現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)與大學(xué)章程的建立

劉 璞

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）明確提出：“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)。” ①究竟何為現(xiàn)代大學(xué)制度？大學(xué)需要建立怎樣的制度才能完善治理結(jié)構(gòu)？關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，法學(xué)界、教育學(xué)界都從不同的視角給予闡釋。在日本大學(xué)法人化改革的浪潮下，有學(xué)者提出了大學(xué)法人治理理論②。認(rèn)為我國(guó)大學(xué)應(yīng)當(dāng)通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來(lái)建立現(xiàn)代大學(xué)制度。筆者認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)制度首先應(yīng)當(dāng)是依據(jù)法律③管理學(xué)校的制度。大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的理論價(jià)值是非常值得肯定的，因?yàn)樗窃谝婪ü芾韺W(xué)校的思想下建立，是將公司法人治理模式與大學(xué)管理制度有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。這種理論有利于理順大學(xué)內(nèi)部、外部關(guān)系，有利于明確大學(xué)的法人地位，有利于激發(fā)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)制的完善。但是這種理論應(yīng)當(dāng)如何操作？應(yīng)當(dāng)以什么為依據(jù)穩(wěn)步推進(jìn)呢？這個(gè)問(wèn)題是很值得研究的。因?yàn)槿魏魏玫睦碚摬恍纬捎行У闹贫燃s束是無(wú)法保證持續(xù)高效地運(yùn)轉(zhuǎn)的。因此筆者試圖探討建立大學(xué)章程與現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。

現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

法人治理結(jié)構(gòu)的研究是從經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始的，后法學(xué)學(xué)者將法人治理結(jié)構(gòu)的研究用來(lái)解決公司法人治理的問(wèn)題。我國(guó)法人治理結(jié)構(gòu)的研究主要集中在國(guó)有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)領(lǐng)域④。現(xiàn)代大學(xué)治理理論是伴隨著現(xiàn)代大學(xué)制度的建立而興起并發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理的理論引入到了中國(guó)的大學(xué)管理中，在中國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理體制改革中逐步引出了大學(xué)治理的議題。所謂現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)是指現(xiàn)代大學(xué)在運(yùn)行與發(fā)展中，為了落實(shí)大學(xué)法人的主體地位，應(yīng)以達(dá)到法人治理結(jié)構(gòu)內(nèi)外部權(quán)力機(jī)制的構(gòu)造與配置為核心內(nèi)容與運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)與政府、社會(huì)之間以及大學(xué)內(nèi)部諸要素之間關(guān)系的雙重構(gòu)建，最終完成大學(xué)的責(zé)任與使命⑤。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)和核心，是聯(lián)系大學(xué)內(nèi)部以及外部各利益相關(guān)主體的正式的和非正式關(guān)系的制度安排，從而使各利益相關(guān)體在權(quán)利、責(zé)任和利益上互相制衡，實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)外部效率和公平的合理統(tǒng)一。它涉及學(xué)校縱向和橫向關(guān)系，各種權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任的界定，各種利益關(guān)系的格局?，F(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)層面，即宏觀層面和微觀層面：前者是指學(xué)校與外部的關(guān)系，包括政府宏觀管理、市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校依法辦學(xué)；后者是指學(xué)校內(nèi)部關(guān)系，包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。就其核心而言，就是在政府的宏觀調(diào)控下，明確大學(xué)與政府的關(guān)系，使大學(xué)成為具有一定辦學(xué)自主權(quán)的真正獨(dú)立法人，獨(dú)立面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。

我國(guó)為了推進(jìn)高等教育的發(fā)展，為了建設(shè)世界一流大學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，已頒布了《教育法》、《教師法》等一系列的教育法律法規(guī)，特別是1998年頒布的《高等教育法》，該法規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！边@些規(guī)定要求我國(guó)所有的大學(xué)都應(yīng)當(dāng)建立起依法治理的現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)。但是法律雖然對(duì)于大學(xué)的權(quán)力和責(zé)任、政府的權(quán)力和責(zé)任、教師與學(xué)生的權(quán)力和責(zé)任都作了明確的表述，但是這些規(guī)定很原則，缺乏可實(shí)際操作的程序規(guī)定。在實(shí)踐領(lǐng)域里的實(shí)效性存在很多不足。在面臨國(guó)家教育體制改革的大背景下，為大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)提供制度性的保障是重中之重。

