農(nóng)民工工資支付法律問題研究

陳靜媛

[摘要] 農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象引起政府的高度重視。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下，完善勞動(dòng)立法，加強(qiáng)行政執(zhí)法力度以及建立農(nóng)民工工資支付機(jī)制成為保護(hù)農(nóng)民工生存權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)的迫切需要。

[關(guān)鍵詞] 工資 支付 欠薪 保障

人力資源社會(huì)保障部2010年12月13日召開視頻會(huì)議，部署元旦、春節(jié)期間農(nóng)民工工資支付工作，要求各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門努力做到“兩節(jié)”期間農(nóng)民工工資基本無拖欠。據(jù)部長(zhǎng)尹蔚民介紹，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門加大了保障企業(yè)工資支付和勞動(dòng)糾紛查處力度，預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資工作取得積極進(jìn)展。但拖欠農(nóng)民工工資問題沒有從根本上解決，因拖欠工資引發(fā)的勞動(dòng)爭(zhēng)議和群體性事件仍處于高位。[1]因此，筆者認(rèn)為在現(xiàn)有條件下，探索和建立農(nóng)民工工資支付機(jī)制，解決農(nóng)民工工資拖欠問題是一個(gè)重要命題。

農(nóng)民工工資拖欠的制度原因

近年來，國(guó)家、政府、社會(huì)極大地關(guān)注農(nóng)民工工資拖欠問題，通過法律政策保證工資支付，通過對(duì)農(nóng)民工工資支付情況的分析，提出了很多解決方案，可是年終欠薪事件屢發(fā)不止。因而我們要清楚地認(rèn)識(shí)導(dǎo)致欠薪不斷的根本原因，這樣才能有效地解決拖欠農(nóng)民工工資問題。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和二元制戶籍制度的影響

農(nóng)民工并不是一個(gè)勞動(dòng)法意義上的概念，它有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，夾雜著戶籍制度的因素。從勞動(dòng)法的角度上來說，農(nóng)民工是與用人單位可以建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，按照勞動(dòng)法律規(guī)范享有作為勞動(dòng)者的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)。然而，實(shí)踐中許多用人單位對(duì)農(nóng)民工因戶籍存在歧視，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的層面去理解，部分地區(qū)和政策文件仍對(duì)農(nóng)民工就業(yè)準(zhǔn)入和社會(huì)保障方面有所限制，實(shí)行區(qū)別對(duì)待。這些認(rèn)識(shí)導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)利被侵害，使用人單位忽視自己應(yīng)有的義務(wù)，忽視違法行為。

（二）法律規(guī)定的欠缺

雖然有保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律和工資支付的規(guī)定，但法律規(guī)定的滯后和欠缺也是影響農(nóng)民工權(quán)益和造成欠薪的重要原因。

1.《勞動(dòng)合同法》規(guī)定：建立勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立書面勞動(dòng)合同。用人單位自用工之日起滿一個(gè)月未滿一年不與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同，向勞動(dòng)者每月支付雙倍工資。由此看到，法律通過用人單位責(zé)任的承擔(dān)，明確要求用人單位應(yīng)當(dāng)訂立書面勞動(dòng)合同保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。用人單位提供的勞動(dòng)合同文本未載明本法規(guī)定的勞動(dòng)合同必備條款或者用人單位未將勞動(dòng)合同文本交付勞動(dòng)者的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令改正；給勞動(dòng)者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。由此看到，法律通過用人單位責(zé)任的承擔(dān)，明確要求用人單位應(yīng)當(dāng)訂立書面勞動(dòng)合同保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。可是法律沒有進(jìn)一步確定什么是損害，如何承擔(dān)賠償責(zé)任，這就造成了實(shí)際運(yùn)行的困難，形式上合法，但內(nèi)容出現(xiàn)顯失公平和無效的條款，使用人單位鉆了空子，侵害了勞動(dòng)者權(quán)益。

