中美兩國藥品召回制度比較

張若明，平其能，孫曉

(1.中國藥科大學(xué)國際醫(yī)藥商學(xué)院，南京 210009;2.南京長澳醫(yī)藥科技有限公司，210038)

藥品召回制度是國際上通行的一種對缺陷藥品進(jìn)行管理的有效模式。美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國及歐盟等國家和地區(qū)都建立了相關(guān)的問題藥品召回制度。2007年12月，我國食品藥品監(jiān)督管理局頒布《藥品召回管理辦法》，藥品召回制度在我國正式實施，這實現(xiàn)了我國藥品監(jiān)管的又一次跨越。但目前我國藥品召回還處在實踐發(fā)展的探索期，國外制藥企業(yè)頻發(fā)藥品召回，尤其是企業(yè)自主召回事件，我國卻鮮有發(fā)生，藥品召回在實施過程中還存在許多問題。美國是世界上最早制訂藥品召回制度的國家，也是實際應(yīng)用藥品召回措施最頻繁的國家。筆者通過比較中美兩國藥品召回制度，分析美國的成熟經(jīng)驗，以期不斷完善我國藥品召回制度，切實保護(hù)公眾用藥安全。

1 中美兩國藥品召回制度比較

1.1 召回制度文化背景差異 美國制藥企業(yè)對其產(chǎn)品承擔(dān)責(zé)任的法律意識、維護(hù)公眾健康安全的價值取向、誠信經(jīng)營的文化傳統(tǒng)是美國藥品召回制度得以較好實行的強(qiáng)有力的保障之一。相比之下，我國中小型藥品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多，企業(yè)自主研發(fā)能力差。由于歷史的原因，大部分醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)藥品質(zhì)量安全意識和法律意識淡薄，部分企業(yè)甚至不惜一切代價追求利益最大化，這無疑增加了藥品質(zhì)量安全隱患，并且成為有效實施藥品召回的最大障礙。若想在國內(nèi)有力推行藥品召回制度，藥品生產(chǎn)企業(yè)需要強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任意識，同時政府和監(jiān)管部門還需要在實踐中不斷完善制度，創(chuàng)造規(guī)范、有利的環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)有效實施藥品召回。

1.2 召回法律體系完善程度差異 我國《藥品召回管理辦法》的法律依據(jù)是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》(以下簡稱《特別規(guī)定》)，而作為藥品管理的基本法《中華人民共和國藥品管理法》，其中并未對藥品召回有任何直接明確的規(guī)定。《藥品召回管理辦法》尚處于理論研究和實踐發(fā)展的探索期，有些內(nèi)容存在漏洞和缺乏實際操作性，制約了藥品召回制度的可操作性［1］。

美國《食品、藥品、化妝品法》(FDCA)及聯(lián)邦法案(21CFR，Code of Federal Regulations)中，對藥品召回的分級、程序等做出了明確的規(guī)定，建立了完善的指南體系［2］。相比較，美國召回制度建立的法律依據(jù)體系更為規(guī)范，程序嚴(yán)謹(jǐn)，可操作性強(qiáng)，保障了藥品召回的實施。

1.3 藥品缺陷發(fā)現(xiàn)途徑及程度差異 藥品是否存在安全隱患，是否需要做出召回決定，有賴于監(jiān)管部門和藥品生產(chǎn)企業(yè)，以及臨床使用單位能否及時準(zhǔn)確地掌握藥品不良反應(yīng)信息。我國藥品不良反應(yīng)報告制度是構(gòu)建藥品召回制度的基礎(chǔ)。而美國食品藥品管理局可以通過多種渠道獲得缺陷產(chǎn)品的情況，包括企業(yè)報告、消費者投訴、保險公司的調(diào)查、訴訟報告等。

