修改《中華人民共和國(guó)體育法》“體育社會(huì)團(tuán)體”一章的思考

葉強(qiáng)

●百家論壇

修改《中華人民共和國(guó)體育法》“體育社會(huì)團(tuán)體”一章的思考

葉強(qiáng)

《中華人民共和國(guó)體育法》第五章“體育社會(huì)團(tuán)體”是一個(gè)在實(shí)踐中問(wèn)題突出、在理論上需要重新認(rèn)識(shí)的章節(jié)，尤其是體育社會(huì)團(tuán)體的法律屬性和法律地位亟待明晰和完善。結(jié)合我國(guó)社會(huì)團(tuán)體改革的發(fā)展趨勢(shì)，以及一些地方的改革經(jīng)驗(yàn)，按照法律地位的不同，把體育社會(huì)團(tuán)體分為非法人型與法人型兩種。通過(guò)這種法律類型化的分類，解決基層體育社會(huì)團(tuán)體的合法性問(wèn)題，進(jìn)而運(yùn)用現(xiàn)有的注冊(cè)登記制度和引入在實(shí)踐中可行的備案登記制度，完善體育社會(huì)團(tuán)體的管理。最后針對(duì)第五章提出了具體的條文修改建議。

體育法；社會(huì)團(tuán)體；體育社會(huì)團(tuán)體；法律屬性；法律地位

到目前為止，《中華人民共和國(guó)體育法》（以下簡(jiǎn)稱《體育法》）仍然是我國(guó)體育法律體系中唯一的法律?！绑w育社會(huì)團(tuán)體”作為1995年《體育法》的第五章，條文簡(jiǎn)單，已經(jīng)完全不能適應(yīng)體育社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的要求?！扼w育法》修改也已提上了議事日程，這里僅就修改“體育社會(huì)團(tuán)體”一章的相關(guān)具體問(wèn)題進(jìn)行思考。

1 修改理由

首先，來(lái)看一則報(bào)道，揚(yáng)州市體總秘書(shū)長(zhǎng)楊程在談及揚(yáng)州體育社會(huì)團(tuán)體的現(xiàn)狀時(shí)說(shuō)，“揚(yáng)州目前一共有體育社團(tuán)23家，其中有1/3活動(dòng)開(kāi)展得比較好，1/3能夠保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還有1/3幾乎沒(méi)有‘聲音’，有的問(wèn)題還非常嚴(yán)重。”“制約體育社團(tuán)發(fā)展的主要有三大因素，一是經(jīng)費(fèi)不足；二是場(chǎng)地缺乏；三是骨干力量較少?！盵1]揚(yáng)州的情況并不是個(gè)案，而是中國(guó)體育社會(huì)團(tuán)體存在的普遍問(wèn)題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，省級(jí)體育社團(tuán)[2]、高校學(xué)生體育社團(tuán)[3]、基層體育社團(tuán)[4]都存在相似的問(wèn)題。這些普遍的問(wèn)題是修改本章的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，中共中央、國(guó)務(wù)院就我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的具體情況，發(fā)布了很多重要的通知和意見(jiàn)，為體育改革指明了方向。2002年7月22日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2002〕8號(hào)）針對(duì)體育社會(huì)團(tuán)體，在其第（十八）、（二十）條中明確了“政社分離”、“責(zé)權(quán)利統(tǒng)一”、“單項(xiàng)協(xié)會(huì)實(shí)體化”的改革目標(biāo)。1998年政府機(jī)構(gòu)改革本來(lái)在一定程度上弱化了國(guó)家體育總局的行政化色彩，但是國(guó)家體育總局與中華全國(guó)體育總會(huì)“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的模式并沒(méi)有改變。這種模式輻射到全國(guó)，就形成了目前體育社會(huì)團(tuán)體組織的兩種構(gòu)成：“（總）局+總會(huì)”的縱向構(gòu)成和“中心+協(xié)會(huì)”的橫向構(gòu)成。前者如各級(jí)體育局與各級(jí)體育總會(huì)的關(guān)系，后者如單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的關(guān)系。這種“亦官亦民”的雙重身份從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是不利于體育社會(huì)團(tuán)體獨(dú)立自主地發(fā)展的。

最后，《體育法》規(guī)范體育社會(huì)團(tuán)體的條文集中在第五章，還包括第六章第42條的資金保障和第七章第49、50條規(guī)定的處罰權(quán)限，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單。結(jié)合中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體立法，以及未來(lái)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展趨勢(shì)，需要整合相關(guān)的立法以及增加一些新的內(nèi)容，所以借助本次體育法修改，完善本章是很有必要的。

2 修改的難點(diǎn)

