農(nóng)業(yè)縣財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀之審思——基于河南省S縣的調(diào)查

王子立,羅 瑩

(中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢430074)

在財政學(xué)上,財政轉(zhuǎn)移支付有廣義和狹義之分。廣義的轉(zhuǎn)移支付包括政府對私人的轉(zhuǎn)移支付,也包括各級政府間的轉(zhuǎn)移支付。狹義的轉(zhuǎn)移支付僅指政府間的轉(zhuǎn)移支付。而政府間的轉(zhuǎn)移支付又包括上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付以及同級政府之間的轉(zhuǎn)移支付。在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的實際運行中,運用最多且實際發(fā)揮財政均衡作用最大的轉(zhuǎn)移支付形式即為上下級政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付制度。

改革開放以來,我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,但由于人口眾多,幅員遼闊,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、科技、人才、自然資源、地理環(huán)境等基礎(chǔ)條件不同,地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大,這種不均衡的發(fā)展相應(yīng)地帶來地區(qū)間財政不平衡和財政福利水平不平衡的問題。一般來說,中央政府和地方各級政府根據(jù)居民多樣化的偏好,提供不同層次的公共物品,各個地方的居民對一定區(qū)域的公共物品的偏好和需求的差異,決定了地方政府是地方性公共物品的最佳提供者[1]131。因此,各個地方的政府由于財政失衡的掣肘提供的公共物品是不同的,從而使各個區(qū)域的居民福利水平以及社會發(fā)展水平的失衡化發(fā)展加劇。過度的財政失衡和發(fā)展失衡不僅是嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題,而且會引發(fā)嚴(yán)重的社會問題乃至政治問題,會嚴(yán)重影響社會的全面發(fā)展和協(xié)調(diào)運行,并進(jìn)而影響國家與社會的安全與穩(wěn)定[1]132。

公平是永恒的人類價值,又是古老而持久的法律價值之一。在資源公平配置的角度,所有居民都有平等利用資源的機(jī)會,此為機(jī)會平等,也是起點公平。而在公平的空間維度中,地域公平的理念要求不同地域的人在稟賦、努力程度相同的情況下,基本獲得相同的收益[2]。由此說來,把兩種維度的公平簡單疊加,不同地域的居民的福利水平應(yīng)符合結(jié)果公平理念的要求,最起碼應(yīng)該差異不大。

但正如前文所言,各個地方的資源收益由于同級不同區(qū)域的失衡發(fā)展而千差萬別,基于結(jié)果公平的整體性理念和現(xiàn)代社會的平等原則,中央政府應(yīng)該在財政收入的二次分配上彌合和縮小地方差異,通過一些方式和手段調(diào)節(jié)財政平衡,確保地方政府擁有提供均等公共服務(wù)的能力,從而使國民享有應(yīng)然層面的大致相同的財政福利。本文擬在調(diào)查的基礎(chǔ)上對我國財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度進(jìn)行探討。

一、調(diào)查背景

1994年分稅制的推行,大大增加了國家的財政汲取能力,中央財政收入占全國財政收入的比例穩(wěn)步提高,使得中央政府基本具有提供完備全國性公共產(chǎn)品可支配財力的能力。相對而言,由于地方政府(省級政府)的稅收收入限于財產(chǎn)稅和行為稅之類的涉稅面廣、征收難度大、收益較小的稅種征收上,直接導(dǎo)致了地方政府財力不足,無法履行繁重的公共職能。正是由于法律上缺失對中央政府與地方政府間財權(quán)和事權(quán)的明確劃分,才導(dǎo)致現(xiàn)在的“財權(quán)上行,事權(quán)下行”的不合理狀況。尤其縣、鄉(xiāng)兩級政府履行的事權(quán)與可支配的財政收入之間高度不對稱,在中央和省級政府分別集中57%和28%的財力后,市、縣、鄉(xiāng)政府以僅僅15%的財力卻要承擔(dān)義務(wù)教育、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、社會保障等大項財政支出,其窘迫程度可見一斑[3]。因此,欲研究轉(zhuǎn)移支付制度運行中的實際問題,應(yīng)選取財政收支失衡最具典型性和代表性的農(nóng)業(yè)縣縣級財政為調(diào)查藍(lán)本,由此才能全面發(fā)掘該制度現(xiàn)實運行中最突出和最真實的問題。