我國(guó)大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.大學(xué)外部關(guān)系中存在政府與學(xué)校的法律關(guān)系不明的困境。

中國(guó)高校行政積習(xí)嚴(yán)重，給高校的學(xué)術(shù)自治帶來(lái)極大損害。法律雖規(guī)定了大學(xué)具有法人地位，承擔(dān)民事法律責(zé)任，但是大學(xué)具有什么樣的法律地位？大學(xué)與政府的關(guān)系是什么？大學(xué)與教育行政部門在招生權(quán)，人事任免權(quán)，財(cái)政權(quán)，管理事項(xiàng)分配上都存在著很多不協(xié)調(diào)與不明確的地方。解決這些問(wèn)題的核心和前提是大學(xué)和政府關(guān)系如何理順。即大學(xué)和政府各自的權(quán)利（力）界限在何處？對(duì)于這些問(wèn)題法律雖給出了答案但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.大學(xué)內(nèi)部管理責(zé)權(quán)不明，權(quán)力失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。

現(xiàn)行法律明示或暗示性地規(guī)定了我國(guó)大學(xué)的四種權(quán)力有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力，但是我國(guó)大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力失衡、黨委書記與校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)不明、學(xué)校與學(xué)院、系的權(quán)力不對(duì)等教代會(huì)監(jiān)督權(quán)的弱化、教授監(jiān)督權(quán)的缺失問(wèn)題，使我國(guó)大學(xué)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距。善治的標(biāo)志是和諧，大學(xué)治理的和諧反映著在大學(xué)治理的過(guò)程中權(quán)力關(guān)系的和諧。權(quán)力關(guān)系的不和諧往往由權(quán)力關(guān)系的失范引起。這種狀況，正在影響著大學(xué)治理的過(guò)程和效果。

3.“大學(xué)糾紛案”引發(fā)的司法實(shí)踐困惑。

高等教育體制改革經(jīng)歷了近30年改革后，隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，伴隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，加之公民民主觀念的不斷高漲，我國(guó)高等教育體制又面臨新的問(wèn)題，出現(xiàn)了新的矛盾。大學(xué)在如火如荼地進(jìn)行體制各方面的變革同時(shí)，面臨著主要由學(xué)生發(fā)起的法律挑戰(zhàn)。在一股全國(guó)性的訴訟浪潮中，大學(xué)或以民事主體身份，或以行政主體身份走向被告席接受學(xué)生的質(zhì)疑。從大學(xué)屢屢被訴⑥且多以敗訴告終的現(xiàn)象可見(jiàn)一斑。司法實(shí)踐的困惑在于以何種方式予以介入，受理的依據(jù)何在？案件如何定性？審判依據(jù)又是什么？司法權(quán)的介入必然侵?jǐn)_大學(xué)的自治，如何改變被動(dòng)與受迫局面，法治之路會(huì)給予引導(dǎo)和提供助益嗎？

大學(xué)發(fā)展需要以法治為平衡器去協(xié)調(diào)來(lái)自學(xué)術(shù)、行政與內(nèi)部等多方權(quán)力，制約權(quán)力防止其弊，從而保障權(quán)利增益其利。要實(shí)現(xiàn)大學(xué)管理的法制化，需要一系列依照國(guó)家法律法規(guī)制訂的、具有一定法律效力和實(shí)際可操作性的規(guī)章制度。大學(xué)為了保證自身的良性發(fā)展和應(yīng)對(duì)外部壓力的沖擊，必然要尋求一種保護(hù)傘或銳利的武器，大學(xué)章程的制定會(huì)成為大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)改革的載體和切入點(diǎn)。大學(xué)章程正是這樣的一種法律性文件，它由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)而制定，是上承國(guó)家教育政策或法律法規(guī)、下啟大學(xué)內(nèi)部管理的具有一定法律效力的治校總綱，是完善高等教育內(nèi)部治理的基本途徑之一。

大學(xué)章程為現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)提供可操作依據(jù)

1.大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)法人設(shè)立的依據(jù)和標(biāo)志