體育社會(huì)團(tuán)體作為《體育法》的重要組成部分，從什么角度構(gòu)建直接牽涉到它功能的有效發(fā)揮，因而有必要在理清它的法律屬性的基礎(chǔ)上，合理界定其法律地位。法律屬性是指體育社會(huì)團(tuán)體在法律上具有的特征，例如營(yíng)利或非營(yíng)利；法律地位是指它在法律上表現(xiàn)的類型，例如法人或非法人。要注意的是，體育社會(huì)團(tuán)體牽連到體育法修改以及社會(huì)團(tuán)體立法，所以在修改本章時(shí)，要從分析我國(guó)社會(huì)團(tuán)體的法律屬性、法律地位及其可能的變化入手，然后切換到體育社會(huì)團(tuán)體，如此則可協(xié)調(diào)好體育法修改與社會(huì)團(tuán)體立法的關(guān)系。

2.1 社會(huì)團(tuán)體的法律屬性

在我國(guó)，社會(huì)團(tuán)體與民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)一起構(gòu)成社會(huì)組織（或稱民間組織、非營(yíng)利組織、NGO組織）的完整部分。它們分別是由《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理辦法》來(lái)調(diào)整的。理想的狀態(tài)是出臺(tái)一部調(diào)整社會(huì)組織的基本法——《社會(huì)組織促進(jìn)法》，但是這項(xiàng)立法在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)，由于社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)組織中的重要地位，所以研究社會(huì)團(tuán)體就能概覽社會(huì)組織的整體。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。它表明了社會(huì)團(tuán)體的4種法律屬性：自治性、志愿性、非營(yíng)利性和組織性。就社會(huì)團(tuán)體的現(xiàn)狀看，它的自治性要得到政府部門的尊重，志愿性要有財(cái)政的保障，組織性要通過(guò)完善治理結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而非營(yíng)利性則需要重新審視。

2.1.1 社會(huì)團(tuán)體“非營(yíng)利性”辨析 一直以來(lái)，在對(duì)待社會(huì)團(tuán)體從事?tīng)I(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面，我國(guó)是明文禁止的?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第33條對(duì)這種行為規(guī)定了嚴(yán)厲的制裁手段，而且在修訂該條例的過(guò)程中，官方的態(tài)度還是認(rèn)定“社會(huì)團(tuán)體應(yīng)是非營(yíng)利性的”[5]。

我們并不是否定社會(huì)團(tuán)體的“非營(yíng)利性”，而是懷疑我國(guó)禁止非營(yíng)利法人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的做法是否具有正當(dāng)性?！睹穹ㄍ▌t》第三章“法人”按照營(yíng)利與非營(yíng)利的標(biāo)準(zhǔn)將法人分為企業(yè)法人和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人，民法學(xué)界對(duì)這種分類多有詬病。從國(guó)外的相關(guān)法律來(lái)看，法人的分類雖多少存在差異，但是有一個(gè)共同點(diǎn)：都在將法人分為公法人與私法人的基礎(chǔ)上，再把私法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人。例如德國(guó)、瑞士、意大利、葡萄牙、埃塞俄比亞等主要大陸法系國(guó)家都采用這種分類。在社團(tuán)法人中，《德國(guó)民法典》又分為經(jīng)濟(jì)性的社團(tuán)和非經(jīng)濟(jì)性的社團(tuán)，《日本民法典》又分為公益性的法人和盈利性的法人[6]。也就是說(shuō)“非營(yíng)利”并不等于不能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。我國(guó)的實(shí)踐究其原因，可能是人們對(duì)“非營(yíng)利”概念采取了字面上的理解。其他國(guó)家界定在“非營(yíng)利”時(shí)，主要運(yùn)用了“功能主義方法”和“經(jīng)濟(jì)關(guān)系方法”。它應(yīng)該是指：第一，從目的上來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利法人的宗旨并不是為了獲取利潤(rùn)并在此基礎(chǔ)上謀求自身的發(fā)展壯大，而是為了實(shí)現(xiàn)某種公益或者一定范圍內(nèi)的公益。第二，不能進(jìn)行剩余收入（利潤(rùn)）的分配。針對(duì)非營(yíng)利法人能否從事商事活動(dòng)，各國(guó)立法有3種不同的立法例：第1種態(tài)度是絕對(duì)禁止主義，以菲律賓為代表；第2種態(tài)度相對(duì)比較緩和，即原則禁止主義，但是為非營(yíng)利法人的生存目的的除外，以臺(tái)灣地區(qū)、新加坡為代表；第3種立法是附條件的許可主義，目前為大多數(shù)國(guó)家所采用，如泰國(guó)、澳大利亞、越南、韓國(guó)、日本、美國(guó)和印度尼西亞等[7]。

事實(shí)上，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)大量存在，而且還得到了國(guó)家層面的默許?！睹裾俊?guó)家工商行政管理局關(guān)于社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》（民社發(fā)〔1995〕14號(hào)）規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可以投資設(shè)立企業(yè)法人，也可以設(shè)立非法人的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，但不得以社會(huì)團(tuán)體自身的名義進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。社會(huì)團(tuán)體從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須經(jīng)工商行政管理部門登記注冊(cè)，并領(lǐng)取《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》或《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。”該規(guī)定在允許社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的同時(shí)，又想保留社會(huì)團(tuán)體自身的純潔性，價(jià)值定位不太明確。另外，用“通知”這種法律效力層級(jí)低的規(guī)范性文件處理社會(huì)團(tuán)體能否經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，不符合法治要求。因而，本次體育法修改應(yīng)該本著事實(shí)就是的精神適度允許體育社會(huì)團(tuán)體從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