由于藥品生產(chǎn)企業(yè)缺乏上報藥品不良反應(yīng)的主觀能動性，公眾對藥品不良反應(yīng)的誤解，企業(yè)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)及監(jiān)管部門的信息溝通不通暢等原因，導(dǎo)致我國藥品不良反應(yīng)監(jiān)測體系不夠完善，有關(guān)藥品不良反應(yīng)的報告率低，評價工作滯后，無法形成召回依據(jù)。而在美國，對制藥企業(yè)強(qiáng)制要求報告，所有從事處方藥生產(chǎn)、銷售和包裝的企業(yè)，對于發(fā)生在國內(nèi)或國外的非預(yù)期的嚴(yán)重不良事件，必須在15 d內(nèi)向美國食品藥品管理局報告［3］。我國雖然強(qiáng)制性要求藥品生產(chǎn)、經(jīng)營單位和醫(yī)療機(jī)構(gòu)報告藥品不良反應(yīng)，但在實際執(zhí)行過程中，企業(yè)的報告數(shù)量少于報告總量的3%，而在美國這一數(shù)字達(dá)到90%。

1.4 召回程序差異 我國藥品召回程序如下:食品藥品監(jiān)督管理局收到不良反應(yīng)報告→調(diào)查評估→評估報告→召回計劃→召回藥品處理→召回效果評價→召回總結(jié)報告→行政審查→必要時專家審查評價→書面通知→重新召回或擴(kuò)大召回［4］。美國藥品召回程序是:啟動召回(包括企業(yè)自愿啟動、美國食品藥品管理局要求的召回、美國食品藥品管理局的強(qiáng)制召回)→健康危險的評估和分類→制定召回策略(包括召回范圍及程度、是否需要發(fā)出公眾警告、召回效力檢查的范圍等)→按照召回策略進(jìn)行召回→召回的監(jiān)督檢查→召回終止［2］。

1.4.1 召回類型的差異 我國藥品召回分為主動召回和責(zé)令召回，但由于我國藥品生產(chǎn)企業(yè)欠缺實施召回的實力，藥品缺陷的發(fā)現(xiàn)途徑不健全，藥品召回法律制度存在缺陷，與藥品召回相關(guān)的配套制度不健全，化解藥品召回風(fēng)險的機(jī)制不健全，藥品流通渠道復(fù)雜，銷售過程不規(guī)范，公眾對藥品召回的正確認(rèn)識還較欠缺等原因，我國的藥品召回以政府責(zé)令召回居多。我國目前還未對實際操作中藥品召回能否作為企業(yè)免除或減輕民事或刑事責(zé)任的抗辯理由作出明確的法律規(guī)定［5］。

在美國，召回最主要的還是企業(yè)的自主行為。任何一種藥品在產(chǎn)生治療作用的同時，都會相應(yīng)產(chǎn)生一定程度的不良反應(yīng)，評價一種藥品是否應(yīng)當(dāng)上市流通或予以召回的標(biāo)準(zhǔn)是風(fēng)險-獲益之間的平衡，企業(yè)在自主經(jīng)營過程中，在大規(guī)模應(yīng)用于臨床的同時獲得了比上市前更多的評價信息，在此基礎(chǔ)之上的再評價是建立在企業(yè)誠信和社會責(zé)任基礎(chǔ)上的行為，從長期經(jīng)營歷程來看，消費者將企業(yè)自主召回的行為理解為一種負(fù)責(zé)任的態(tài)度，對企業(yè)的形象建設(shè)是有利的。在這種氛圍下，企業(yè)才有召回的動力。當(dāng)美國食品藥品管理局認(rèn)為生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)采取積極有效的措施，將缺陷藥品對大眾的危害降至了最低，則可結(jié)束召回。只要生產(chǎn)企業(yè)與美國食品藥品管理局合作，采取有利于大眾的措施，降低危害風(fēng)險，美國食品藥品管理局不一定對生產(chǎn)企業(yè)曝光。美國食品藥品管理局鼓勵企業(yè)自愿召回，只有在發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)企業(yè)對缺陷藥品未進(jìn)行召回，或出現(xiàn)對公眾健康造成嚴(yán)重危害的情況下才實施強(qiáng)制召回。特別是對于那些已經(jīng)違反法律法規(guī)規(guī)定的問題藥品，當(dāng)美國食品藥品管理局通知企業(yè)后，如果企業(yè)采取行動召回，也視為企業(yè)自愿召回，給企業(yè)一個自我更正的機(jī)會，不單以處罰來管理，這一點非常值得我們借鑒［6］。

