河北省高速公路建設的管理機制設計

劉兵，高民歡，劉建民，張勇

（1.河北工業(yè)大學管理學院，天津 300401；2.河北省高速公路管理局，河北石家莊 050051）

經濟與管理

河北省高速公路建設的管理機制設計

劉兵1，高民歡2，劉建民2，張勇2

（1.河北工業(yè)大學管理學院，天津 300401；2.河北省高速公路管理局，河北石家莊 050051）

高速公路建設對于實現(xiàn)河北省內貫通一體化發(fā)展，改善路網結構，提升交通運力，加快沿線資源開發(fā)，促進地方經濟發(fā)展具有重要意義和影響。為促進河北省高速公路建設規(guī)范管理，提高效益，對高速公路建設主要涉及的建設單位、施工單位和監(jiān)理單位三方進行有效的管理，從科學管理和文化管理兩個層面，內部和外部約束與激勵雙重角度，設計了“標準化管理+保障制度+廉政文化氛圍”的管理機制。

高速公路建設；標準化管理；保障制度；廉政文化

河北地處京畿要地，自古以來就是京津地區(qū)的門戶，特殊的區(qū)位凸顯出河北交通的重要地位?！笆晃濉逼陂g，河北省高速公路完成投資1 463億元，是“十五”期間完成投資267億元的5.5倍；高速公路網密度達到2.3公里/百平方公里。隨著大廣高速公路的建成通車，2010年河北省高速公路建成通車超過1 000公里，同時全省高速公路通車里程突破4 000公里。

河北省高速公路建設在建設單位、施工單位和監(jiān)理單位三方的共同努力下已經取得了驕人的成績，但同時也暴露出由于工程量加大、工期緊張所帶來的管理混亂和腐敗滋生等問題，究其根源在于建設單位與施工單位、建設單位與監(jiān)理單位之間嚴重的信息不對稱。因此，為促進河北省高速公路建設的有序發(fā)展，本文以規(guī)范管理和加強廉政建設為目標導向，設計高速公路建設的管理機制。

一、河北省高速公路建設管理機制框架設計

（一）國內高速公路建設特點

1.項目一般由政府牽頭規(guī)劃與建設

在我國，政府是高速公路建設管理的組織者和領導者，政府作用主要體現(xiàn)在以下方面：（1）規(guī)劃：高速公路建設的規(guī)劃一般由政府組織編制和實施；（2）建設：對于國家級公路的建設一般由國家交通主管部門直接負責建設管理；（3）政策法規(guī)：與高速公路有關的政策法規(guī)、技術標準和規(guī)范一般由政府來制定和頒布；（4）資金：政府承擔項目建設所需資金的定額、預算、審計、調控和監(jiān)管工作，后期維護和運營費用也由政府收費管理。

可見，在高速公路的建設過程中，要特別注意發(fā)揮政府的積極作用，同時也要對政府公務人員加強監(jiān)管，防止以權謀私等現(xiàn)象的發(fā)生。

2.項目質量和工期進度的影響因素眾多

目前已有學者針對高速工程建設質量和工期進度的影響因素開展研究，認為高速公路建設質量的影響因素主要有設計水平、管理水平和施工水平，特別是前期工作準備不足造成的決策失誤、設計與管理經驗不足、承包商資質不足、建設所需的材料和設備不合格等是影響建設質量的常見問題；工期進度的影響因素主要有自然地理因素、人為因素、技術因素和項目風險因素?？梢?，高速公路項目保質保量地按期完成任務會受到眾多因素的影響，需要有科學規(guī)范的管理體系來保障項目施工的順利開展。

3.項目投資額巨大

高速公路建設是資金密集型的生產過程，其特點是規(guī)模大、投資多、建設周期長，包括生態(tài)地理環(huán)境、公路施工等級、政府發(fā)展政策、投資者、土地成本、收費標準、施工材料和設備價格在內的眾多影響要素都會制約高速公路的投資額度。以河北省為例，“十一五”期間，高速公路完成投資就超過千億元。如此大量資金的管理不僅需要建立完善的制度和法規(guī)加以監(jiān)管控制，更需要建設廉政文化來預防腐敗行為，杜絕貪污現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）管理機制框架提出