社會(huì)團(tuán)體與企業(yè)法人的差別，在于社會(huì)團(tuán)體要實(shí)現(xiàn)一定的公共目的?？墒枪材康呐c經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并不是對(duì)立的。資金的有效保障反而是實(shí)現(xiàn)目的的重要條件。筆者贊同一些學(xué)者的建議，在適度認(rèn)可社會(huì)團(tuán)體具有經(jīng)營(yíng)性的同時(shí)，制定一些特殊規(guī)則，防止社會(huì)團(tuán)體滑向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者。這些制度和規(guī)則包括：（1）針對(duì)社會(huì)團(tuán)體從事公益性的程度，從而決定能否經(jīng)營(yíng)；（2）明確社會(huì)組織開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的范圍和方式，應(yīng)該限定在從事與宗旨相關(guān)的特定領(lǐng)域內(nèi)的商事活動(dòng)；（3）建立社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)價(jià)格限制制度；（4）建立社會(huì)組織的工資福利制度；（5）完善社會(huì)組織注銷的財(cái)產(chǎn)處置制度；（6）健全社會(huì)組織財(cái)務(wù)制度[8]；（7）降低風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則；（8）區(qū)別收益納稅規(guī)則；（9）嚴(yán)格遵循“禁止分配”原則[7]。

2.1.2 體育社會(huì)團(tuán)體的法律屬性 體育社會(huì)團(tuán)體的法律屬性在質(zhì)的規(guī)定上具有社會(huì)團(tuán)體的上述4種，但是仍有其自身的特色。遺憾的是，《民政部辦公廳關(guān)于修改民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳民間組織分類的通知》（民辦函〔2007〕210號(hào)）并沒(méi)有照顧這一點(diǎn)。該通知附件1將體育歸為社會(huì)事業(yè)類，又把體育民間組織的指標(biāo)解釋為從事各種體育運(yùn)動(dòng)、健身活動(dòng)的組織。這種規(guī)定遮蔽了體育社會(huì)團(tuán)體的復(fù)雜性和多樣性。其后，《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家體育總局關(guān)于印發(fā)〈體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類（試行）〉的通知》（國(guó)統(tǒng)字〔2008〕79號(hào)）提供了更加合理的分類。在《體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類（試行）表》第一部分“體育組織管理活動(dòng)”中列舉了各種可能的體育組織類型，例如體育社會(huì)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、各種職業(yè)體育俱樂(lè)部、各種群眾性體育組織、專業(yè)性團(tuán)體等。

正是由于體育社會(huì)團(tuán)體的復(fù)雜性和多樣性，決定了我們不能采取一刀切的方式來(lái)界定它的法律屬性，尤其是在非營(yíng)利性上。這些年來(lái)，體育市場(chǎng)化逐步推進(jìn)，足協(xié)、籃協(xié)等協(xié)會(huì)的運(yùn)作方式跟公司沒(méi)太大差別。我們應(yīng)該正視這一現(xiàn)實(shí)，通過(guò)此次體育法的修改促進(jìn)體育社會(huì)團(tuán)體的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.2 社會(huì)團(tuán)體的法律地位

我國(guó)第一部社會(huì)團(tuán)體管理的法規(guī)是《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》（1950年10月19日公布）。就當(dāng)下全部法律體系而言，則形成了《憲法》、《民法通則》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《取締非法民間組織暫行辦法》等各種層級(jí)的規(guī)范性文件體系，很多地方也發(fā)布了法規(guī)和規(guī)章。這其中以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《取締非法民間組織暫行辦法》最為直接。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《取締非法民間組織暫行辦法》確立了我國(guó)社會(huì)團(tuán)體管理的基本體制以及社會(huì)團(tuán)體的法律地位。法律地位即是依據(jù)法律規(guī)定而取得從事某一行為的資格，而它又與管理體制密不可分。縱觀世界各國(guó)，社會(huì)團(tuán)體的管理體制不同，則它的法律地位就會(huì)不同[9]?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3至6條規(guī)定了我國(guó)社團(tuán)管理的雙重負(fù)責(zé)體制，即成立社會(huì)團(tuán)體，要先由業(yè)務(wù)主管單位審批，再由登記機(jī)關(guān)登記。它的特點(diǎn)可以概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。這種嚴(yán)格的許可主義就對(duì)社會(huì)團(tuán)體的法律地位作了明確限定：應(yīng)當(dāng)具備法人條件。法人在《民法通則》中有專章規(guī)定，指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。所以說(shuō)社會(huì)團(tuán)體的法律地位就是《民法通則》中的社會(huì)團(tuán)體法人。

