政府建筑安全監(jiān)督管理模式的轉型研究

范優(yōu)銘

摘要：本文從管理學中管理幅度與管理層次關系原理這個角度來分析當前建筑安全監(jiān)督管理中存在的問題，并橫向與質量監(jiān)督、招標管理、造價管理等部門管理進行比較分析，參考國外建筑安全管理模式，引出破解矛盾的方法——構建新的管理模式，最后提出了7方面的建議。

關鍵詞：建筑安全政府監(jiān)督 管理模式 轉型 研究

一、現(xiàn)狀

建筑安全是社會管理和和諧穩(wěn)定的重要內容。目前建筑安全管理是政府一管到底，所謂橫向到邊縱向到底，既當運動員，又當裁判員，每天要去監(jiān)督工地現(xiàn)場每一部分是否符合安全生產的規(guī)定。安監(jiān)人員去檢查，判定施工中是否符要求，然后要求整改，企業(yè)整改后還要復查，復查是否符合要求還是安監(jiān)人員來判定。一方面政府不可能保證檢查的每一個工程不會出現(xiàn)安全事故，另一方面也會產生腐敗現(xiàn)象。同時隨著新開工面積的逐漸增多，建筑安全管理要求更高，管理的力度更大，檢查的范圍越來越廣，政府安全監(jiān)督管理人員就越來越不夠，面臨的矛盾就越來越大。

二、存在問題的原因分析

政府管理幅度與層次的合理設置，對于建立和完善精簡高效的行政管理體系意義重大。管理幅度受領導者智能、精力和時間的限制。管理幅度過寬，會導致領導者負擔過重或出現(xiàn)管理混亂。管理幅度過窄，會增加管理層次，降低工作效率。

現(xiàn)在就我們地區(qū)而言，建筑安全監(jiān)督管理部門每年要管理千萬平方米的在建工程，僅靠幾個專職安全監(jiān)督管理人員來管理，管理幅度太大，超過了一定的幅度，就必須增加一個管理層次，否則必然會導致負擔過重或出現(xiàn)管理混亂現(xiàn)象。

三、與質量監(jiān)督、招標管理、造價管理等部門管理的比較分析

1、質量監(jiān)督管理與推行監(jiān)理制度。從“彩虹橋”倒塌后，我國強制實施國際通行的監(jiān)理制。質量監(jiān)督管理部門從原來的施工現(xiàn)場一線管理變成代表政府來監(jiān)督企業(yè)質量管理行為，從原先無限責任的大包大攬轉變?yōu)橛邢挢熑蔚谋O(jiān)督管理。

2、招標管理與推行招投標代理制度。我國招投標制度從開始實施，一直是矛盾是焦點。尤其是強制推行的初期，一些評分細則在招標文件中不公開，導致不中標的企業(yè)投訴率高，社會影響相當大?，F(xiàn)在推行招投標代理制度后，招標辦僅監(jiān)督招投標代理機構等的行為是否規(guī)范，從原先從全面參與管理變成監(jiān)督管理，招投標市場逐漸規(guī)范。

3、造價管理與推行造價中介機構制度。原先造價處除對工程造價市場管理外，都要化大量精力審計一些具體工程項目上，造成人員嚴重緊缺。現(xiàn)在放開工程造價市場后，各個造價中介機構公平競爭，造價處只要監(jiān)督工程造價中介機構的行為是否規(guī)范，使工程造價市場穩(wěn)步發(fā)展。

參照以上三種管理制度，建筑安全監(jiān)督管理部門也可以推行新的管理制度，不再對企業(yè)進行直接的安全監(jiān)管，而是借助于安全生產中介機構，對企業(yè)進行全過程的安全生產監(jiān)管。

四、國外建筑安全管理模式

國外建筑安全管理模式是上百年歷史經驗的積累，已經經歷了很多血的教訓，凝聚著千百萬勞動人民的智慧和血汗。美國、英國、澳大利亞和日本等發(fā)達國家相關法律、法規(guī)、條例及安全技術標準早在20世紀60～70年代就基本制定完善了。

在發(fā)達國家，政府一般都是推行強制工程保險，加上可調保險費率制度，不僅承包商會積極的重視安全管理，而且保險公司處于自身的利益也會積極的參與到安全管理中。他們會對工程項目進行風險評估，采用多種方法如主動的視察建筑現(xiàn)場，參與承包商的各種安全議，提出安全建議等來進行工程風險防范。