因此,為發(fā)現(xiàn)和分析財政轉(zhuǎn)移支付運行中存在的問題,筆者于2010年8月到河南省S縣財政局進(jìn)行了財政轉(zhuǎn)移支付專題調(diào)研。針對目前S縣財政轉(zhuǎn)移支付運行中存在的問題,在參考相關(guān)資料及實地訪問財政局相關(guān)工作人員的基礎(chǔ)上,試提出完善農(nóng)業(yè)縣財政轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)制的對策建議。

二、S縣基本財政狀況及轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀闡析

(一)S縣概況及基本財政狀況

S縣位于河南省東南部,隸屬于周口市,是豫東平原的人口大縣、糧食生產(chǎn)大縣。全縣總面積1 314平方千米,轄3個辦事處、9個鎮(zhèn)、11個鄉(xiāng)、1個國營農(nóng)場,總?cè)丝?17萬。該縣2009年全年糧食總產(chǎn)量達(dá)10.3億公斤,蟬聯(lián)全國糧食生產(chǎn)百強(qiáng)縣稱號。該縣屬省級貧困縣,財力以上級轉(zhuǎn)移支付為主要來源,是個典型的平原農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣。

近年來,S縣在“工業(yè)興縣、農(nóng)業(yè)固本”的發(fā)展思路引導(dǎo)下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,但經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展面臨一些困難,工業(yè)缺乏項目支撐和拉動,產(chǎn)業(yè)帶尚未形成,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高,缺乏龍頭企業(yè),經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足,財政增收乏力。近幾年來,中央、省、市政府采取了一系列緩解縣鄉(xiāng)財政困難的措施,使S縣財政收支矛盾得到緩解,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平的提高。但總的來看,該縣仍沒有跳出“農(nóng)業(yè)大縣、財政窮縣”的圈子,仍是典型的“要飯型” “吃飯型”財政,財政收支矛盾依然突出,社會保障水平低,城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏,財政困難狀況仍未得到根本改觀。

河南省于2005年在全省全部取消農(nóng)業(yè)稅,這對增加農(nóng)民收入,維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定,解決我國“三農(nóng)”問題具有重要意義。但取消農(nóng)業(yè)稅,直接導(dǎo)致S縣這個以農(nóng)業(yè)稅收入為支柱稅收收入的典型農(nóng)業(yè)大縣的財政收入銳減,使當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)面臨著巨大的財政困難。在取消農(nóng)業(yè)稅以前,以2003年為例,當(dāng)年S縣的財政收入總數(shù)僅1億多元,農(nóng)業(yè)稅的收入為6 700多萬元,占到該縣財政總收入的67%,而在其他年份該縣農(nóng)業(yè)稅收入在財政總收入所占比例也都在60%以上,可見農(nóng)業(yè)稅的取消對S縣財政影響巨大,等于每年少了60%的收入。另外,據(jù)S縣財政局國庫科科長介紹,在農(nóng)業(yè)稅取消之前,該縣財政以自有收入可以獨立完成3～5個月的工資發(fā)放,而農(nóng)業(yè)稅取消后,縣財政連一個月的工資發(fā)放都無法完成,幾乎全部依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付。

(二)S縣財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

1.省財政近年來對S縣的轉(zhuǎn)移支付總體情況

省財政近年來對S縣的轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大。由表1可知,2007-2009年省財政對S縣轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模達(dá)到24億元,其中2008年比2007年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長近50%,2009年則比上年同比增長近38%,增長幅度較大。而在財政轉(zhuǎn)移支付資金的具體項目中,又以專項轉(zhuǎn)移支付增長幅度最為顯著, 2008年和2009年分別比前一財政年度同比增長86%和66%。而稅收返還類收入則增長緩慢,2008年和2009年分別只比前一財政年度同比增長2%和5%。

表1 河南省對S縣轉(zhuǎn)移支付資金按性質(zhì)分類統(tǒng)計表

2.S縣財政轉(zhuǎn)移支付的特點

S縣財政自給率低,高度依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付。從表2中可以得知,S縣財政預(yù)算支出高度依賴財政轉(zhuǎn)移支付,2007-2009年3年中省財政轉(zhuǎn)移支付的資金在該縣一般預(yù)算支出中所占比例分別為88%,90%,95%,呈逐年遞增趨勢。由此可見,S縣是非常典型的“吃補(bǔ)助”縣,每年財政支出缺口巨大,如果沒有上級財政的轉(zhuǎn)移支付,僅以微薄的自有收入,該縣基層部門的基本運轉(zhuǎn)將無以為繼。