雙重負(fù)責(zé)體制在制度構(gòu)建之初是有其合理性的，從政府的角度看，它能對(duì)社會(huì)組織實(shí)施有效的管理，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，也能實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變；從社會(huì)組織的角度看，它提供了信任基礎(chǔ)、制度支持和保障[10]。但是20多年來(lái)的實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度有嚴(yán)重的弊端。其一，它導(dǎo)致了大量“非法”社會(huì)團(tuán)體的存在?！度【喎欠耖g組織暫行辦法》第2條第2項(xiàng)規(guī)定，未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的為非法民間組織。實(shí)踐中顯示，只有20%的民間組織按照規(guī)定在民政部門登記注冊(cè)，而80%的民間組織則處于非法的狀態(tài)[11]。其二，它導(dǎo)致監(jiān)管者的職責(zé)缺位，雙重負(fù)責(zé)實(shí)際簡(jiǎn)化成為一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機(jī)制。無(wú)論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要的目標(biāo)都是如何減低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任，民間組織的發(fā)展則被置于次要的目標(biāo)上[12]。其三，它有悖于我國(guó)《憲法》規(guī)定的精神?！稇椃ā返?5條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。結(jié)社自由是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，從憲法學(xué)角度而言，限制公民的基本權(quán)利要有極為強(qiáng)度的理由，比如危害國(guó)家安全，公共安全等。

正是出于這些利弊的考慮，民政部開(kāi)始探索社會(huì)組織管理體制的改革。2003年，民政部制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)培育發(fā)展和登記管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)〔2003〕148號(hào)），對(duì)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)的登記管理工作可以適當(dāng)放寬登記條件，簡(jiǎn)化登記程序。2005年，民政部制定了《關(guān)于促進(jìn)慈善類民間組織發(fā)展的通知》（民函〔2005〕679號(hào)），對(duì)于涉及社會(huì)福利、社會(huì)救助等類型的慈善類民間組織，民政部門可以承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的職能。在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)中開(kāi)展醫(yī)療、教育、住房、法律援助等專項(xiàng)救助活動(dòng)的慈善類民間組織，不具備法人條件的，登記管理機(jī)關(guān)可予以備案，免收登記費(fèi)、公告費(fèi)；法人條件成熟的，可予以登記。2008年，民政部民間組織管理局發(fā)布了《關(guān)于設(shè)立社會(huì)組織“改革創(chuàng)新觀察點(diǎn)”的通知》（民管函〔2008〕20號(hào)），將上海市、深圳市、廣東省、云南省、青島市、新疆維吾爾自治區(qū)設(shè)立為社會(huì)組織“改革創(chuàng)新觀察點(diǎn)”。在地方上，深圳、廣東、上海、北京、安微等地也先后進(jìn)行了改革，在登記制度、管理體制上邁出了一大步[13]。民政部從2002年開(kāi)始著手修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，學(xué)界也提出了很多對(duì)策，但是官方的態(tài)度還是在保留雙重負(fù)責(zé)的體制下進(jìn)行適度修改?？尚械姆桨甘欠謨刹阶撸合葘⑸鐣?huì)團(tuán)體分作兩個(gè)部分，可以直接登記注冊(cè)的和暫時(shí)還不能的，把那些可以直接登記注冊(cè)的單列出來(lái)；等到時(shí)機(jī)成熟時(shí)再?gòu)U除雙重負(fù)責(zé)體制[14]。

當(dāng)兩步走的方案提出來(lái)時(shí)，社會(huì)團(tuán)體的法律地位也要做一些微調(diào)。原則上，要求社會(huì)團(tuán)體具有法人的資格，對(duì)于那些基層的、規(guī)模比較小的社會(huì)團(tuán)體則可以適度放寬要求?；谏鐣?huì)團(tuán)體的這種變化，在構(gòu)建體育社會(huì)團(tuán)體的法律地位時(shí)，可以根據(jù)它的不同類型而設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律地位。

2.2.1 體育社會(huì)團(tuán)體的類型化 前面提到，體育社會(huì)團(tuán)體的形態(tài)是各種各樣的。學(xué)界也提出了多種分類方法，角度有從活動(dòng)內(nèi)容的，有從合法性的，有從成立方式的等[15]。這些分類豐富了人們對(duì)體育社會(huì)團(tuán)體的認(rèn)識(shí)，遺憾的是它們沒(méi)有與法律建構(gòu)結(jié)合起來(lái)，并不能解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)中相當(dāng)數(shù)量體育社會(huì)團(tuán)體的合法性。要將各種體育社會(huì)團(tuán)體列舉出來(lái)，難免掛一漏萬(wàn)。筆者以為應(yīng)該在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出一種新的法律類型化的分類。

先來(lái)看兩則報(bào)道。一則發(fā)生在深圳，自2008年起，該市已對(duì)工商類經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)福利類、公益慈善類3類社會(huì)組織實(shí)行由民政部門直接登記的管理體制[16]。一則發(fā)生在北京，自2011年起，工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類4類社會(huì)組織可以直接到民政部門登記[17]。