2.我國(guó)的相關(guān)法律規(guī)范對(duì)用人單位拖欠農(nóng)民工工資所承擔(dān)的法律責(zé)任和勞動(dòng)行政部門在處理此類問題的職權(quán)規(guī)定過于靈活，不利于嚴(yán)格執(zhí)法，不能有效地制裁、扼制用人單位拖欠工資行為。[2]《勞動(dòng)法》規(guī)定，在用人單位出現(xiàn)“克扣或無故拖欠勞動(dòng)者工資”的情形，勞動(dòng)行政部門“可以責(zé)令支付賠償金”。 規(guī)定中的“可以” 彈性非常大，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅與公正，也導(dǎo)致用人單位工資拖欠的蔓延。《勞動(dòng)合同法》規(guī)定了勞動(dòng)行政部門對(duì)用人單位侵害勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)的行為可以給予行政處罰。在現(xiàn)實(shí)的操作中，勞動(dòng)行政保障部門很少為勞動(dòng)者追討經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償金。而且法律對(duì)拖欠工資的處罰只限于經(jīng)濟(jì)處罰，而沒有規(guī)定刑事責(zé)任，不足以制止不法用人單位向農(nóng)民工的血汗錢伸手。[3]

3.現(xiàn)行《對(duì)〈工資支付暫行規(guī)定〉有關(guān)問題的補(bǔ)充規(guī)定》對(duì)允許用人單位延期支付農(nóng)民工工資的條件、程序規(guī)定得過松，容易助長(zhǎng)用人單位拖欠工資的行為。[4]規(guī)定指出：用人單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)生困難，資金周轉(zhuǎn)受到影響時(shí)，只要“征得本單位工會(huì)同意”，即可暫時(shí)延長(zhǎng)支付農(nóng)民工工資。目前很多企業(yè)工會(huì)不具有獨(dú)立性和堅(jiān)定性，無法發(fā)揮工會(huì)的功能，在一定程度上很難真正地維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。

（三）社會(huì)誠(chéng)信制度和信用體系不健全

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信制度和信用體系還沒有完全建立起來。不少企業(yè)在支付工資方面出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象后，并未被列入社會(huì)誠(chéng)信的“黑名單”，也沒給企業(yè) 產(chǎn)生任何負(fù)面影響。社會(huì)對(duì)企業(yè)的這些行為不重視，沒有給予道德和公德的譴責(zé)，造成了企業(yè)拖欠工資現(xiàn)象的頻頻發(fā)生，給勞動(dòng)者造成傷害。

（四）行政監(jiān)督的缺乏

勞動(dòng)保障行政部門更多地囿于民不舉、官不究的原則，在勞動(dòng)者不了解維權(quán)正常渠道的情況下，不能全面主動(dòng)履行勞動(dòng)法律規(guī)范賦予的職責(zé)，致使法院的案件驟增。很多地區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察力量嚴(yán)重不足，缺乏經(jīng)費(fèi)。有的縣級(jí)人民政府勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)為自收自支的事業(yè)單位，部分地區(qū)還處于無編制、無人員的狀態(tài)。這種狀況制約著監(jiān)察執(zhí)法工作的開展，嚴(yán)重影響了執(zhí)法面的擴(kuò)大和執(zhí)法效率的提高，一些企業(yè)由此肆意違法用工，克扣或者無故拖欠農(nóng)民工工資。

農(nóng)民工工資支付制度的完善

保障農(nóng)民工工資支付是當(dāng)前重要而緊迫的任務(wù)，這關(guān)系到和諧穩(wěn)定勞資關(guān)系的建立，也是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。切實(shí)解決好農(nóng)民工工資支付要靠政府、企業(yè)、社會(huì)的力量以及各種措施。建立完善的工資支付制度是保證農(nóng)民工工資拖欠的重要途徑。