發(fā)達國家政府特別重視培育和發(fā)展社會中介力量。在保險領域，保險經紀公司非常多，專門從事建筑工程業(yè)務的保險經紀人也非常多。在安全領域，政府一般將安全衛(wèi)生方面的基礎性工作委托給安全中介機構來做，安全中介業(yè)務廣泛，且具有一定的權威性。這些私人公司接受政府的授權為企業(yè)提供安全檢查、咨詢、培訓、評價以及設備檢驗等服務。

按照美國法律規(guī)定，進行工程項目建設前，業(yè)主和承包商必須辦理有關強制性保險，否則將無法從事相應的業(yè)務活動。在美國，承包商交納安全保費的多少，和其安全施工的業(yè)績與信譽密切相關。承包商若具有良好的安全業(yè)績和信譽，往往保費低廉，施工利潤較高；反之保費高昂，可能導致施工成本虧損，甚至出現(xiàn)保險公司拒保，承包商無法獲得主體施工資格。在這種市場經濟杠桿作用下，不僅承包商自己安全意識十分強烈，而且保險公司為自身利益，也對施工安全極為重視，積極參與到施工安全管理之中。會

五、破解矛盾的方法——構建新的管理模式

溫家寶總理說：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務?！边@句話說出了社會管理的真諦。政府減少審批事項，減少不適當?shù)囊?guī)章制度、放松管制，是走向現(xiàn)代社會管理的開始。

落實“以人為本”的治國方略。應牢固樹立“以人為本”的觀念，關注安全，關愛生命，堅持不懈地把安全生產工作抓細、抓實、抓好。畢竟，安全工作是政府必須承擔的責任之一。國外政府只負責監(jiān)管工程安全、環(huán)保等涉及生命和公眾利益的事項，其它都交給市場和法律解決。在行政資源并不豐富的情況下，我國建設行政主管部門更應該大力培育建筑安全管理的中介機構，動員社會力量協(xié)同管理。安全監(jiān)管工作應改變運動式檢查，借鑒國外政府安全檢查事先不通知的做法，加強日常巡視，實現(xiàn)檢查常規(guī)化。

六、研究的幾點建議

1、樹立“零事故”理念，更新價值目標，開拓建筑安全管理新局面

在新的時期要想打開安全生產工作的新局面，取得突破性進展，就必須逐步樹立“零死亡”“零事故”的理念，其內涵就是使建設主管部門的工作人員和企業(yè)建立“所有的死亡事故都是可以避免的”和“安全生產的工作目標是‘零事故'的觀念?！傲闶鹿省崩砟畎讶说纳鳛楹诵牡膬r值目標，與安全發(fā)展理念的內核相契合，隨著經濟社會發(fā)展，人們對安全生產規(guī)律的認識加深，管理、技術、人才、物質等方面的保障力量也會增強，會有更大的優(yōu)勢和基礎去提高安全管理水平，從而必將減少直至避免事故發(fā)生。實踐證明，之所以許多國外的大型建筑企業(yè)如福陸、柏克德等公司能夠保持優(yōu)良的安全業(yè)績，就是與他們堅持“零死亡”的理念密不可分的。有了這種理念作為指導，政府就會增強控制和減少事故的信心和決心，就會主動承擔法定監(jiān)管職責，去研究安全工作的規(guī)律，提高工作效能，企業(yè)就會全員都重視安全生產，從每個環(huán)節(jié)、每個崗位、每個細節(jié)去規(guī)范行為、確保安全。我們也要樹立“零傷亡”、“零事故”的理念，更新工作價值目標，從這種理念出發(fā)去設計監(jiān)管制度和方法，可以先行試點，爭取在安全監(jiān)管方面取得更大的進步和突破。

2、轉變創(chuàng)新理念，研究制訂新的安全管理實施細則

（1）工作重心由只是控制事故傷亡人數(shù)向控制事故傷亡人數(shù)和關注工人職業(yè)安全健康并重的轉變

在發(fā)達國家，安全生產工作有著更為寬泛的內涵，生命固然要保障，但是高質量的、健康的生命更是人們追求的價值目標。近年來，我們開始關注改善施工現(xiàn)場的生活和作業(yè)環(huán)境，維護農民工的安全衛(wèi)生權益，實際上這都反映了這種變化，反映了政府職能更為重視社會管理和公共服務的必然趨向。