我國(guó)《教育法》明確規(guī)定設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須有組織機(jī)構(gòu)和章程，《高等教育法》也規(guī)定申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程?？梢钥闯鑫覈?guó)相關(guān)教育法律、法規(guī)明確了章程是大學(xué)設(shè)立的必要條件之一，是大學(xué)內(nèi)部管理的依據(jù)。因此大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立和獲得合法地位的基礎(chǔ)。大學(xué)可以通過(guò)制訂章程對(duì)大學(xué)法律地位進(jìn)行明確規(guī)定，使大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體之間的關(guān)系法律化；大學(xué)章程可以明確學(xué)校的社團(tuán)法人地位和非贏利性，并且確立大學(xué)的管理體制，從而成為大學(xué)行使其辦學(xué)自主權(quán)的合法依據(jù)，為現(xiàn)代大學(xué)制度的建構(gòu)提供法律基礎(chǔ)。

2.大學(xué)章程可以成為大學(xué)治理的“軟法”核心，推動(dòng)大學(xué)實(shí)現(xiàn)法人治理。

大學(xué)章程是體現(xiàn)大學(xué)法治的內(nèi)部“軟法”， 大學(xué)章程是關(guān)于政府與大學(xué)之間的關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部各自法律關(guān)系或管理關(guān)系的規(guī)定。大學(xué)章程可以明確投資者、管理者和舉辦者之間的權(quán)利(力)邊界與職責(zé)義務(wù)，可以合理地配置各主體與大學(xué)的行為規(guī)范，明確公立大學(xué)與社會(huì)其他經(jīng)濟(jì)主體之間的權(quán)利與義務(wù)，使高校真正成為依法辦學(xué)、自主管理的法人實(shí)體。大學(xué)章程可以通過(guò)規(guī)定學(xué)校的辦學(xué)理念和特色、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略、明確校內(nèi)各種關(guān)系、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、治理模式、教職工的權(quán)利和義務(wù)、學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容，回答包括現(xiàn)代大學(xué)治理等在內(nèi)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問(wèn)題，為大學(xué)依法自主辦學(xué)提供可行的自治規(guī)范，從而推動(dòng)大學(xué)法治。大學(xué)章程是大學(xué)的“憲章”，能成為大學(xué)內(nèi)部各規(guī)章制度的制訂依據(jù)，成為大學(xué)法人治理的內(nèi)部法律依據(jù)。

3.大學(xué)章程可以完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，成為推動(dòng)大學(xué)民主、善治的保障。

我國(guó)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的沖突與結(jié)構(gòu)失衡，急需通過(guò)制訂好的大學(xué)章程來(lái)予以規(guī)范和調(diào)整。以大學(xué)章程來(lái)規(guī)范學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)建立大學(xué)內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分的制約機(jī)制，形成政事分開、權(quán)責(zé)分明、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。好的大學(xué)章程可以反映大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體的基本理念與人文特征，為學(xué)校內(nèi)部的民主管理提供保障，推動(dòng)高校按照辦學(xué)的規(guī)律形成管理機(jī)制，扭轉(zhuǎn)行政化的趨勢(shì)。從而營(yíng)造民主和諧的大學(xué)治理氛圍，達(dá)到現(xiàn)代大學(xué)法人治理要求。

注釋：

①《教育規(guī)劃綱要》工作小組辦公室.教育規(guī)劃綱要學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn).北京：教育科學(xué)出版社，2010： 39.

②例如：黃崴.公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)及其建設(shè)[J].高等教育研究, 2008,08；陳鵬,劉獻(xiàn)君.我國(guó)公立高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷與完善[J].教育研究,2006,12；張萬(wàn)峰.現(xiàn)代大學(xué)制度與高校法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在關(guān)系研究[J].經(jīng)營(yíng)管理者,2009,8.

③這里的法律應(yīng)理解為廣義的法律，即包含所有正式的法律淵源也指一般的規(guī)章制度。

④祁占勇.現(xiàn)代大學(xué)制度的法律重構(gòu)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009：237.

⑤祁占勇.現(xiàn)代大學(xué)制度的法律重構(gòu)[M]. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009：249.

⑥田詠訴北京科技大學(xué)案、劉燕文關(guān)于博士學(xué)位授予事件訴北京大學(xué)案，再到沈陽(yáng)某大學(xué)因?yàn)閷W(xué)生懷孕被開除與學(xué)生發(fā)生糾紛案，再到林某因教師聘任糾紛訴西北大學(xué)案等等案件.

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[7]祁占勇.現(xiàn)代大學(xué)制度的法律重構(gòu)[M]. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2009.

作者單位： 西北政法大學(xué) 陜西西安