從利益合謀到權(quán)力監(jiān)督:中國現(xiàn)代大學(xué)制度的變革分析

楊克瑞

建設(shè)世界一流大學(xué)首先要建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，一種建立在現(xiàn)代治理理論基礎(chǔ)之上的大學(xué)制度，而非僅僅是現(xiàn)代的時(shí)間概念。它需要運(yùn)用現(xiàn)代大學(xué)治理理論，以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論指導(dǎo)，將傳統(tǒng)高校的利益合謀體制改造為監(jiān)督與激勵(lì)相一致的權(quán)力監(jiān)督模式。在當(dāng)前黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制體制下，大學(xué)更需賦予學(xué)術(shù)委員會(huì)以充足的監(jiān)督權(quán)力，從而構(gòu)建中國的現(xiàn)代大學(xué)制度。

中國改革開放以來，教育領(lǐng)域的改革成效相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革成效而言不夠鮮明，中國高等教育的國際競(jìng)爭(zhēng)力依然沒有得到根本性的改觀。當(dāng)人們還在熱議中國建設(shè)世界一流大學(xué)的時(shí)間窗口時(shí)，有人則以“畫餅充饑”這樣刻薄的話語來諷刺挖苦。的確，若不能有效地構(gòu)筑現(xiàn)代大學(xué)制度，中國的高等教育與世界一流必然是無緣的。

教育產(chǎn)權(quán)失靈下的利益合謀

中國大陸高校以政府公立為基本模式，在此背景下，政府為高校出資人，也就是其產(chǎn)權(quán)所有人，上級(jí)政府所任命的高校管理者，實(shí)質(zhì)就是政府派出人員。借用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析，政府的任命制也屬于一種組織上的契約關(guān)系，高校管理者與政府事實(shí)上構(gòu)成了一種委托——代理關(guān)系。

在政府與高校管理者的委托代理關(guān)系中，政府基于信任而任命了高校管理者，但具體的責(zé)權(quán)利關(guān)系不清晰。具體的考核評(píng)價(jià)流于形式化，所謂德、能、勤、績等國家公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)過于原則而降低了其可操作性。這樣的委托—代理關(guān)系顯然是不完善的，教育產(chǎn)權(quán)不明晰自然就面臨著失靈的危險(xiǎn)，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)機(jī)制難以發(fā)揮。

產(chǎn)權(quán)為什么會(huì)失靈呢？根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，產(chǎn)權(quán)不存在或者產(chǎn)權(quán)的作用受到限制時(shí)，其自然會(huì)出現(xiàn)資源配置低效甚至無效的現(xiàn)象。[1]產(chǎn)權(quán)失靈的原因，主要存在以下兩類情況：一是產(chǎn)權(quán)范圍不明確，如大草原、大淺灘，由于產(chǎn)權(quán)不存在而每個(gè)人都會(huì)盡可能多放牧、多捕魚，從而出現(xiàn)過度放牧與涸澤而漁的現(xiàn)象，形成所謂“公共牧場(chǎng)的悲劇”；二是有限制的產(chǎn)權(quán)，如一些壟斷部門組織，由于權(quán)力壟斷而限制了產(chǎn)權(quán)在資源調(diào)節(jié)方面發(fā)揮作用。顯然，教育作為國家的公共服務(wù)事業(yè)，同樣也是最容易出現(xiàn)這種“公共的悲劇”。教育產(chǎn)權(quán)失靈而導(dǎo)致的教育資源配置低下、效能不高的問題，無疑是制約中國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的內(nèi)在障礙。

產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，不僅會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)失靈，而且更為嚴(yán)重的是容易滋生利益合謀問題，這進(jìn)一步腐蝕了公共教育資源。眾所周知，缺乏監(jiān)督的權(quán)力就是滋生腐敗的溫床。上級(jí)組織部門與其所任命的學(xué)校管理者之間若缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，上下級(jí)之間非但沒有形成有效的權(quán)力制約，反而會(huì)形成歷史上的官官相護(hù)現(xiàn)象，形成一種可怕的權(quán)力共謀，甚至滋生出權(quán)力腐敗的鏈條，相互包庇、相互縱容，進(jìn)而形成官場(chǎng)上的權(quán)力通吃、一榮俱榮的不良局面。對(duì)于世界一流大學(xué)的期盼，反映了國人自信、自強(qiáng)的民族精神以及自尊、自愛的奮斗意志。然而，在某種程度上我們可以說，沒有世界一流的現(xiàn)代大學(xué)制度，就不可能有現(xiàn)代化的世界一流大學(xué)。

現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)特征

當(dāng)前，人們對(duì)于現(xiàn)代大學(xué)制度的認(rèn)識(shí)，還有著很大的不同。遺憾的是，多數(shù)人往往停留于字面意思的解讀，所謂的“現(xiàn)代大學(xué)制度”的改革，無非就是時(shí)間概念下的“當(dāng)前大學(xué)改革”問題，諸如教學(xué)制度、科研制度、學(xué)生招生及管理制度等。這種將“現(xiàn)代”定位于“當(dāng)下”的時(shí)間概念，顯然是一種望文生義，反而模糊了對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度本質(zhì)的特征分析。