（2）工作方式由忙于具體的事務向注重制度設計的轉變

把制度建設作為工作的關鍵，推進工作長效機制的建立，不斷完善城鄉(xiāng)建設持續(xù)健康發(fā)展的制度保障。這對于我們建筑安全生產工作而言，安全生產工作確實應急特點比較突出，需要解決一個一個的獨立事件，但是當我們有了一套科學的、有效的制度作保障后，處理這些事件就會變得更為從容和高效，從而節(jié)約大量人力、財力和時間成本。

（3）提高安全生產資源保障水平，加大安全管理投入

要像檢查民工工資一樣與相關部分聯(lián)合對安全經費的使用進行不定期檢查，使安全經費的落實有保障，能專款專用。其次推廣新型安全設備、工藝、技術，政府不但應對安全設備進行質量檢查和認證，而且應不斷推薦對通過技術認證的產品，強制淘汰落后安全設備和技術的應用。從新技術的推廣和采用看，新技術大幅度降低了安全事故，如先進的盾構施工技術設備和各種措施保證了隧道施工的安全；信息化技術的廣泛采用，增強了對安全隱患的預見性等等。

3、加大安全培訓的深度和廣度，提高教育培訓的覆蓋面

（1）加強對安全管理人員的培訓

隨著社會經濟的發(fā)展和管理工作的不斷完善，新材料、新工藝、新設備、新規(guī)定、新法規(guī)也不斷地在施工活動中得到推廣和應用。因此對每位安全管理人員要不斷地培訓學習，不斷灌輸安全理念。安全教育培訓要適時、適地，內容合理方式多樣，形成制度，做到嚴肅、嚴格、嚴密、嚴謹，講求實效。

（2）普通職工的培訓

建筑業(yè)從業(yè)人員的低素質一直是我國建筑施工安全形勢嚴峻的重要原因。大量農民工沒有經過相應的專業(yè)培訓，就開始進行施工作業(yè)，一方面這些民工缺乏相應的安全施工知識；另一方面，民工的維權意識較弱，使得建筑業(yè)生產在施工事故頻發(fā)的同時，不能引起政府、業(yè)主和承包商的足夠重視，安全形勢得不到改善?，F(xiàn)在人力資源與社會保障部門開展對民工免費培訓上崗活動，可以聯(lián)合起來全力推動這項利國利民的大好事。

通過教育和培訓，提高職工的安全意識，增強安全生產知識，有效地防止人的不安全行為，不安全的地方不去，不安全的活不做。這樣從末尾倒逼的辦法全員來抓安全，才會產生更好的效果。

4、大力培育建筑安全管理的中介機構，動員社會力量協(xié)同管理

（1）、引入風險機制，培育建筑安全中介機構。

建筑職工意外傷害保險制度，是社會主義市場經濟條件下轉變政府職能、加強安全管理的必然要求。按照“行業(yè)管理、市場運作、社會中介參與”的保險運作機制，充分運用費率調節(jié)機制，改變“重理賠輕預防”的狀況，鼓勵保險公司聘用安全服務事務所、監(jiān)理公司等安全服務中介機構，到施工現(xiàn)場進行咨詢服務。這類安全預防服務中介機構在業(yè)務上接受安監(jiān)站指導，并定期報告工地安全生產狀況，起到了安全監(jiān)管的信息員、報告員、服務員的作用成為政府安全監(jiān)管的協(xié)同力量。這樣一方面增強了施工現(xiàn)場安全管理力量，強化了過程監(jiān)督，中小企業(yè)安全技術服務也有了保障。

（2）、推行安全監(jiān)理制度，補充監(jiān)管力量。

要求現(xiàn)場監(jiān)理人員在監(jiān)理質量的同時，要督促施工單位建立“安全生產保證體系”，審查施工安全技術措施并督促實施，定期組織施工現(xiàn)場安全生產檢查，每月向安監(jiān)站報告工地安全生產情況。這樣既補充了現(xiàn)場監(jiān)督力量，又使得安監(jiān)站可以根據(jù)現(xiàn)場監(jiān)理定期安全報告，有的放矢地對問題嚴重的工地進行集中執(zhí)法整治，提高了監(jiān)管效能。