1.4.2 召回計劃分層的差異 藥品召回實施過程中，召回分層主要決定因素是藥品的流通渠道和流通范圍，這兩個因素是藥品順利召回的一個重要條件。我國對藥品的分層并沒有具體的規(guī)定。相比之下，美國藥品召回根據(jù)藥品危害程度和分散程度，召回策略需要對銷售鏈的召回級別進(jìn)行說明，包括購買和使用情況、零售級別和批發(fā)級別［7］。

1.4.3 召回過程中政府職責(zé)的差異 對存在安全隱患的藥品實施召回，不僅是生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任，同時也是政府和藥監(jiān)部門的責(zé)任。我國只確定了藥品監(jiān)管部門的管理及監(jiān)督職能，而沒有確立指導(dǎo)職能，對藥品召回過程中具體問題的實際操作沒有形成詳細(xì)的工作指南，缺乏細(xì)則，完全依靠企業(yè)自身操作，這樣大大降低了藥品召回的效率，并且容易導(dǎo)致藥品召回操作不規(guī)范，不利于管理，從而影響藥品召回制度的實施。

而美國食品藥品管理局在藥品召回監(jiān)管中，充分發(fā)揮了工作指南的作用，對召回的整體情況進(jìn)行了詳細(xì)的指導(dǎo)，如對召回過程中所要提交的各種文件、各個環(huán)節(jié)的注意事項等都有明確的說明，為企業(yè)提供召回信息、公告內(nèi)容等的范例，幫助企業(yè)總體把握召回的過程。美國食品藥品管理局的地區(qū)辦公室負(fù)責(zé)藥品召回的具體工作，安排區(qū)域協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)整個過程的協(xié)調(diào)、檢查，及時與企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通，確保整個藥品召回過程能夠順利進(jìn)行。

1.5 化解藥品召回風(fēng)險的機(jī)制健全程度的差異 在藥品召回中，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險是企業(yè)不得不考慮的一個重要因素，可能會直接影響到企業(yè)實施召回的執(zhí)行力度。藥品召回的實施，短期看會加大藥品生產(chǎn)企業(yè)的研發(fā)風(fēng)險和經(jīng)營成本。在藥品召回已經(jīng)制度化的前提下，因召回而帶來的風(fēng)險損失也將由隱形變成顯性，并上升為企業(yè)必須著力控制、管理的重要風(fēng)險之一。

產(chǎn)品召回保險的主要內(nèi)容是承保有缺陷的被保險產(chǎn)品由于已經(jīng)導(dǎo)致或可能導(dǎo)致他人人身傷害或財產(chǎn)損失而必須召回所產(chǎn)生的召回費用，包括告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭額外勞動力費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業(yè)顧問進(jìn)行危機(jī)處理的費用以及其他合理及必須費用［8］。

產(chǎn)品召回保險的發(fā)展制約藥品召回風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。我國責(zé)任保險發(fā)展相對滯后，特別是產(chǎn)品召回保險。當(dāng)前國內(nèi)僅美亞公司在少數(shù)幾個地區(qū)開辦了產(chǎn)品召回險，而且覆蓋的產(chǎn)品也相對有限，還沒有涉及藥品召回的險種［9］。

而美國產(chǎn)品召回制度之所以能夠取得良好的成效，與其產(chǎn)品召回保險的發(fā)展是分不開的。通過這種保險，使得商品的提供者(尤其是生產(chǎn)企業(yè))，在面對產(chǎn)品安全突發(fā)事件時不僅能得到資金支持，還能得到專業(yè)的應(yīng)急策略指導(dǎo)，以正確、高效的方式面對公眾、政府乃至銷售鏈中各個環(huán)節(jié)的問題，以較低的、可預(yù)見的成本避免危機(jī)，確保企業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營［10］。

2 完善我國藥品召回制度的建議

2.1 對社會各個層面進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)，營造企業(yè)主動召回為主的工作模式 公眾對藥品召回存在誤解，認(rèn)為被召回藥品是違法藥品、存在嚴(yán)重不良反應(yīng)的藥品等。媒體對藥品召回的報道往往也不夠客觀，負(fù)面報導(dǎo)偏多，這些都直接影響了藥品生產(chǎn)企業(yè)主動召回藥品的積極性。