通過總結高速公路建設的特點，結合對河北省高速公路建設的廣泛調研，本文認為公路建設取得良好效益，形成健康風氣的成功因素可以概括為：科學有序的管理體系、完善有效的制度以及優(yōu)質廉潔的文化氛圍。因此，本文從科學管理和文化管理兩個體系、外部激勵與約束（保障制度）和內部自我約束（廉政文化氛圍）雙重角度，設計了“標準化管理+保障制度+廉政文化氛圍”的管理機制（如圖1所示）。

科學管理體系主要指標準化管理體系，強調制訂完善的流程和規(guī)則進行管理，而不是單純依靠經驗進行協(xié)調，具體是指制訂河北省高速公路建設中人員配置、規(guī)章制度和施工過程的標準，并建立相應的評價體系，根據(jù)評價體系實施獎懲，主要解決項目建設中管理混亂的問題。標準化管理體系的建立可以規(guī)范河北省高速建設管理部門、監(jiān)理單位和施工單位的管理流程，最大限度地發(fā)揮每個部門和員工的工作效率以獲得最大效益。

文化管理體系包括外部約束與激勵（保障制度）和內部自我約束（廉政文化氛圍）兩部分，具體是指河北省高速建設管理部門、監(jiān)理單位和施工單位對文化發(fā)展的管理，包括制定有關文化發(fā)展的政策和管理制度措施以及建設廉政文化氛圍，主要從內外兩方面解決河北省高速公路建設中存在的建設單位與施工單位之間、建設單位與監(jiān)理單位之間的信息不對稱問題。從內在方面出發(fā)，加強對建設三方思想政治的教育，明確其對社會責任的認識，建立優(yōu)質廉潔的文化氛圍，以期形成自我約束；從外在方面出發(fā)，設計合理的約束與激勵制度，來監(jiān)督建設單位、監(jiān)理單位和施工單位的工作，保障工程順利完成。

此管理機制內部循環(huán)驅動機理為：以科學的標準化管理來規(guī)范作業(yè)流程和員工個人行為，提高工作效率，并促進文化氛圍的形成；以廉政文化氛圍影響個人形成自我約束，促進保障制度順利實施；通過保障制度的有效運行建立起外部約束與激勵，保障標準化管理體系的正常運行，并強化員工積極地價值取向，加強廉政文化建設。

二、河北省高速公路建設的科學管理體系設計

科學管理體系是規(guī)范河北省高速公路建設管理的關鍵。借鑒國內外重大項目建設的先進經驗，以管理科學理論、系統(tǒng)工程理論為指導，結合高速公路建設特點，按照統(tǒng)一部署、分步實施、平穩(wěn)推進、各負其責的原則，本文設計了河北省高速公路建設標準化管理體系。通過項目執(zhí)行機構管理標準化，以建設目標和共同利益為紐帶，推動勘察設計、施工、監(jiān)理等單位的標準化管理，實現(xiàn)建設項目標準化管理，努力打造優(yōu)質工程、精品工程、安全工程。

（一）管理制度標準化

河北省各路段建設單位須參照中華人民共和國質量管理體系（GB/T19001-2000idtISO9001：2000）標準要求，編制《高速公路標準化施工管理手冊》（以下簡稱手冊），使標準化施工管理工作日?；?、制度化，防止隨意性。手冊應主要包括以下內容：（1）本項目的標準化施工質量方針、質量目標、安全生產目標；（2）建設單位標準化施工質量及安全保證體系；（3）建設單位各部門及崗位人員在標準化施工中職責；（4）標準化施工程序文件和管理制度。同時，要按照規(guī)范化管理要求，完善招標投標、質量標準、進度控制、安全管理、合同管理、材料采購、工程變更、資金撥付、檔案管理、廉政準則以及標準化考核評價等方面的程序文件和管理制度。