5、改革建筑安全監(jiān)督檢查方式，向有限政府轉變

檢查方式由傳統(tǒng)運動式的、告知式的、只針對施工現(xiàn)場的檢查向新型隨機的、動態(tài)的、市場與現(xiàn)場聯(lián)動的巡查和層級監(jiān)督轉變，檢查內容由施工現(xiàn)場實體防護情況向企業(yè)落實法規(guī)標準和建立安全生產保障體系轉變，由不分重點的籠統(tǒng)管理向注重監(jiān)管重點地區(qū)、重點環(huán)節(jié)、重點部位的差別化管理轉變。這個轉變既促進了企業(yè)安全生產主體責任的落實，也避免了政府替企業(yè)做“安全員”、當“救火隊”的越位、錯位現(xiàn)象。同時，制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑管理站進行安全聯(lián)絡員制度，對一般小項目（比如不在《建筑法》管理范圍內）的安全管理放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管理。只有這樣才能反映出我們對政府職責的重新認識和政府由全能政府向有限政府、有效政府的轉變過程。

6、嚴把重大危險源監(jiān)管關，抓牢安全重點關

任何事物都不是絕對安全的。安全工作的目標應該是控制危險源，努力把事故發(fā)生的概率降到最低，即使萬一發(fā)生了事故，也可以把傷害和損失降低到較輕的程度。建筑施工現(xiàn)場的重大危險源是建筑施工現(xiàn)場造成群死群傷事故的根源，只有抓好建筑施工現(xiàn)場重大危險源管理這個安全管理中的主要矛盾，才能避免群死群傷等重大安全事故的發(fā)生。要管理好重大危險源，必須做好以下工作：

（1）嚴格程序管理，加強對建筑施工現(xiàn)場重大危險源動態(tài)監(jiān)控

嚴格按照《建設工程安全生產管理條例》、《危險性較大的分部分項工程安全管理辦法》的有關規(guī)定，對危險性較大的分部分項工程要編制安全專項施工方案；對超過一定規(guī)模的危險性較大的分部分項工程專項方案應當由施工單位組織召開專家論證。隨時掌握危險源的情況，發(fā)現(xiàn)問題立即進行處理，同時要求施工企業(yè)在實施前和實施完畢后告知建設行政主管部門。這樣，建設行政主管部門就可以準確了解當?shù)亟ㄔO施工現(xiàn)場重大危險源的動態(tài)分布情況。

（2）加強建筑施工現(xiàn)場重大危險源備案登記管理工作

對于建筑施工現(xiàn)場重大危險源，在辦理安全監(jiān)督手續(xù)時就要預先登記，做好備案工作，并在工地工程概況牌中醒目位置公示出來。

7、建設安全信用平臺，增加透明度，讓社會大眾參與管理

強化企業(yè)責任，企業(yè)是建筑安全第一責任人，要健全誠信體系，所有建筑生產經營者都要建立安全信用檔案，嚴格執(zhí)行市場退出機制，嚴重違法者不能再涉足建筑行業(yè)。政府部門要將有關信息及時公示，對檢查中發(fā)現(xiàn)的好的做法要在網(wǎng)上推廣，尤其是事故處理情況要及時上網(wǎng)公示，增加透明度，隨時接受人民群眾的監(jiān)督。接受群眾的舉報投訴，第一時間回應社會關切，提高應急處治能力，把建筑安全問題解決在萌芽狀態(tài)和發(fā)生之初，并將處理結果及時在網(wǎng)上向社會公布。同時要正確引導，讓社會大眾更多以理性的行為參與管理，這樣的參與效果更好，也更深入。

七、結束語

本文從管理學中管理幅度與管理層次關系原理這個角度來分析當前建筑安全監(jiān)督管理中存在的問題，并橫向與質量監(jiān)督、招標管理、造價管理等部門管理進行比較分析，參考國外建筑安全管理模式，引出破解矛盾的方法——構建新的管理模式，大力培育建筑安全管理的中介機構，動員社會力量協(xié)同管理。

總之，建筑安全監(jiān)督管理是政府的一項基本職責，針對目前轉型期出現(xiàn)的問題，我們一定要認真研究分析，轉變觀念，積極探索創(chuàng)新管理模式，為社會的和諧發(fā)展作出應有的貢獻。

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