北非中東政局對歐盟的挑戰(zhàn)及歐盟的政策應(yīng)對

■房樂憲/文

北非中東政局對歐盟的挑戰(zhàn)及歐盟的政策應(yīng)對

■房樂憲/文

2011 年年初以來，一場從突尼斯政局突變開始，迅速波及埃及和利比亞的阿拉伯政治危機(jī)風(fēng)暴，正劇烈沖擊和改變著北非中東的政治圖譜。

北非中東政局對近鄰歐洲而言是巨大沖擊和挑戰(zhàn)。歐洲長期在該地區(qū)擁有重要地緣戰(zhàn)略和政治經(jīng)濟(jì)利益。歐盟及其主要成員國面對迅速變化的北非政局，由最初的被動模糊逐步走向主動明確，其政策反應(yīng)值得關(guān)注。

歐盟在北非中東地區(qū)的重大利益關(guān)切

北非中東地區(qū)是歐洲的前殖民地，又是歐洲鄰國政策框架下的南部地中?；锇閲?，還是非法移民的主要來源地，更是歐洲主要的能源供應(yīng)地之一。歐洲在北非中東地區(qū)的重要戰(zhàn)略和政治經(jīng)濟(jì)利益決定了歐盟要極力塑造和影響這場阿拉伯政治風(fēng)暴。

第一，北非中東地區(qū)一向被歐洲視為“后院”和戰(zhàn)略要地。作為歷史上的前殖民地宗主國，許多歐洲國家在北非中東國家走向獨(dú)立后，為維護(hù)自身利益，仍然與這些國家保持著千絲萬縷的聯(lián)系。特別是21世紀(jì)以來，隨著歐盟重新重視對非戰(zhàn)略，北非中東地區(qū)被列為歐洲近鄰政策框架的重要對象。歐洲近鄰政策（ENP）是歐盟2004年發(fā)起的，旨在避免擴(kuò)大后的歐盟和其近鄰之間出現(xiàn)新的分界線，加強(qiáng)共同繁榮、穩(wěn)定和安全。該政策框架涵蓋歐盟最鄰近的16個國家，其中北非地區(qū)就占了5個：埃及、利比亞、阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯。該政策框架不僅涉及歐盟與各個伙伴國的雙邊政策，也包括地區(qū)性和多邊性合作倡議。北非多數(shù)國家是歐洲—地中海伙伴關(guān)系和2008年啟動的地中海聯(lián)盟伙伴國，是歐盟環(huán)地中海外交棋盤的關(guān)鍵部分。

由于北非中東地區(qū)與歐洲這種歷史和當(dāng)代的密切聯(lián)系，加上該地區(qū)本身獨(dú)特的地緣戰(zhàn)略位置和豐富的石油資源，歐洲必然高度重視保持在該地區(qū)的影響力。歐盟不希望在自家門口發(fā)生的這場阿拉伯劇變中坐失良機(jī)。歐洲理事會主席范龍佩在2011年3月10日講話中表示：“正在歐洲南部邊界發(fā)生的事情具有真正重大意義。埃及和突尼斯已經(jīng)發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的變動。歐洲理事會要討論如何以積極視角看待整個北非地區(qū)，如何幫助把此次‘阿拉伯之春’變?yōu)檎嬲碌拈_端。這對歐洲具有戰(zhàn)略性意義?！盵1]他在次日歐洲理事會特別會議開幕式講話中強(qiáng)調(diào)了歐盟一起行動具有關(guān)鍵性意義。

第二，北非中東地區(qū)作為歐洲最主要的能源供應(yīng)地之一，戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)重要性突出。北非中東地區(qū)不僅地緣位置重要，更蘊(yùn)藏豐富的石油天然氣資源。其中北非又以利比亞、阿爾及利亞和埃及儲量更為豐富，僅利比亞一國探明石油儲量就達(dá)443億桶。由于地緣上的便利和既有的緊密聯(lián)系，北非中東地區(qū)的油氣資源對于能源短缺的許多歐洲國家具有獨(dú)特重要性。