（一）完善工資支付制度

1.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工工資支付的監(jiān)督檢查制度

進(jìn)一步加強(qiáng)日常巡視檢查。擴(kuò)大日常巡視檢查覆蓋面，加強(qiáng)對(duì)使用農(nóng)民工較多的建筑、勞動(dòng)密集型加工等企業(yè)與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同及工資支付情況的監(jiān)督檢查，督促用人單位依法經(jīng)營(yíng)，規(guī)范勞動(dòng)用工。對(duì)用人單位違法用工行為依法嚴(yán)厲查處。進(jìn)一步暢通舉報(bào)投訴渠道，向社會(huì)公布舉報(bào)投訴電話，設(shè)置舉報(bào)投訴信箱，加強(qiáng)舉報(bào)投訴接待力量，做好對(duì)舉報(bào)投訴案件的調(diào)查處理工作。

繼續(xù)抓好專項(xiàng)檢查。在日常巡視檢查基礎(chǔ)上，各級(jí)勞動(dòng)保障部門要會(huì)同有關(guān)部門繼續(xù)開展農(nóng)民工工資支付情況專項(xiàng)檢查活動(dòng)。嚴(yán)肅查處拖欠農(nóng)民工工資等違法行為，減少新的拖欠，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

2.加大工資支付保證金的覆蓋面，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范

“工資保證金”制度是指建筑施工企業(yè)在新項(xiàng)目開工前，按照工程合同價(jià)款的一定比例，在指定的銀行預(yù)存工資保證金，專門用于墊付拖欠農(nóng)民工工資。勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)對(duì)工資保證金繳納和使用情況實(shí)施管理監(jiān)督。如未發(fā)生拖欠的，一定期限內(nèi)可以返還給原繳納單位。我國(guó)的工資支付保證金機(jī)制受到很多地區(qū)的重視，但是讓人失望的是其覆蓋面不寬及法律效力不高。

國(guó)家將工資支付保證金的提取和使用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)于提取比例，專門賬戶的使用、管理和資金支取情況統(tǒng)一進(jìn)行明確。施工企業(yè)要按規(guī)定在指定專戶中存儲(chǔ)一定比例或限額的保證金，用于應(yīng)急支付農(nóng)民工工資。在具體實(shí)施過程中，根據(jù)實(shí)際情況和企業(yè)信用，實(shí)行差別化管理。對(duì)在一定時(shí)期內(nèi)沒有發(fā)生拖欠農(nóng)民工工資、無違反勞務(wù)用工管理規(guī)定等不良行為的施工企業(yè)，經(jīng)核準(zhǔn)可少交或免交保證金。對(duì)拖欠工資確無能為力按時(shí)支付的，啟動(dòng)工資保證金向農(nóng)民工支付。實(shí)踐中，浙江、上海、安徽、河北等地都對(duì)“工資支付保證金”制度作出了詳細(xì)的規(guī)定，并已取得了顯著的效果。但各地關(guān)于工資保證金的規(guī)定多數(shù)停留在規(guī)范性文件的效力層面，并不是政府規(guī)章或者地方性法規(guī)，法律效力較低。因此在推廣經(jīng)驗(yàn)做法的同時(shí)，條件成熟后要適時(shí)推進(jìn)工資支付保證金制度的立法進(jìn)程，為該項(xiàng)制度的實(shí)施提供法律依據(jù)。[5]

3.推行工資支付誠(chéng)信制度

建立工資支付的社會(huì)誠(chéng)信制度，形成一套行之有效的社會(huì)信用體系?？蓪⑵髽I(yè)納入當(dāng)?shù)匦庞皿w系名單中，根據(jù)各個(gè)企業(yè)平時(shí)在工資支付等勞動(dòng)關(guān)系問題上的記錄給予相應(yīng)的評(píng)級(jí)，對(duì)平時(shí)能遵守法律法規(guī)，依法支付工資的企業(yè)分別給予一到五星的評(píng)價(jià)，作為可信任企業(yè)；對(duì)經(jīng)常違規(guī)的企業(yè)，則將其列入黑名單，作為不可信任企業(yè)。相關(guān)部門定期向社會(huì)公布企業(yè)的誠(chéng)信，使勞動(dòng)者能夠有真實(shí)了解，作出明確選擇。