同時，生產(chǎn)企業(yè)對藥品召回的理解也不夠全面，認(rèn)為產(chǎn)品召回會使企業(yè)背負(fù)沉重的召回費用和賠償開支，產(chǎn)生品牌危機(jī)，影響企業(yè)的聲譽和形象，沒有意識到從長遠(yuǎn)看，召回制度對企業(yè)是有利的，不僅可以減少不必要的賠償，更重要的是可以贏得消費者的信賴，維護(hù)其良好的企業(yè)形象。

我國藥品召回不但要以法律強(qiáng)制為后盾，政府還需要積極引導(dǎo)和支持藥品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)揮企業(yè)的自律作用，引導(dǎo)媒體對藥品召回的正確報導(dǎo)，引導(dǎo)公眾對藥品召回的正確認(rèn)識，實現(xiàn)社會各個層面相互配合和支持，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，真正地以預(yù)防和控制藥品安全隱患為目的，保障用藥安全。

2.2 在實踐中不斷完善藥品召回制度，加強(qiáng)藥品召回配套制度的建立 藥品召回是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括法律體系、信息體系、評估體系和實施指南等。我國需要在實踐中逐步健全藥品召回制度，進(jìn)一步完善藥品不良反應(yīng)報告制度，建立有效的企業(yè)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)及監(jiān)管部門的信息溝通、規(guī)范藥品流通及銷售制度等;進(jìn)一步建立健全對藥品召回過程中消費者權(quán)益的保障、事后經(jīng)濟(jì)賠償機(jī)制、藥品召回風(fēng)險化解機(jī)制等相關(guān)配套制度。

同時對于經(jīng)過科學(xué)評估認(rèn)為自主召回更有利于消費者的企業(yè)，國家應(yīng)從政策上予以一定的支持和保護(hù)，對于由于召回引發(fā)的財產(chǎn)糾紛、醫(yī)療糾紛應(yīng)予以澄清界定和相應(yīng)的政策傾斜。

2.3 加強(qiáng)政府引導(dǎo)和支持 對存在安全隱患的藥品實施召回，不僅是生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任，也是政府和藥監(jiān)部門的責(zé)任。美國食品藥品管理局在藥品召回監(jiān)管中，充分發(fā)揮了工作指南的作用，對召回的整體情況進(jìn)行了詳細(xì)的指導(dǎo)，如對召回過程中所要提交的各種文件、各個環(huán)節(jié)的注意事項等都有明確的說明，為企業(yè)提供召回信息、公告內(nèi)容等的范例，幫助企業(yè)總體把握召回的過程。

我國藥品召回制度尚處于探索階段，為有效地推行藥品召回制度，除了藥品生產(chǎn)企業(yè)要強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任意識外，還需要政府和監(jiān)管部門在實踐中不斷深化認(rèn)識，完善制度，創(chuàng)造環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)有效實施，實現(xiàn)從管理型法制向服務(wù)型法制的過渡。

2.4 加大對惡意生產(chǎn)問題藥品的處罰力度，迫使企業(yè)重視產(chǎn)品質(zhì)量 2010年10月27日，美國司法部首度檢察官助理托尼·韋斯特表示，司法部已經(jīng)勒令葛蘭素史克公司(GSK)為其藥品摻假的行為支付7.5億美元的罰金。這是美國歷史上制藥企業(yè)收到的第4大罰單。前3位的紀(jì)錄保持者分別是默沙東(48.5億美元)、輝瑞公司(23億美元)，禮來公司(14.15億美元)，4筆罰單均在2008～2010年開出。

此次被罰的是GSK位于波多黎各Cidra地區(qū)的工廠，2001～2005年期間，該廠生產(chǎn)的包括羅西汀、百多邦、康泉，以及目前已經(jīng)退市的糖尿病藥物文迪雅，供應(yīng)美國本土，存在摻雜使假行為，嚴(yán)重違反藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范，導(dǎo)致部分藥品藥效不合格。