在登記制度發(fā)生改變的同時(shí)，地方上有相當(dāng)數(shù)量的省市出臺(tái)了社會(huì)組織備案制度的意見(jiàn)或細(xì)則，主要有貴州、杭州、濟(jì)南、南昌、南京、上海、蘭州、深圳、西安、武漢、成都、大連、北京、廣州、哈爾濱等省市。為了便于研究，我們從東、中、西部地區(qū)各挑選一個(gè)城市南京、武漢和西安，通過(guò)比較它們對(duì)社會(huì)組織備案制度的規(guī)定，得出可靠的結(jié)論。

進(jìn)行比較的3份文件分別是《關(guān)于印發(fā)〈南京市基層民間組織備案管理暫行辦法〉的通知》（寧民發(fā)〔2006〕168號(hào)）、《市民政局關(guān)于印發(fā)〈武漢市基層民間組織管理暫行辦法〉的通知》（武民政〔2007〕139號(hào)）和《西安市民政局關(guān)于印發(fā)〈西安市社區(qū)民間組織備案管理暫行辦法〉的通知》（市民發(fā)〔2008〕13號(hào)）。我們僅僅比較3個(gè)方面：（1）適用備案制度的社會(huì)組織的范圍；（2）滿足備案制度的社會(huì)組織的條件；（3）備案機(jī)關(guān)以及備案程序。

在適用范圍上，3份文件差別不大，只是表述略有不同，它們都定位于基層民間組織。這類組織有兩個(gè)特征：（1）活動(dòng)范圍限于城市街道、社區(qū)或者農(nóng)村鎮(zhèn)、村，也就是在縣級(jí)以下地域范圍內(nèi)活動(dòng)；（2）不具備登記條件。再來(lái)看備案所需要的條件，以基層社會(huì)團(tuán)體為例，3份文件的規(guī)定完全一致，條件如下：（1）有10人以上的會(huì)員；（2）有負(fù)責(zé)人；（3）有章程和規(guī)范的名稱；（4）有相對(duì)固定的活動(dòng)場(chǎng)所。如果與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行對(duì)比，就發(fā)現(xiàn)兩點(diǎn)重大突破：（1）社團(tuán)人數(shù)大幅縮減：（2）不對(duì)社團(tuán)財(cái)產(chǎn)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)做要求。最后來(lái)看備案機(jī)關(guān)以及備案程序，3份文件對(duì)此就有很大不同了。南京的規(guī)定是基層民間組織的備案管理機(jī)關(guān)是基層民間組織所在地的區(qū)（縣）民政部門?；鶎用耖g組織的發(fā)起人先向業(yè)務(wù)主管單位提出備案申請(qǐng)，待初審?fù)ㄟ^(guò)后，再由后者向街道（鎮(zhèn)）民政辦提交材料；武漢的規(guī)定是基層民間組織的備案管理機(jī)關(guān)是所在地的區(qū)民政局?；鶎用耖g組織的業(yè)務(wù)主管單位是所在地的街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。也要經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位初審再提交的程序；西安的規(guī)定是社區(qū)民間組織的備案管理機(jī)構(gòu)是本社區(qū)居民委員會(huì)，沒(méi)有業(yè)務(wù)主管單位的限制。它們的差別主要體現(xiàn)在備案登記機(jī)關(guān)之外，是否還有業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的問(wèn)題，這其實(shí)反映了各個(gè)地方在社團(tuán)改革中力度的大小，但不可否認(rèn)備案管理制度已獲得了廣泛的認(rèn)同。

遺憾的是3份文件對(duì)備案后社團(tuán)的效力，也就是對(duì)社團(tuán)的法律地位沒(méi)有作出規(guī)定，而這正是本文要重點(diǎn)討論的問(wèn)題。目前關(guān)于基層體育社團(tuán)的研究文獻(xiàn)較多，但是它們都偏重于發(fā)展障礙的原因分析，其實(shí)，基層體育社團(tuán)與基層社會(huì)組織的問(wèn)題沒(méi)有太多不同。在對(duì)以上地方基層社會(huì)組織改革的經(jīng)驗(yàn)上，筆者按照法律地位的不同，把體育社會(huì)團(tuán)體分為法人型與非法人型兩種。