（二）完善立法，規(guī)范用人單位工資支付行為，加大對(duì)工資拖欠的懲罰力度。

要全面清理勞動(dòng)保障法律、法規(guī)中限制農(nóng)民工就業(yè)和社會(huì)保障權(quán)益的規(guī)定，拋棄身份等級(jí)觀念，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行“同工同酬”，保障農(nóng)民工在勞動(dòng)關(guān)系中所享有的權(quán)利。從保障民生的高度、從立法的層面更好地保障職工的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，提高企業(yè)拖欠工資的違法成本；特別是對(duì)惡意欠薪企業(yè)，確定惡意欠薪、欠薪逃匿為危害社會(huì)的犯罪行為，要在加大企業(yè)違法經(jīng)濟(jì)成本的同時(shí)追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，在《刑法》中，增加惡意欠薪罪。通過嚴(yán)懲惡意欠薪、欠薪逃匿，有力有效地打擊、遏制這種行為，保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）強(qiáng)化勞動(dòng)行政執(zhí)法

首先提高行政執(zhí)法部門的法律意識(shí)，采取有力措施，切實(shí)預(yù)防和查出用人單位違規(guī)支付工資的問題。同時(shí)進(jìn)行不定期抽查，并對(duì)企業(yè)情況進(jìn)行備案。其次勞動(dòng)行政部門對(duì)工資支付執(zhí)法檢查應(yīng)該權(quán)責(zé)相稱，既要賦予執(zhí)法時(shí)應(yīng)享有的必不可少的權(quán)利（如查封權(quán)、扣押權(quán)、拍賣權(quán)和調(diào)查取證權(quán)等），也要明確規(guī)定這也是勞動(dòng)行政部門的一項(xiàng)重要職責(zé)必須予以認(rèn)真落實(shí)。[6]為了能夠真正發(fā)揮勞動(dòng)執(zhí)法檢查的威懾力，對(duì)于勞動(dòng)行政管理部門在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)有欠薪支付行為且情節(jié)較嚴(yán)重的應(yīng)該在資訊網(wǎng)上公布其“黑點(diǎn)”，對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)者可以吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，甚至限制其再次開業(yè)的資格。只有這樣，才能逐步遏制欠薪問題。[6]

（四）推行工資集體協(xié)商機(jī)制

工資集體協(xié)商，是指職工代表與企業(yè)代表依法就企業(yè)內(nèi)部工資分配制度、工資分配形式、工資收入水平等事項(xiàng)進(jìn)行平等協(xié)商，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂工資協(xié)議的行為。[7]建立工資集體協(xié)商制度既能縮小市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一些不合理的收入分配差異，維護(hù)一線職工的權(quán)益，使工資增長(zhǎng)與企業(yè)效益提高相適應(yīng)，確保每個(gè)勞動(dòng)者分享企業(yè)發(fā)展的成果。又可以維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定。各地要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制的作用，指導(dǎo)、推動(dòng)企業(yè)特別是招用農(nóng)民工較多的企業(yè)積極開展工資集體協(xié)商，從機(jī)制上保證農(nóng)民工工資增長(zhǎng)。要在小型企業(yè)和農(nóng)民工較集中的地區(qū)、行業(yè)，積極開展區(qū)域性、行業(yè)性工資集體協(xié)商，建立健全正常的工資調(diào)整機(jī)制，使農(nóng)民工共享企業(yè)改革發(fā)展的成果。

根據(jù)全國(guó)總工會(huì)公布的資料，目前農(nóng)民工被拖欠的工資估計(jì)有1000億元左右。農(nóng)民工工資拖欠問題是我們迫切需要解決的，這關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定。建立合理的工資支付機(jī)制及采取合理有效的措施保證農(nóng)民工的工資需要政府、企業(yè)、社會(huì)和勞動(dòng)者的共同努力。

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[7]HR管理世界,2008年5月6日.

作者單位：西北政法大學(xué)勞動(dòng)法與社會(huì)保障法教研室 陜西西安