通過反思，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國社會(huì)的改革開放是以經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型拉開序幕的，其成就之一就是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及現(xiàn)代企業(yè)制度，現(xiàn)代企業(yè)制度也成為了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的集大成者，從而造就了一批具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代化企業(yè)。

事實(shí)上，現(xiàn)代企業(yè)制度的確立也非一帆風(fēng)順，這是在相繼經(jīng)歷了“利改稅”“承包制”和“股份制改造”等各種改革的探索之后而得出的現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展必由之路。國企的改革之所以要付出這樣多的代價(jià)，其歸根結(jié)底就在于一直沒有很好地解決產(chǎn)權(quán)問題，即主體缺位。2003年以來，國企改革重點(diǎn)就是圍繞建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度來進(jìn)行的，中央和地方政府相繼成立“國資委”，著力解決“出資人缺位”問題，并使企業(yè)逐步形成出資人、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的機(jī)制。

理清現(xiàn)代企業(yè)制度的本質(zhì)特征之后，我們反觀現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)問題，可更加清晰問題的癥結(jié)所在。事實(shí)上，所謂“現(xiàn)代大學(xué)制度”，并非是當(dāng)下的時(shí)間概念，而是具有現(xiàn)代意義的制度模式，即建立在大學(xué)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離基礎(chǔ)上的現(xiàn)代治理模式。其理論基礎(chǔ)為委托—代理理論，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的制衡，崇尚專家管理與產(chǎn)權(quán)制衡的有效結(jié)合，因此，現(xiàn)代大學(xué)制度體現(xiàn)的是現(xiàn)代治理理論，是一種產(chǎn)權(quán)監(jiān)督與激勵(lì)的結(jié)合。

當(dāng)前中國大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征

中國高校以政府辦學(xué)為主，其管理模式是一種黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，同時(shí)又賦予學(xué)術(shù)委員會(huì)一定的學(xué)術(shù)權(quán)力，所以，中國公立高校形成了政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力三方共舞的協(xié)同局面。然而，我國現(xiàn)行高校權(quán)力結(jié)構(gòu)的明顯不足也正在于此，這三種權(quán)力關(guān)系的界限不十分清晰，沒有能夠形成應(yīng)有的權(quán)力平衡與制約機(jī)制。

首先，當(dāng)前中國的高校黨委會(huì)有其權(quán)力存在的合法性，它是政府投資人的代表，是內(nèi)化了的高校權(quán)力，同時(shí)也是國家政治權(quán)力的體現(xiàn)。這正如著名高等教育專家約翰·布魯貝克所言：“高等教育越卷入社會(huì)的事務(wù)中就越有必要用政治觀點(diǎn)來看待它。就像戰(zhàn)爭(zhēng)意義太重大而不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定。”[2]這就是說，高等教育對(duì)社會(huì)事務(wù)的廣泛卷入過程，也就是高等教育的政治化過程，“政治化意味著高等教育‘成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的關(guān)鍵因素，因而意味著結(jié)構(gòu)多樣化的需要和整個(gè)中學(xué)后教育中新穎的或迄今未被重視的院校升級(jí)。高等教育作為國家一項(xiàng)重要的事業(yè)，其活動(dòng)原則必須符合國家需要和廣泛接受的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)?！盵3]美國密西根大學(xué)前任校長詹姆斯·杜德斯達(dá)（James J. Duderstadt）也曾說：“公立大學(xué)運(yùn)行的環(huán)境具有極強(qiáng)的政治性。公立大學(xué)董事會(huì)本質(zhì)上帶有政治色彩，他們常常以為自己的職責(zé)主要是向各種政治支持者負(fù)責(zé)，而不僅僅局限于大學(xué)本身的利益?！盵4]對(duì)中國高?，F(xiàn)實(shí)而言，如果說行政權(quán)力體現(xiàn)在以校長為首的行政系統(tǒng)，學(xué)術(shù)權(quán)力體現(xiàn)在各級(jí)學(xué)術(shù)評(píng)議機(jī)構(gòu)，那么政治權(quán)力則是集中體現(xiàn)于黨委會(huì)。正是高校具有政治權(quán)力這一基本特征，因此，高校發(fā)展的方向必須具有明確的政治性，并為國家建設(shè)發(fā)展服務(wù)。

其次，確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治合法性之后，如何來發(fā)揮校長的行政權(quán)力呢？這實(shí)際上應(yīng)當(dāng)是一種權(quán)力的上下、決策與執(zhí)行的關(guān)系，所明確的是校長對(duì)黨委決策負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)決策與行政的權(quán)力制約。然而令人遺憾的是，這種分權(quán)模式在現(xiàn)實(shí)中更多地演化為平行分工的關(guān)系。這種分工式的分權(quán)決非政治學(xué)意義上的分權(quán)，一種體制的分權(quán)意在權(quán)力的平衡與制約，防止權(quán)力被獨(dú)斷專行而產(chǎn)生腐敗。分工式的分權(quán)是難以形成制約關(guān)系的，其往往導(dǎo)致分別專權(quán)，相互包藏。行政權(quán)之所以要與決策權(quán)相分離，其意義正在于通過行政過程來檢查、檢驗(yàn)決策，防止決策弊病，避免既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員模式的利益過分集中。