施工單位要按照國家對高速公路建設施工管理和技術的相關規(guī)定，編制各種作業(yè)標準和考核標準，制定關于質量、安全、物資設備和技術的管理方法，并結合實際經驗和成果不斷改進。

監(jiān)理單位要制訂明確的現(xiàn)場工作方法，細分監(jiān)理人員的崗位說明書，制定考核方案；根據(jù)標準化管理準則將監(jiān)理工作進行細化分解，并編制工作手冊。

（二）工地建設與施工標準化

河北省各路段建設單位要嚴格按照工地建設標準，嚴格控制砼拌和站及各種加工場的建設，同時加強施工、監(jiān)理隊伍的駐地、試驗室等生產生活設施建設，重視改善各方人員的生產、生活環(huán)境。此外，各建設單位還要詳細制訂施工工藝作業(yè)流程和安全防護標準，督促施工單位和監(jiān)理單位貫徹落實標準化管理的各項要求。

施工單位要將工地建設標準化作為重要任務，除認真完成一線生產作業(yè)現(xiàn)場的建設外，還需加強三類場地建設：第一，原料、半成品及成品的存放地及庫房建設，實現(xiàn)集中保存、領取，確保各種用料不受潮、不受損、不失竊；第二，施工現(xiàn)場的臨時設施、文明施工標識和安全防護設施建設，做到安全文明地施工，不擾民，不破壞沿線生態(tài)環(huán)境；第三，施工便道建設，完善施工現(xiàn)場的通行條件，確保在各種不良天氣下施工車輛和機械設備仍能安全通行與運轉。

監(jiān)理單位要按照建設單位制定的有關建設現(xiàn)場、安全設施、輔助施工場所、施工機械設備和各種模具的標準化要求，對施工單位的達標情況進行不定期檢查，并且嚴格控制重點機械、設備和材料的進場檢驗，完善各種準入審查和審批制度的制訂工作，使每一個監(jiān)理環(huán)節(jié)都能按章執(zhí)行。

（三）人員配備標準化

河北省各路段建設單位要按相關規(guī)定設置部門，選擇既懂業(yè)務又能自律的人員，敦促各參建單位嚴格按照要求，配備現(xiàn)場人員。

施工單位要嚴格按照投標承諾和合同約定設置項目部、配備管理人員，加強對相關人員的技術和安全培訓，參考架子隊模式組建施工隊伍。

監(jiān)理單位要遵守標準化管理細則建立現(xiàn)場部門，根據(jù)工程規(guī)劃和進度，配置品德和技術都過硬，能協(xié)調處理問題的專業(yè)監(jiān)理人員。

（四）過程控制標準化

河北省各路段建設單位要嚴格按工作流程辦事，每一件事都要有責任人，都要形成閉環(huán)管理。要以指導性施工組織設計為基礎，按標準化管理要求將工作任務分解具體目標，針對目標進行管理；重點對融資、設計變更、施工過程和施工質量等方面加以控制；加強對首件工程認可的管理，嚴格評定，凡首件工程評定達不到優(yōu)良，必須進一步整改重新實施后評定，不合格首件工程按報廢處理。

施工單位須將過程控制作為重點任務，要將建設單位對合同中有關的工程質量和安全等目標任務細化分解，落實到對整個施工過程的工序和工藝控制中。

監(jiān)理單位要將建設單位的質量目標、安全目標等過程控制目標進行細化，分解至施工監(jiān)理工作的不同階段和每個工作人員，遵從持續(xù)改進和閉環(huán)管理的要求開展監(jiān)理工作，使每一個監(jiān)理環(huán)節(jié)都達到標準化要求。