加強(qiáng)與北非中東地區(qū)的能源伙伴關(guān)系，對拓展歐盟能源供應(yīng)渠道、最大限度保證能源供應(yīng)的可靠性和持續(xù)性具有重要戰(zhàn)略意義。歐洲近年來試圖把對該地區(qū)的能源外交視為平衡過于依賴俄羅斯能源供給的有效杠桿。正如有分析指出，就歐盟能源安全的地緣政治挑戰(zhàn)而言，北非中東地區(qū)被歐盟視為更具前景和戰(zhàn)略意義的能源供應(yīng)地。歐盟層面上，近年來更從戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)高度深化與北非國家的能源伙伴關(guān)系。比如，把利比亞和阿爾及利亞進(jìn)一步納入歐洲—地中海共同能源市場；正式出臺并通過歐盟《能源2020戰(zhàn)略》，確保歐洲能源供應(yīng)的安全性、可靠性和可持續(xù)性。成員國層面，許多歐洲國家也不斷加強(qiáng)與北非國家的雙邊能源伙伴關(guān)系。利比亞成為向歐洲國家出口石油最關(guān)鍵的北非國家。英國近年來積極推動和加大英國石油公司在利比亞開發(fā)油田的力度；意大利、法國、德國、西班牙等國石油和天然氣資源進(jìn)口，有相當(dāng)比重（至少占有關(guān)國家石油消費(fèi)的10%以上，意大利甚至達(dá)28%）來自利比亞等北非國家。

第三，北非中東地區(qū)是歐洲非法移民和難民涌入的關(guān)鍵源頭。北非中東地區(qū)與歐洲隔地中海而居，其非法移民問題長期以來是歐洲，特別是南部歐洲國家十分棘手的挑戰(zhàn)。例如，近年來利比亞已成為鄰近非洲國家非法移民前往歐洲國家的中轉(zhuǎn)站，每年約有數(shù)千名非法移民從利比亞偷渡到意大利南部西西里島等地，然后進(jìn)入歐洲大陸。意大利西西里地區(qū)蘭佩杜薩島的非法移民2009年曾達(dá)到3.7萬人，其中大部分來自北非中東地區(qū)。隨著大量移民和難民涌入，伊斯蘭宗教極端勢力和恐怖主義勢力很可能隱藏其中而趁機(jī)進(jìn)入歐洲。這恰恰是歐盟更為擔(dān)心的嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)。

突尼斯政局變動后，歐洲面臨的難民潮壓力再次突顯。僅2011年2月中旬的一周內(nèi)，就有約5000名突尼斯人通過水路抵達(dá)蘭佩杜薩島。特別是近期利比亞政局不穩(wěn)，在利比亞內(nèi)部及其邊界已經(jīng)出現(xiàn)人道危機(jī)和難民潮外逃洪流。據(jù)不完全估計(jì)，截至2011年3月28日前后，約有37萬難民在恐懼中正在逃離利比亞。隨著利比亞國內(nèi)沖突加劇，外逃難民會進(jìn)一步增加。與北非近鄰的南部歐洲未來將面對巨大難民潮挑戰(zhàn)。

歐盟的反應(yīng)舉措及其限度

面對這場突如其來的阿拉伯政治地震，在該地區(qū)具有重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)利益的歐盟，和美國一樣，似乎都沒有充分心理準(zhǔn)備和妥善應(yīng)對舉措。埃及政局變動以后，面對利比亞，歐洲明顯改變姿態(tài)，不僅在成員國層面醞釀應(yīng)對策略，并設(shè)法在歐盟層面出臺一系列反應(yīng)措施。這在歐盟對利比亞的政策反應(yīng)中尤其明顯。