巨額罰單對GSK的影響是顯著的。2010年第2季度，該公司凈虧損4.64億美元;2010年第3季度，受文迪雅訴訟拖累，GSK凈利潤同比下滑3.5%，約為20.4億美元。公司首席執(zhí)行官維迪承認(rèn):“我們正面臨挑戰(zhàn)?！泵绹痉ú繘]有罰款了事，而是將GSK的行為上升到醫(yī)療欺詐的高度。韋斯特表示:“美國醫(yī)?；鹈磕昝媾R數(shù)十億美元的欺詐，除了不法醫(yī)院和醫(yī)生之外，GSK之類的大公司以次充好、摻雜使假，同樣造成了每年上百萬美元的醫(yī)保浪費?！?/p>

在國內(nèi)，根據(jù)江蘇省食品藥品監(jiān)管部門和當(dāng)?shù)毓膊块T的調(diào)查，延申公司在生產(chǎn)人用狂犬病疫苗過程中存在著偷工減料、弄虛作假、逃避監(jiān)管的違法行為，使不合格產(chǎn)品流向市場。根據(jù)河北省食品藥品監(jiān)管部門和當(dāng)?shù)毓膊块T的調(diào)查，福爾公司在生產(chǎn)人用狂犬病疫苗過程中存在違規(guī)操作行為，導(dǎo)致該公司人用狂犬病疫苗產(chǎn)品質(zhì)量不合格。國家食品藥品監(jiān)督管理局給出的處罰標(biāo)準(zhǔn)為問題產(chǎn)品銷售額的3倍。兩公司累計被罰款3 000余萬元，尚不足兩公司年收入的十分之一。2004年，國家食品藥品監(jiān)督管理局公布的《藥品不良反應(yīng)報告和監(jiān)測管理辦法》明確規(guī)定，嚴(yán)重不良反應(yīng)未按要求報告的，最高將被處以3萬元罰款。

罰款額度設(shè)置過低，是導(dǎo)致遲報和瞞報原因以及企業(yè)不愿意自主召回的原因之一。不良反應(yīng)檢測體系也無法發(fā)揮全部作用。以至于國外已發(fā)生嚴(yán)重不良反應(yīng)，甚至瀕臨退市的藥品，在國內(nèi)依然正常銷售。

3 結(jié)束語

實施藥品召回制度，對缺陷藥品及時、有序地召回，有效地降低了缺陷藥品對公眾的危害，切實保障了消費者的利益。美國藥品召回制度法律規(guī)范、程序嚴(yán)謹(jǐn)、可操作性強(qiáng)，其經(jīng)驗值得我們借鑒。

我國根據(jù)國情建立藥品召回管理制度，實現(xiàn)了我國藥品監(jiān)管的又一次跨越，然而還存在許多問題，需要政府及監(jiān)管部門在實踐中不斷摸索，健全藥品召回制度及相關(guān)配套制度，對社會各個層面進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)，創(chuàng)造有利環(huán)境，進(jìn)行藥品安全監(jiān)管，保障公眾用藥安全。

［1］郭磊，邵蓉.我國實施藥品召回制度面臨的問題［J］.上海醫(yī)藥，2008，29(3):113.

［2］FDA 21CFR7 Subpart C-Recalls(Including Product Corrections)-Guidance on Policy，Procedures and Industry Responsibilities［EB/OL］.［ 2004-04-01］.http://www.fda.com.

［3］姚瑜斌，陳永法，邵蓉.我國制藥企業(yè)藥品不良反應(yīng)報告比例偏低的原因分析［J］.上海醫(yī)藥，2009，30(5):225－227.

［4］藥品召回管理辦法［S］.國家食品藥品監(jiān)督管理局令第29 號，2007.

［5］文雅蘭，宋民憲.藥品召回制度若干問題的探討［J］.中國藥物警戒，2009，6(3):158－161.

［6］曹麗君，吳曄，邵蓉.美國藥品召回制度及對我國的借鑒意義［J］.中國藥物警戒，2006，3(3):158－159.

［7］徐蓉，邵蓉.美國藥品召回制度對我國藥品安全的啟示［J］.中國藥房，2005，16(6):409－411.

［8］曲建昌.我國產(chǎn)品召回保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀及對策［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2007，12(1):35－36.

［9］陳和平.對構(gòu)建我國藥品召回制度的探討［J］.藥學(xué)與臨床研究，2007，15(1):71－76.

［10］陳和平，吳曄.關(guān)于實施藥品召回制度所面臨若干問題的探討［J］.中國藥物警戒，2006，3(3):157－158.