三、河北省高速公路建設的文化管理體系設計

文化管理體系是保障河北省高速公路建設的順利開展的長效促進，既要從外在方面加強對各方的激勵與監(jiān)管，制訂各項保障制度；還需要從內在方面加強三方的自我約束，形成廉政文化氛圍。

（一）保障制度設計

1.繼續(xù)實施“十公開”制度

為約束建設單位的行為，河北省交通廳已經推行了“十公開”制度，起到了促進工程質量、安全、效益和廉政建設的作用?！笆_”系列制度的基本內容是依據(jù)高速公路建設程序的要求，針對建設中各個關鍵環(huán)節(jié)而設計，涵蓋了高速公路建設全過程，具體包括：（1）項目建設計劃管理公開；（2）項目審批結果公開；（3）招標投標過程公開；（4）征地拆遷管理公開；（5）施工過程公開；（6）設計變更管理公開；（7）質量檢查結果公開；（8）合同履約情況公開；（9）建設資金使用公開；（10）竣（交）工驗收結果公開。

2.實施“優(yōu)質優(yōu)價保障金”制度

為加快推進工程建設，確保工程能夠保質保量地完成，可以制定“優(yōu)質優(yōu)價保障金”制度。在工程開始時，施工單位按工程款比例支付建設單位或專門的工程擔保公司一定金額的保障金，河北省高速建設管理部門應遵循公開、合理、有效的原則，收繳、管理保障金，并根據(jù)工程進度按比例分期返還。保障金的監(jiān)管和繳納督導可由專門的監(jiān)察部門來執(zhí)行，且須成立由建設單位、監(jiān)理單位和各相關部門組成的聯(lián)合驗收小組評估工程完成情況，來確定保障金的返還比例，杜絕截留、擠占保障金或者將保障金挪作他用的情況發(fā)生?！皟?yōu)質優(yōu)價保障金”制度通過建設單位和施工單位的相互約束，從根源上遏制違約風險的產生，并通過保函的無條件支付功能實現(xiàn)快速理賠，能夠改善法律訴訟周期冗長和裁決不確定性的問題，并較好地解決施工單位的道德風險問題。

3.實施對監(jiān)理單位和施工單位監(jiān)督考評制度

河北省高速建設管理部門要檢查項目監(jiān)理對工程實際進度的控制是否在進度目標范圍內，工程質量控制是否符合國家現(xiàn)行的有關工程質量法律、法規(guī)、技術標準、規(guī)范等規(guī)定，工程質量是否達到質量目標的要求，工程投資控制是否在滿足進度和質量的前提下，實際投資不超過計劃投資。建設單位將質量、進度、投資控制，合同、信息管理，協(xié)調工作委托給監(jiān)理單位實施，而對于安全生產、環(huán)境保護、文明施工等日常工作不在監(jiān)理委托范圍的，建設單位應要求施工單位制定相應的制度，編制相應的技術措施，并檢查施工單位執(zhí)行情況。

4.實施紀檢監(jiān)察再派駐制度

隨著河北省高速建設中政府投資的重大項目日益增多，如何使廉政監(jiān)督工作有效跟進、有機融入、有力推進，成為政府主管部門面臨的一項重大課題。本著預防為先的理念，可以采取紀檢監(jiān)察再派駐制度，目的是加強重點領域的監(jiān)管。具體做法是：從河北省交通廳直屬單位中抽調懂工程技術，又熟悉紀檢監(jiān)察業(yè)務的人員，經過法律和廉政教育的崗前培訓后，派駐到在建的施工現(xiàn)場，建立起從上到下、相對獨立的直接監(jiān)管體系，以監(jiān)督促廉政、以監(jiān)督促服務、以監(jiān)督促和諧、以監(jiān)督促發(fā)展，能夠加強紀檢監(jiān)察的力量，保障廉政工作的順利開展。