法人型的體育社會(huì)團(tuán)體是我們比較熟悉的，比如中華全國(guó)體育總會(huì)、中國(guó)奧林匹克委員會(huì)等。非法人型的社團(tuán)在民法學(xué)界也有很深入的研究。非法人團(tuán)體是指不具有法人資格但依法能以自己名義參加民事活動(dòng)的組織體。各國(guó)對(duì)其稱謂不盡相同，德國(guó)稱之為“無(wú)權(quán)利能力社團(tuán)”，日本稱之為“非法人的社團(tuán)或財(cái)團(tuán)”，我國(guó)臺(tái)灣稱之為“非法人團(tuán)體”，我國(guó)內(nèi)地稱之為“非法人團(tuán)體”或“非法人組織”[18]。關(guān)于非法人團(tuán)體的民事主體資格，民法學(xué)界有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為：我國(guó)非法人組織依法經(jīng)核準(zhǔn)登記、領(lǐng)取了《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，即可以以自己的名義，在核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)對(duì)外發(fā)生民事經(jīng)濟(jì)往來(lái)，享受其權(quán)利，承擔(dān)其義務(wù)，成為民事法律關(guān)系的主體[19]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：現(xiàn)代民法承認(rèn)非法人團(tuán)體的“主體資格”（包括民事訴訟法承認(rèn)其當(dāng)事人資格），僅僅具有一種形式上的意義。并不等于承認(rèn)其獨(dú)立人格，不等于承認(rèn)其權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力。它可以表述為不具有團(tuán)體人格但具有“形式上的民事主體資格”的組織[20]。雖然理論上有爭(zhēng)議，但是法律實(shí)踐中，非法人團(tuán)體會(huì)享有一定的民事權(quán)利，例如《合同法》上的締約權(quán)利；在民事訴訟或行政訴訟中還可以作為適格的當(dāng)事人，例如《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2000〕8號(hào)）第14條規(guī)定，合伙企業(yè)向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的字號(hào)為原告。

非法人型的社團(tuán)的法律地位一般準(zhǔn)用合伙的規(guī)定，但是德國(guó)現(xiàn)在也有理論和判例主張適用法人的[21]。引入這種新的分類，就可以解決那些數(shù)量眾多、規(guī)模小、分布在基層的體育社會(huì)團(tuán)體的合法性問(wèn)題。我們可以把它概括為基層群眾性體育社團(tuán)，它是指在縣級(jí)以下區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的以體育健身為主要目標(biāo)的組織的總稱。也有學(xué)者使用“基層體育社團(tuán)”的稱謂，指主要包括城市街道辦事處轄區(qū)生活共同體和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)生活共同體兩種法定性小型社區(qū)的體育協(xié)會(huì)[22]。在筆者找到的地方社會(huì)組織改革文件中，寧波市海曙區(qū)民政局發(fā)布的《關(guān)于社區(qū)民間組織培育與管理試點(diǎn)的工作方案》（海民〔2003〕14號(hào)）在其第二部分“社區(qū)民間組織的范圍及分類”中明確將社區(qū)民間組織分為正式登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位與備案登記的社區(qū)民間組織兩大類，這與筆者的分類是一致的。當(dāng)解決了體育社團(tuán)的法律地位后，是采用登記還是備案制度就只是純粹的技術(shù)問(wèn)題了。

2.2.2 體育社會(huì)團(tuán)體的法律地位 現(xiàn)今管理體育社會(huì)團(tuán)體的法律、法規(guī)和規(guī)章，僅有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》（體人字〔2001〕473號(hào)），再加上地方的法規(guī)和政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件將體育社會(huì)團(tuán)體的法律地位限定得非常嚴(yán)格，基本上要求具有法人資格。

《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，體育類社會(huì)團(tuán)體有11 780個(gè)，在全部社會(huì)團(tuán)體中所占比重為5.13%。正如前面的分析，未登記的體育社會(huì)團(tuán)體數(shù)量是很龐大的。調(diào)查顯示：群眾自治性體育社團(tuán)98.16%沒(méi)有在民政部門登記注冊(cè)，只有1.14%的在工商部門登記注冊(cè)[23-24]。2009年8月19日國(guó)務(wù)院通過(guò)了《全民健身?xiàng)l例》，在第16、17條中強(qiáng)調(diào)了基層文化體育組織和群眾性體育組織對(duì)全民健身活動(dòng)的重要性?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，基層體育社會(huì)團(tuán)體會(huì)得到迅速發(fā)展，關(guān)鍵是如何正確地引導(dǎo)和規(guī)范。另外，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)市場(chǎng)化改革中，體育市場(chǎng)化是走在前列的，而且就在不久前發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕22號(hào)）中，其第（十二）條明確鼓勵(lì)支持群眾性體育組織發(fā)展，為體育事業(yè)（包括體育產(chǎn)業(yè)）的健康發(fā)展做出貢獻(xiàn)。這些都是此次體育法修改的契機(jī)，如果我們換個(gè)角度思考，可以通過(guò)《體育法》“體育社會(huì)團(tuán)體”一章的完善促成中國(guó)社會(huì)團(tuán)體管理的重大革新。

囿于制度的惰性，一次性廢除現(xiàn)有的雙重負(fù)責(zé)的管理體制是不可行的，而且在舉國(guó)體制下，體育社會(huì)團(tuán)體完全脫離體育行政部門的控制，可能產(chǎn)生的后果是不可估量的。所以保穩(wěn)起見(jiàn)，在不改變體育社會(huì)團(tuán)體管理體制的情況下，可以適度打開(kāi)嚴(yán)格控制的閘門，將非法人型的體育社會(huì)團(tuán)體引入進(jìn)來(lái)，通過(guò)備案登記制度的完善，使得現(xiàn)實(shí)中各種類型的體育社會(huì)團(tuán)體的法律地位都有保障。