表2 2007-2009年河南省對S縣轉(zhuǎn)移支付情況

三、S縣財政轉(zhuǎn)移支付的困境與改善路徑

(一)運行現(xiàn)狀的困境

1.財力性轉(zhuǎn)移支付所占比例持續(xù)下降。財力性轉(zhuǎn)移支付是指不規(guī)定具體用途,地方政府可以自主安排使用的轉(zhuǎn)移支付資金,主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付等[4]。財力性轉(zhuǎn)移支付直接增加地方財力,因此,應(yīng)作為轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分并予以逐年增長,但近3年來S縣財力性轉(zhuǎn)移支付所占比例持續(xù)下降是不爭的事實。2007-2009年3年間財力性轉(zhuǎn)移支付總額雖然一直在提高,2008年和2009年分別比前一財政年度同比增長44%和31%(見表1),但是財力性轉(zhuǎn)移支付于2007-2009年間在轉(zhuǎn)移支付總額中的比例持續(xù)下降,分別為81.1%,77.9%, 74.1%。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏低。一般轉(zhuǎn)移支付,主要是對地方的財力補(bǔ)助,不指定用途,地方可自主安排支出。這主要是解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題,彌補(bǔ)地方財政缺口,是促進(jìn)公平、實現(xiàn)各地區(qū)均衡發(fā)展、縮小差異的主要轉(zhuǎn)移支付形式。一般性轉(zhuǎn)移支付能直接增加地方財力,實際提高地方政府的財政自主權(quán),可以切實發(fā)揮地方財政在調(diào)節(jié)財力安排支出上的作用,更具有均等化轉(zhuǎn)移支付的作用[5]。因此,一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)作為財力性轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分,不斷提高其所占比例及規(guī)模。而S縣近幾年一般性轉(zhuǎn)移支付比例雖有上升,但仍偏低,2007-2009年間其占財力性轉(zhuǎn)移支付總額的比例分別為40.3%,46.6%,51.9%(見表3)。

3.專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額增長過于迅速且所占比例持續(xù)提高。專項轉(zhuǎn)移支付本是上級政府為了實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)對地方的專項撥款,這部分轉(zhuǎn)移支付帶有專項性質(zhì),下達(dá)地方后,地方政府無權(quán)靈活使用,而必須?？顚Ｓ?不能增加地方政府的可支配財力。專項撥款在分配過程中還存在一定的隨意性,容易誘發(fā)“跑部錢進(jìn)”等腐敗現(xiàn)象。因此,應(yīng)適當(dāng)控制專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模及增幅,而2007-2009年間S縣的專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模迅速擴(kuò)大, 2008年和2009年分別比前一財政年度同比增長86%和66%(見表1),其在轉(zhuǎn)移支付總額中所占比例也在逐年提高,分別為16.5%,20.4%,24.6%。

表3 河南省對S縣財力性轉(zhuǎn)移支付分類統(tǒng)計表(萬元)

4.專項轉(zhuǎn)移支付配套資金難以籌措到位。部分專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)置不合理,項目交叉重復(fù),管理部門眾多,偏離政策目標(biāo),中央、省下達(dá)的專項性轉(zhuǎn)移支付項目,很多都明確要求地方財政按照一定比例進(jìn)行配套,導(dǎo)致地方配套壓力大,在加重地方財政負(fù)擔(dān)的同時肢解了地方自有財力[6]。但S縣屬于省級貧困縣,轉(zhuǎn)移支付配套資金到位難以保障,配套資金存在很大缺口,不利于發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付資金的整體效益。從一定程度上說,中央、省出臺的部分專項轉(zhuǎn)移支付政策不僅不能緩解地方財政支出壓力較大的局面,反而影響了地方財政支出的方向和重點。

5.農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付長期未做調(diào)整。自2005年實行農(nóng)村稅費改革以來,省財政對S縣農(nóng)村稅費改革固定性轉(zhuǎn)移支付一直按固定數(shù)予以補(bǔ)貼, 2007-2009年3年間農(nóng)村稅費改革補(bǔ)助數(shù)額分別為1.142億元、1.150億元、1.145億元(見表3),幾乎沒有變化,盡管財力性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額一直在大幅增長。S縣屬省級貧困縣,農(nóng)業(yè)稅取消后,根據(jù)稅費改革和減免農(nóng)業(yè)稅政策的相關(guān)精神,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的運作完全依靠轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn),但村級作為一個基層組織,每年工作經(jīng)費的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的數(shù)量,致使部分農(nóng)村負(fù)債運行。