第一，政治上從被動模糊、謹(jǐn)慎低調(diào)逐步轉(zhuǎn)向公開支持北非多國國內(nèi)反對派的政治變動追求。北非中東的政治危機(jī)在突尼斯爆發(fā)后，歐洲最初反應(yīng)被輿論指責(zé)為被動含糊，無明確應(yīng)對計(jì)劃和政策方向。因應(yīng)對不力、政策判斷失誤，一度使歐洲多國外交在北非政局動蕩中陷入被動，由此被譏諷為北非中東亂局的“最大失敗者”。繼突尼斯政局突變后，埃及政局也隨即變動。隨著美國奧巴馬政府對穆巴拉克政權(quán)的逐步拋棄，歐洲對待埃及國內(nèi)政局的態(tài)度也日益明確，于是和美國共同施壓，最終迫使穆巴拉克下臺。

由于許多歐洲國家與利比亞有更密切的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益聯(lián)系，利比亞政局變動后，歐洲似乎比美國更高調(diào)地顯示出干預(yù)、施壓的沖動。法國甚至在2011年3月11日率先承認(rèn)利比亞反對派在班加西成立的“國家委員會”為利比亞合法代表，成為國際上第一個承認(rèn)利比亞反政府武裝合法的國家。同日召開的歐洲理事會特別會議上，歐盟表達(dá)了與該地區(qū)國家發(fā)展基于民主和共享繁榮的新型伙伴關(guān)系，以支持它們向民主轉(zhuǎn)型的意愿，并在共同的原則與合作基礎(chǔ)上加強(qiáng)地區(qū)穩(wěn)定。歐洲理事會確認(rèn)歐盟要參與支持突尼斯人民建設(shè)穩(wěn)定民主的進(jìn)程，并表示歐盟堅(jiān)定支持埃及向公民民主政府和平有序過渡。歐盟明確要求卡扎菲立即下臺，并表示歐盟將援助這個國家今后的重建工作，推動利比亞有序地向民主轉(zhuǎn)型。會后發(fā)表的理事會結(jié)論聲明表示，歐盟將和聯(lián)合國、阿盟、非洲聯(lián)盟和其他國際伙伴一起努力應(yīng)對利比亞危機(jī)，并呼吁盡快召開阿盟、非盟和歐盟之間的峰會。[2]

第二，經(jīng)濟(jì)上，歐盟針對不同對象實(shí)施獎懲分明的政策（“more for more ” policy）。即如果向民主轉(zhuǎn)型進(jìn)步越多，獲得歐盟支持也將越多；如果強(qiáng)力壓制國內(nèi)反對派政治訴求，歐盟給予譴責(zé)并實(shí)施制裁。因此，歐盟宣布要對突尼斯和埃及等國家的民主過渡提供實(shí)際支持，而對拒絕下臺的卡扎菲政權(quán)采取了一系列制裁措施。

突尼斯政權(quán)變動后，歐盟外交與安全政策高級代表阿什頓很快訪問突尼斯，宣布從現(xiàn)在起到2013年，歐盟將為突尼斯提供2.58億歐元援助，并透露與歐洲投資銀行討論為該國提供10億美元金融援助的可能性。[3]2011年2月21日舉行的歐盟外長會議對利比亞局勢給予高度關(guān)注，集中討論了對北非中東地區(qū)相關(guān)國家提供一攬子經(jīng)濟(jì)援助方案。形成對照的是，利比亞政局動蕩后，歐盟對卡扎菲政權(quán)迅速采取一系列制裁措施：包括凍結(jié)卡扎菲及其家人和其他高級官員在歐資產(chǎn)，隨后制裁擴(kuò)大到凍結(jié)五家利比亞銀行在歐洲的財(cái)產(chǎn)；對利比亞實(shí)施武器禁運(yùn)并禁止與利比亞從事可用于內(nèi)部鎮(zhèn)壓的任何裝備貿(mào)易等。2011年3月10日歐盟外長特別會議繼續(xù)向卡扎菲政權(quán)保持政治壓力，并討論歐盟委員會和對外政策行動署提出的對該地區(qū)國家實(shí)施經(jīng)濟(jì)和政治支持的戰(zhàn)略。次日舉行的歐洲理事會特別會議結(jié)論聲明以較大篇幅強(qiáng)調(diào)歐盟愿意就北非地區(qū)正在出現(xiàn)的難民潮與該地區(qū)有關(guān)國家協(xié)商，愿就改善地區(qū)國家邊界控制和管理提供金融和技術(shù)支持。自3月19日法國、英國和美國等發(fā)動對利比亞的軍事空襲以后，歐盟層面仍通過擴(kuò)大凍結(jié)資產(chǎn)范圍作為針對利比亞的制裁措施。