3 修改建議

從目前各個(gè)方面的條件看，修訂《體育法》只可能在已有的框架下進(jìn)行。事實(shí)上，要在一章里把體育社會(huì)團(tuán)體的各種問(wèn)題都涉及是很難的。一種可行的方案是在第五章中確定一套完整的制度框架，再留待以后的行政法規(guī)、行政規(guī)章來(lái)完善。

3.1 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體的管理體制和原則

目前的雙重管理體制是在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中確定的，既然該項(xiàng)體制在目前難以松動(dòng)，還在發(fā)揮作用，就應(yīng)該以法律的形式，在《體育法》中確立。同時(shí)，依照循序漸進(jìn)的精神，要在總則中寫入“政府指導(dǎo)、社會(huì)管理、社團(tuán)自治、公眾參與”的原則。民政部門和體育行政部門在體育社會(huì)團(tuán)體的管理中，發(fā)揮的是指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督和調(diào)控的作用，至于社團(tuán)的運(yùn)作則由它們自身進(jìn)行。例如《江蘇省體育局關(guān)于印發(fā)〈江蘇省體育社團(tuán)改革發(fā)展工作方案〉的通知》（2008年7月22日）提出體育總會(huì)的改革發(fā)展思路是：著力體育社會(huì)化，促進(jìn)社團(tuán)實(shí)體化；體育社團(tuán)實(shí)體化的思路是：政府培育、依托社會(huì)、市場(chǎng)機(jī)制、高效運(yùn)作、自我發(fā)展、做大做強(qiáng)。在實(shí)踐不斷深入后，再逐步廢雙重管理體制。

3.2 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體的定義和分類

體育社會(huì)團(tuán)體是指與體育活動(dòng)相關(guān)的，公民按照章程行事實(shí)現(xiàn)特定目的的自愿聯(lián)合組織。該定義沒(méi)有寫上“非營(yíng)利性”，是為后面規(guī)定“某些體育社會(huì)團(tuán)體可以從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”創(chuàng)造條件。其實(shí)寫與不寫，意思一樣，只不過(guò)是避免望文生義?！扼w育法》第37、38、39和40條規(guī)定了幾類重要的體育社會(huì)團(tuán)體，這些規(guī)定可以刪除也可以保留，但是要重新規(guī)定它的分類。按照上文的分析，可以規(guī)定為非法人型與法人型兩種。這些年來(lái)基層群眾性體育社團(tuán)發(fā)展迅猛，需要得到國(guó)家的大力扶持，有必要在法律文本上對(duì)它予以明確。

3.3 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體的兩種法律地位

法人型體育社會(huì)團(tuán)體的條件可以沿用《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第10條的規(guī)定，但對(duì)于全國(guó)性的，則可以將《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》第6條借鑒過(guò)來(lái)。非法人型體育社會(huì)團(tuán)體的要件可以參考《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》第14條。若它們申請(qǐng)法人資格，當(dāng)然應(yīng)允。

3.4 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體的兩種登記制度

對(duì)于法人型的體育社團(tuán)，采用注冊(cè)登記；對(duì)于非法人型的體育社團(tuán)，則采用備案登記。目前地方上已經(jīng)有比較成熟的規(guī)定，可以在綜合考量的基礎(chǔ)上提出一個(gè)居中的標(biāo)準(zhǔn)。至于備案登記的效力，在德國(guó)準(zhǔn)用法人的規(guī)定，不過(guò)考慮到我國(guó)實(shí)際，準(zhǔn)用合伙的規(guī)定較為適宜。主要有以下3項(xiàng)內(nèi)容：（1）體育社團(tuán)的財(cái)產(chǎn)為全體成員共有；（2）社團(tuán)成員不具有獨(dú)立的民事行為能力，對(duì)社團(tuán)的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任；（3）社團(tuán)不得對(duì)抗善意第三人。

3.5 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體的兩種治理結(jié)構(gòu)

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕36號(hào)）第（十）條提出，健全法人治理結(jié)構(gòu)。行業(yè)協(xié)會(huì)要建立和完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，健全會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）、理事會(huì)（常務(wù)理事會(huì)）制度，認(rèn)真執(zhí)行換屆選舉制度，實(shí)行民主管理，建立健全黨的基層組織，充分發(fā)揮黨組織的監(jiān)督保障作用?；诖耍瑢?duì)于法人型的體育社團(tuán)，可以依據(jù)該社團(tuán)的規(guī)模參照《中華人民共和國(guó)公司法》有限責(zé)任公司或者股份有限公司的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行；對(duì)于非法人型的體育社團(tuán)，可以參照《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》普通合伙企業(yè)的規(guī)定。

