàng)目的過程管理，加強(qiáng)對(duì)大修、技改、基建等項(xiàng)目的管理力度，實(shí)行項(xiàng)目管理責(zé)任制，并按工程進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)理，經(jīng)監(jiān)理人員簽字后按工程進(jìn)度進(jìn)行資金支付，嚴(yán)把項(xiàng)目資金入口關(guān)；對(duì)項(xiàng)目中產(chǎn)生的青苗賠償費(fèi)、協(xié)調(diào)費(fèi)等，積極與政府相關(guān)部門溝通，通過政府相關(guān)結(jié)算中心進(jìn)行支付，嚴(yán)把資金出口關(guān)。

三是針對(duì)物資管理的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)需求預(yù)測(cè)和物資統(tǒng)計(jì)信息管理，提高物資集約化管理水平，嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的物資采購和設(shè)備分類標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)物資供應(yīng)集中管控；嚴(yán)格按照ERP進(jìn)行物資的采購管理，加強(qiáng)對(duì)物資的監(jiān)管工作，完善進(jìn)出庫制度，做好廢舊材料回收計(jì)劃，做到物資實(shí)物數(shù)量與財(cái)務(wù)數(shù)量一致，規(guī)范廢舊材料回收計(jì)劃管理，實(shí)現(xiàn)實(shí)物與價(jià)值監(jiān)管；完善移交手續(xù)及相關(guān)臺(tái)帳記錄。

四是針對(duì)內(nèi)部監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)，完善基層單位紀(jì)委書記定期工作報(bào)告制度和二級(jí)紀(jì)委實(shí)行五項(xiàng)談話制度兩項(xiàng)反腐倡廉基礎(chǔ)制度，并嚴(yán)格執(zhí)行，定期匯報(bào)，及時(shí)反映二級(jí)紀(jì)委書記監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，強(qiáng)化對(duì)決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

（三）從監(jiān)督檢查入手，縮小“小金庫”生存空間

監(jiān)督檢查是推進(jìn)制度執(zhí)行的有效手段，監(jiān)督檢查的力度直接決定了“小金庫”的生存空間。

一是運(yùn)用協(xié)同監(jiān)督機(jī)制推進(jìn)“小金庫”的監(jiān)督檢查。通過業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)配合，形成合力，運(yùn)用業(yè)務(wù)部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)，針對(duì)“小金庫”形成縱向貫通，橫向協(xié)同，覆蓋全面的監(jiān)督檢查網(wǎng)絡(luò)。

二是改進(jìn)檢查方式。在做好常規(guī)檢查的同時(shí)，開展突擊“徹查”，組織業(yè)務(wù)部門的專家針對(duì)一項(xiàng)工程或者一個(gè)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)、工程、物資等方面的徹查，嚴(yán)肅檢查要求，力求查深、查透，把隱藏在深處的問題“挖”出來進(jìn)行整改，完善管理流程。

三是暢通監(jiān)督渠道。從提高員工民主參與程度入手，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，宣傳櫥窗等讓員工進(jìn)一步參與監(jiān)督，并能及時(shí)將苗頭性、傾向性的問題進(jìn)行反饋。

（四）從嚴(yán)肅懲處入手，徹底鏟除“小金庫”

始終對(duì)設(shè)立“小金庫”行為保持高壓態(tài)勢(shì)，做到違紀(jì)必究，執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，是徹底鏟除“小金庫”的最終手段。

一是加大信訪查辦力度。針對(duì)反映財(cái)務(wù)、工程方面的問題要引起高度重視，對(duì)于引起信訪舉報(bào)背后的原因要追根溯源，及時(shí)查補(bǔ)管理中的漏洞，特別是對(duì)干部群眾反映領(lǐng)導(dǎo)干部的問題決不能聽之任之，必須認(rèn)真核實(shí)；對(duì)于反映多而且強(qiáng)烈但在短時(shí)間內(nèi)又無法查實(shí)的，要及時(shí)采取組織措施；對(duì)于確有問題的必須果斷查處。

二是加大責(zé)任追究力度?！靶〗饚臁敝卫碇卦凇皣?yán)”，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)問題責(zé)任追究，要按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，對(duì)設(shè)置“小金庫”的單位按照違紀(jì)問題性質(zhì)，將黨政主要負(fù)責(zé)人和負(fù)直接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)直接人員要依法依規(guī)給予組織處理和黨紀(jì)處分，觸犯法律的移送司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任，絕不能輕描淡寫，更不能不了了之。