盡管歐盟做出對突尼斯和埃及等國的經(jīng)濟(jì)和金融支持承諾，但是經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)雙重打擊的歐盟，正面臨經(jīng)濟(jì)增長低迷乏力的困境制約。北非中東局勢影響歐洲國家能源供應(yīng)安全，而且導(dǎo)致原油等國際大宗商品價(jià)格不斷攀升，加劇了歐元區(qū)通脹壓力。歐盟能否持續(xù)有效地履行其援助承諾值得懷疑。另外，雖然對卡扎菲政權(quán)實(shí)施制裁措施，但從以往歐盟對外經(jīng)濟(jì)制裁的歷史中不難發(fā)現(xiàn)，因缺乏強(qiáng)大行為能力、歐盟決策機(jī)制缺陷和成員國內(nèi)部分歧的掣肘等因素，歐盟對外制裁的實(shí)際成效，連歐盟自己都沒有信心，更不用說滿意了。[4]對利比亞這個北非主要產(chǎn)油國而言，其客觀經(jīng)濟(jì)實(shí)力和規(guī)模意味著，歐盟采取的制裁措施若得不到國際上其他大國和地區(qū)國家支持，實(shí)際成效同樣令人懷疑。

第三，軍事上，歐盟整體態(tài)度謹(jǐn)慎，內(nèi)部分歧明顯。3月8日，法、英向安理會提案在利比亞設(shè)立“禁飛區(qū)”，以此作為支持利比亞反對派的重要手段，但是歐盟成員國之間分歧嚴(yán)重，并未形成共識。除了成員國利益差異認(rèn)知外，歐盟整體的政策傾向很大程度還要受其他阿拉伯國家和美國相關(guān)態(tài)度影響，畢竟歐盟自身可使用的有效政策工具并不充分，軍事介入上更是如此。

歐盟內(nèi)部在軍事干預(yù)利比亞問題上分歧依然明顯。雖然英法比較積極，但不少成員國反應(yīng)謹(jǐn)慎。歐洲理事會3月11日特別會議期間，瑞典首相賴因費(fèi)爾特認(rèn)為歐盟應(yīng)當(dāng)扮演的角色是通過對話支持民主和發(fā)展；立陶宛總統(tǒng)格里包斯凱特表示，歐盟不應(yīng)當(dāng)討論軍事行動，沒有聯(lián)合國安理會授權(quán)，多數(shù)國家不會支持軍事介入。歐盟輪值主席國匈牙利外長毛爾托尼3月12日也發(fā)表聲明，強(qiáng)調(diào)只有在嚴(yán)格的條件下才能對利比亞采取包括設(shè)立禁飛區(qū)在內(nèi)的任何軍事行動：要有明顯的需要；有明確的法律依據(jù)，這意味著要有聯(lián)合國安理會決議和該地區(qū)阿拉伯國家的支持。