(二)改善困境的路徑

1.進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),完善資金分配辦法。上級財政在轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)安排上,要以財力性轉(zhuǎn)移支付為主,專項轉(zhuǎn)移支付為輔。一方面,不斷提高財力性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例,特別是增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例。另一方面,加大對三農(nóng)、教育、科技、文化等社會事業(yè)領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付力度。

2.適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例。一般性財政轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付,要逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付占財政轉(zhuǎn)移支付總額的比例。目前,中國各地區(qū)所需的公共服務(wù)各不相同,應(yīng)賦予地方更多的可自主支配的資金,讓地方根據(jù)實際情況安排符合自身需要的公共服務(wù)。同時,結(jié)合宏觀調(diào)控的目標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付的政策意圖,采取定期與不定期相結(jié)合方式,適當(dāng)調(diào)整增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與所占比例。

3.進(jìn)一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。一是規(guī)范配套政策,對屬于中央及省級事權(quán)的項目,由中央、省全額負(fù)擔(dān),對屬于上級與下級共同事權(quán)的項目,按照實際情況,確定具體的配套比例,盡量少出臺讓地方配套資金的政策項目。二是清理現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付,對情況已發(fā)生變化、名不副實或無法體現(xiàn)政策作用的專項轉(zhuǎn)移支付堅決予以清理。三是整合重復(fù)交叉的專項轉(zhuǎn)移支付項目,加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系溝通,統(tǒng)籌安排專項轉(zhuǎn)移支付資金,避免各自為政,從而提高資金效益。四是建立嚴(yán)格、有效的監(jiān)督和績效評價制度,對專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況跟蹤問效、全程監(jiān)管,確保資金按照規(guī)定用途落實到位,發(fā)揮應(yīng)有效益[7]。

4.適當(dāng)提高農(nóng)村稅費改革補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。S縣是典型的平原農(nóng)區(qū),在2005年農(nóng)業(yè)稅取消之前,該縣鄉(xiāng)級財政主要靠農(nóng)業(yè)稅來負(fù)擔(dān),中央財政不養(yǎng)縣鄉(xiāng)財政,這種財政體制使得S縣縣鄉(xiāng)財政均靠農(nóng)民吃飯。再加上S縣鄉(xiāng)村負(fù)債嚴(yán)重,農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足,縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展緩慢等,取消農(nóng)業(yè)稅對于S縣縣鄉(xiāng)財政無異于雪上加霜。只有逐年適當(dāng)提高農(nóng)村稅費改革補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),才能相對補(bǔ)償S縣財政因此遭受的損失。如果農(nóng)村稅費改革財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模足夠大,能夠保障縣鄉(xiāng)兩級政府財政支出,S縣地方財政就有可能正常運轉(zhuǎn)并發(fā)揮相應(yīng)職能。

四、結(jié)語

至此,前文僅是針對S縣轉(zhuǎn)移支付制度本身運行中的困境進(jìn)行破解,僅此單一解困路徑還不足以完全達(dá)致轉(zhuǎn)移支付平衡各地財力、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的制度目標(biāo)。對于以S縣為代表的欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū),上級政府除了給予轉(zhuǎn)移支付外,還要能夠給予與發(fā)達(dá)地區(qū)相同的或者更為優(yōu)惠的政策待遇,讓它們享受充分的自主權(quán)、調(diào)控權(quán),能夠因地制宜,自主經(jīng)營,不斷增強(qiáng)其自身“造血”機(jī)能和自我發(fā)展能力,讓欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)能夠享有與富裕地區(qū)同等發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。唯有如此,才能真正發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度完善宏觀調(diào)控、彌補(bǔ)財政缺口、實現(xiàn)各地區(qū)公平發(fā)展的作用,才能體現(xiàn)其對于促進(jìn)國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)包容性增長、社會和諧的重要現(xiàn)實意義。

[1]張守文.財稅法學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社, 2010.

[2]劉大洪.經(jīng)濟(jì)法學(xué)[M].北京:中國法制出版社,2007:35.

[3]陳少英.稅法基本理論專題研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2009:71.

[4]盛光明,周會.中國財政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀的思考[J].廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報,2009(1):79-82.

[5]趙秋梅,李存英.完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的探討[J].山西財稅,2009(7):15-16.

[6]王秀芝.中國財政轉(zhuǎn)移支付制度問題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2009(12):12-13.

[7]伊文嘉,李鳳梅.我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度完善芻議[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2005(5):286-287.