3.6 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體更名、注銷的條件和程序

針對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容，可以直接將《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三章“成立登記”和《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》第二章“成立與變更”的規(guī)定移植過(guò)來(lái)。

3.7 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體可以經(jīng)營(yíng)的范圍和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度

原則上，體育社會(huì)團(tuán)體可以從事與它成立的目的相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是應(yīng)該建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度來(lái)防范它們的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，還可以設(shè)立相應(yīng)的基金或者保險(xiǎn)。關(guān)于特別的會(huì)計(jì)制度，前文已提到；如若設(shè)立基金，應(yīng)該遵守《基金會(huì)管理辦法》第3條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)體育保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)，應(yīng)該遵守《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第五章的規(guī)定。

3.8 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體的評(píng)估制度

由于體育社會(huì)團(tuán)體從事的活動(dòng)有一定的公益性，通過(guò)科學(xué)合理的評(píng)估可以在資金保障、稅收優(yōu)惠、登記管理上給它們帶來(lái)更大的便利，所以有必要設(shè)立這項(xiàng)制度。民政部新出臺(tái)了《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》對(duì)評(píng)估對(duì)象及其內(nèi)容、評(píng)估機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、評(píng)估程序及其方法等做了詳細(xì)規(guī)定。此次體育法修改可以只增加一項(xiàng)原則性的條文。

3.9 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體從事公共管理活動(dòng)的范圍、條件和程序

2002年發(fā)生的“長(zhǎng)春亞泰俱樂(lè)部訴中國(guó)足協(xié)案”凸顯了“體育社會(huì)團(tuán)體能否作為行政訴訟的被告”的尷尬處境。由于體育社會(huì)團(tuán)體的公益性，它們難免會(huì)從事一些公共管理活動(dòng)。隨著國(guó)家對(duì)社團(tuán)管理的逐漸退出，它們從事公共管理活動(dòng)的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，所以區(qū)分它們的私人活動(dòng)與公共管理活動(dòng)尤為需要。我們認(rèn)為，法人型的體育社會(huì)團(tuán)體在從事帶有公共利益的活動(dòng)時(shí)，即構(gòu)成從事公共管理活動(dòng)的要件，可以作為行政訴訟的被告。另外，要規(guī)定行政部門授權(quán)體育社會(huì)團(tuán)體從事公共管理活動(dòng)的范圍、條件和程序，例如體育社團(tuán)代為實(shí)施行政處罰時(shí)，要滿足《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第19條的條件。

3.10 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體信息公開(kāi)的義務(wù)

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第36、37條規(guī)定了政府以外的主體信息公開(kāi)的義務(wù)。體育社會(huì)團(tuán)體有的會(huì)獲得法律法規(guī)授權(quán)，如足協(xié)；有的會(huì)接受政府資助，如基層群眾性體育社團(tuán)，而且體育事業(yè)越來(lái)越與人民群眾利益密切，帶有公益性，所以有必要規(guī)定它們的此項(xiàng)義務(wù)。在公開(kāi)內(nèi)容上包括：（1）向社團(tuán)成員披露會(huì)議決議信息；（2）向社團(tuán)成員披露財(cái)務(wù)信息；（3）向主管機(jī)關(guān)信息披露；（4）向社會(huì)公眾信息披露[24]。在公開(kāi)方式、監(jiān)督管理上可以按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第三、四章辦理。

3.11 規(guī)定體育社會(huì)團(tuán)體的救濟(jì)制度

這包括兩個(gè)方面，一是體育社會(huì)團(tuán)體遭受公權(quán)力機(jī)關(guān)、其他組織或者個(gè)人的侵害時(shí)，這可以按照現(xiàn)有的法律來(lái)處理；二是體育社會(huì)團(tuán)體的成員在遭受他所在的社團(tuán)侵害時(shí)，則規(guī)定在用盡了內(nèi)部救濟(jì)后，可以提起體育仲裁，或者針對(duì)私人管理活動(dòng)提起民事訴訟，針對(duì)公共管理活動(dòng)提起行政訴訟。

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Thinking on Revising the Chapter Five“Sports Association”in“Sports Law of the People's Republic of China”

YE Qiang
（School of Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

The fifth chapter“Sports Association”in“Sports Law of the People's Republic of China”is that has exposed many problems in practice and need to restudy in theory，especially to clarify and perfect legal attribute and legal status of sports association.In combination with the reform of association which may trend，as well as the experiences in some parts in our country，we divide sports associations into two kinds of unincorporated and corporate ones by difference of their legal status.Though it，we can resolve legitimacy of those grassroots sport associations.Then，we can perfect sports organizations' management by using a existing registration system and introducing the register and record system which is feasible in practice.Finally，we put forward some corresponding suggestions to the content of the fifth chapter.

sports law；association；sports association；legal attribute；legal status

G 80-05

A

1005-0000（2011）04-0327-05

2010-10-30；

2011-04-25；錄用日期：2011-04-30

葉 強(qiáng)（1987-），男，湖北鄂州人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃?、體育法。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088。