盡管阿拉伯國家聯(lián)盟3月12日在開羅表決支持在利比亞設(shè)立禁飛區(qū)，請求聯(lián)合國安理會予以實(shí)施，但阿盟內(nèi)部并非一致，阿爾及利亞、敘利亞等國表決反對。美國作為北非中東至關(guān)重要的外部角色，在是否軍事介入利比亞局勢上保持了罕有的謹(jǐn)慎。美國一開始的等待觀望，更讓歐盟對軍事介入利比亞信心不足。德國外長甚至擔(dān)憂地表示，軍事干預(yù)可能被看做是西方的“十字軍東征”。隨著忠于卡扎菲的政府軍對反政府武裝接連發(fā)動一系列攻勢并收復(fù)許多失地后，歐盟內(nèi)部以法國和英國為主，力推聯(lián)合國安理會于2011年3月17日通過在利比亞設(shè)立禁飛區(qū)的建議，但是，作為歐盟重要成員同時也是安理會非常任理事國的德國，罕見地與俄羅斯、中國、印度、 巴西等國投了棄權(quán)票。2011年3月19日，法國帶頭向利比亞發(fā)動空襲，隨后，英美等國參與對利比亞的空襲。德國仍堅(jiān)持不參與對利比亞的軍事行動。隨著法英美等國的軍事空襲行動造成大量平民傷亡，聯(lián)盟內(nèi)部包括歐盟內(nèi)部對于使用軍事空襲的分歧更加明顯。西方內(nèi)部關(guān)于利比亞軍事空襲的正當(dāng)性與合法性開始受到質(zhì)疑。

簡單結(jié)語

歐盟已經(jīng)意識到北非政局變動對整個中東地區(qū)更廣泛的政治經(jīng)濟(jì)沖擊及其對歐洲的潛在意義。歐盟目前對北非動蕩采取的對策反應(yīng)，其蘊(yùn)含的基本戰(zhàn)略意圖就是要通過塑造和推動北非政治轉(zhuǎn)型確保歐洲南部邊界的穩(wěn)定、防止伊斯蘭極端勢力上臺、確保歐洲能源安全利益，并防止大規(guī)模非法移民和難民涌入歐洲等。從目前北非中東地區(qū)復(fù)雜多變的動蕩局勢看，歐盟要實(shí)現(xiàn)這些基本目標(biāo)恐怕需要付出巨大代價(jià)和努力。

由于歐盟外交與安全政策上政府間合作機(jī)制固有的局限性和成員國對北非政局變動的利益認(rèn)知差別，歐盟成員國對北非難民涌入的恐懼和應(yīng)對分歧也在加深。雖然歐盟對非政策帶有明顯的自身印記，但是對此次北非中東地區(qū)的政治變動而言，歐盟的北非政策很大程度還要受美國的政策傾向影響。畢竟美國在該地區(qū)仍享有政治和軍事主導(dǎo)地位。當(dāng)然，鑒于利比亞等國的政局對歐洲的特殊意義，從歐盟看，今后仍會更多依靠政治、外交和經(jīng)濟(jì)手段，盡力影響北非政局變動的未來走向，從而維護(hù)在該地區(qū)的利益和影響。3月28日，法、美、英、德四國元首召開視頻會議，專門討論利比亞局勢，四國元首表示支持29日在倫敦舉行有關(guān)利比亞問題國際會議。薩科齊與卡梅倫28日還發(fā)表聯(lián)合聲明，表示支持政治解決利比亞危機(jī)，并呼吁利比亞反對派著手展開政治對話，以推進(jìn)政治過渡。

（作者系中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授）

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）

[1] President of European Council Herman Van Rompuy.We want to turn this Arab Spring into a true new beginning.Brussels,2011-03-10.PCE 062/11.

[2] Extraordinary European Council. EUROPEAN COUNCIL DECLARATION. Brussels, 2011-03-11. EUCO 7/11.

[3] 周弘.在積極應(yīng)對中謀求更大影響力[N].人民日報(bào),2011-02-23.

[4] 近期代表性探討參閱Clara Portela. European Union Sanctions and Foreign Policy -When and Why Do They Work? .Routledge.2010.