（二）廉政文化建設

1.加強政府公務人員的廉政教育

面對全國交通系統(tǒng)“工程上馬，干部下馬”的現(xiàn)狀，河北省高速公路建設中要特別注意對政府公務人員的廉政教育，廉政會議要年年開，廉政工作須會會講。為使廉政教育與交通發(fā)展形成同頻共振，要采取如定期邀請專家學者來講政治形勢和廉政建設、征集發(fā)人深省的廉政格言警句和具有創(chuàng)意的廉政書畫、在辦公場所樹立廉政展示牌、廉政文藝匯演、廉政知識問答等各種教育形式，努力使政府人員更加清晰自身職責和工作意義，做人誠實守信，做事重質重量，堅決杜絕違法犯紀行為，增強廣大干部職工勤政為民的意識，形成有效的自我約束。

2.強化監(jiān)理人員的責任意識

從監(jiān)理工作中出現(xiàn)的問題分析，許多差錯、事故并非是高難技術問題，不是技術水平的問題，而是因為監(jiān)理人員未去做或未認真地去做，嚴格地說是由失職造成的，甚至還存在做假資料的現(xiàn)象。因此，加強政治思想教育、增強事業(yè)心責任感是監(jiān)理工作首要任務。同時還要加強廉政教育，監(jiān)理人員的待遇由本單位解決，監(jiān)理人員不得與施工單位發(fā)生個人經濟往來，也不得從事任何產品材料的推銷工作，這樣才能保證“執(zhí)法”的客觀性、公正性。

綜述所述，通過總結國內高速公路建設中的特點和在河北省高速公路建設現(xiàn)場實踐調研，本文提出河北省高速公路建設中存在的問題根源在于在建設單位、施工單位和監(jiān)理單位三方之間嚴重的信息不對稱，進而從科學管理和文化管理兩個層面、外部激勵與約束和內部自我約束雙重角度，設計了“標準化管理+保障制度+廉政文化氛圍”的管理機制，并認為科學管理體系可以提高管理效率，充分利用資源，降低成本，提高效益，而文化管理體系可以緩解河北省高速建設管理部門與承包商、監(jiān)理單位三方關系中存在著雙重的信息不對稱所帶來的問題?？梢?，河北省高速公路建設管理機制能夠保障對河北省高速公路建設有效地管理，推動高速公路的快速發(fā)展。

[1]孫續(xù)元．論項目建設前期工作科學化管理的思路[J]．武漢大學學報，2007（4）：449-455．

[2]徐生強，李賢清，顧志軍．關于企業(yè)標準化管理改革問題的探討[J]．中國標準化，2004（2）：50-52．

[3]唐任伍，陸躍樣．標準化管理對中國管理的挑戰(zhàn)[J]．經濟管理，2009（3）：15-18．

[4]徐友全，胡現(xiàn)存，崔慶宏．實施文化管理塑造建設工程監(jiān)理文化[J]．建設監(jiān)理，2009（3）：55-57．

Management Mechanism Design of Highway Construction in Hebei Province

LIU Bing1,GAO Min-huan2,Liu Jian-min2,ZHANG Yong2
(1.SchoolofManagement,HebeiUniversityofTechnology,Tianjin 300401,China2.Highway Management Bureau of Hebei Province,Hebei Shijiazhuang,050051,China)

Highway construction plays an important role in implementing integrated development,improving road network structure,enhancing traffic capacity,speeding the resource development along road networks, and promoting local economic development in Hebei Province.In order to promote the standardized management and improve its efficiency,the government departments,construction department and supervision department concerned in highway construction should aim at effective management.From the perspectives of scientific management and cultural management,inner and outer restraint and encouragement,this paper has designed the management mechanism of"standardized management+security institution+clean culture".

highway construction;standardized management;security institution;clean culture

F542

A

1674-7356（2011）04-0017-05

2011-09-04

河北省交通廳科技計劃項目（項目編號：R-2010103）

劉兵（1968-），河北樂亭人。教授，博士生導師，主要從事組織行為與人力資源管理研究。