由于我國公立高校產(chǎn)權(quán)的模糊，大學(xué)組織效率損失明顯，其至少包括以下三方面：一是所有者的虛置使得高校缺乏有效的監(jiān)督和約束，出現(xiàn)政府官僚與高校管理者“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，極易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，帶來公立高校代理成本的大幅上升。二是學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)利的模糊使得高校的法人地位難以落實(shí)，高校缺乏“經(jīng)營意識(shí)”，教育資源利用效率難以提升。三是高校內(nèi)部個(gè)體權(quán)責(zé)不明使得教師、管理者等主體缺乏激勵(lì)，也帶來組織內(nèi)部沖突，導(dǎo)致組織X效率的損耗與流失。[5]

眾所周知，上世紀(jì)末，中國高校的法人化改革明顯早于日本的國立大學(xué)法人化改革。然而，今天的日本大學(xué)法人化改革的深入程度，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中國，這就是他們改變了傳統(tǒng)的國立大學(xué)思維，建立了產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代大學(xué)制度。因此，中國大學(xué)的改革也不應(yīng)再彷徨、猶豫，而應(yīng)直奔現(xiàn)代大學(xué)治理的核心價(jià)值觀努力，進(jìn)一步完善大學(xué)的法人制度，從而建立起立足于現(xiàn)代治理理論基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代大學(xué)制度。

現(xiàn)代大學(xué)的權(quán)力監(jiān)督與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)

單純決策與行政的分離，并不足以保障二者的有效運(yùn)行，更應(yīng)提防運(yùn)行方式的蛻變合謀。這是因?yàn)?，?quán)力結(jié)構(gòu)上雖然設(shè)計(jì)了二者的監(jiān)督制約關(guān)系，但正如現(xiàn)代博弈理論所揭示的，多次博弈后的結(jié)果就是走向二者的“合作”，權(quán)力制約蛻化為權(quán)力相“敬”，結(jié)果依然是失去制度設(shè)計(jì)的初衷。這樣，具有至高無上地位的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)就是非常有必要的。

那么，誰來行使對(duì)公立高校的這種神圣監(jiān)督權(quán)呢？人們知道，最好的監(jiān)督還是應(yīng)當(dāng)來自環(huán)境內(nèi)部的監(jiān)督，即利益相關(guān)者的監(jiān)督。這是因?yàn)椤巴庑蓄I(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”式的監(jiān)督只能走形式，不可能發(fā)揮真正的監(jiān)督價(jià)值。在高校內(nèi)部，除了黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長行政權(quán)力格局之外，最大的一支權(quán)力力量就是高校的學(xué)術(shù)委員會(huì)。我們認(rèn)為高校的學(xué)術(shù)權(quán)力正是一種天然的監(jiān)督力量，是實(shí)施監(jiān)督權(quán)的最佳載體。

對(duì)于學(xué)術(shù)委員會(huì)的認(rèn)識(shí)，人們往往更多地依據(jù)字面意思做“表面文章”，將其職能限定于學(xué)術(shù)權(quán)力，這種理解是狹義的。實(shí)際上，很多學(xué)術(shù)活動(dòng)本身同樣是需要借助行政活動(dòng)進(jìn)行的，而且高校行政工作不涉及學(xué)術(shù)事項(xiàng)也是不可想象的。鑒于高校工作本身的一體性，即學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相容性，單純將學(xué)術(shù)權(quán)力局限于狹隘的學(xué)術(shù)事務(wù)自身的認(rèn)識(shí)是有偏見的，這在實(shí)踐中對(duì)發(fā)展振興學(xué)術(shù)工作也是不利的。

所以，真正構(gòu)建中國高校的學(xué)術(shù)權(quán)力，就應(yīng)賦予其有力的學(xué)校事務(wù)監(jiān)督職能，這是中國高校健康發(fā)展的必然選擇。有了權(quán)力的監(jiān)督，激勵(lì)的力量油然而生，中國現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)也就指日可待了，世界一流大學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然是水到渠成。

參考文獻(xiàn)：

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[2] [美]約翰·布魯貝克. 高等教育哲學(xué). 杭州：浙江教育出版社，1998:32.

[3] [美]約翰·范德格拉夫等. 學(xué)術(shù)權(quán)力—七國高等教育管理體制比較[M] . 第二版. 王承緒等譯. 杭州：浙江教育出版社， 2001:12.

[4] [美]詹姆斯·杜德斯達(dá). 21世紀(jì)的大學(xué)[M]. 劉彤等譯. 北京：北京大學(xué)出版社. 2005:56.

[5] 徐警武. 我國公立高校的組織效率損失與“產(chǎn)權(quán)失靈”析論[J]. 教育發(fā)展研究, 2007.03:40.

（作者單位：沈陽師范大學(xué) 教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所）

[責(zé)任編輯：于洋]