城市雨水利用激勵措施研究

趙 超 徐向舟 李美娟 許士國

(大連理工大學(xué)水利工程學(xué)院，遼寧大連116024)

城市雨水利用激勵措施研究

趙 超 徐向舟 李美娟 許士國

(大連理工大學(xué)水利工程學(xué)院，遼寧大連116024)

城市雨水利用最突出的效益是其生態(tài)、社會效益，因而通過政府部門出臺相應(yīng)的激勵措施，有利于城市雨水利用的實施和推廣。本文綜述了國內(nèi)外雨水利用激勵措施方面的研究成果，并以大連市為例，根據(jù)雨水利用的成本和效益分析，提出相應(yīng)的雨水利用激勵措施，即:以補貼為主，兼顧其它經(jīng)濟手段;對于不同組織模式，采用相應(yīng)的激勵措施。同時提出:激勵措施的制定應(yīng)與雨水利用技術(shù)和管理水平相適應(yīng)，并應(yīng)在城市雨水利用開展過程中加強多職能部門之間的合作。研究結(jié)果可為我國城市雨水利用的實施推廣提供參考。

城市雨水利用;效益分析;補貼;大連市

由于全球范圍內(nèi)水資源緊缺和暴雨洪水災(zāi)害頻繁，國內(nèi)外許多國家開展了不同規(guī)模的城市雨水利用研究。雨水利用最突出的效益是社會性或公益性效益，只有大范圍地推廣應(yīng)用雨水利用技術(shù)才能最大化地實現(xiàn)其綜合效益。然而因為工程建設(shè)單位所關(guān)注的雨水利用直接經(jīng)濟效益相對較小且投資回報周期較長，投資者自身的積極性一般不是很高，所以在推廣應(yīng)用中存在一定的困難［1－2］。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

城市雨水利用是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要技術(shù)支持，也需要法律、行政、經(jīng)濟等配套措施來保障雨水標準和技術(shù)的實行［3］。

1．1 補貼措施

現(xiàn)金補助是政府推廣雨水利用的一種重要激勵措施。日本是近代最早實施雨水利用工程的國家之一。1996年日本東京都墨田區(qū)開始建立墨田區(qū)促進雨水利用補助金制度［4］，對在墨田區(qū)內(nèi)設(shè)置雨水利用儲存裝置的單位和居民實行補助。補助金制度的有效實施有效地推動了日本的雨水利用。目前，日本對城市雨水利用雖無硬性規(guī)定，但國家和地方政府都大力支持和鼓勵雨水項目，并發(fā)布相關(guān)的資助制度和政策，各縣(相當于我國的省)市的政策不統(tǒng)一，一般是根據(jù)項目的具體內(nèi)容和規(guī)模，給予一定比例的補助，補助率可達到總投資的1/3－1/2［5］。

韓國首爾市廣津區(qū)城市建筑委員會制定了一項雨水利用激勵性計劃，對安裝雨水收集利用系統(tǒng)的用戶給與一定的支持與鼓勵:業(yè)主可以根據(jù)其所安裝的雨水收集利用系統(tǒng)的不同用途，獲得比原來多5% －20%不等的建筑面積［6］。韓國Kyoungki省最近也通過了一項法律，規(guī)定各城市可以根據(jù)當?shù)氐挠晁们闆r制定法規(guī)來降低自來水水費。在Eiwang市、Paju市和Anyang市，進行雨水收集利用的業(yè)主使用自來水的費用為原來的65%［7］。美國芝加哥市在綠色屋頂計劃中，對于建筑屋頂上的建造綠化面積比例高于50%或者2 000ft2的開發(fā)商提供“密度獎金”;居民還可以通過安裝集雨桶、植樹等方法來獲得直接的現(xiàn)金補貼［8］。

我國北京現(xiàn)行的關(guān)于雨水利用的政策涵蓋了法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)、宣傳與教育等幾個方面，且已經(jīng)初步形成框架，北京市已經(jīng)實行的經(jīng)濟手段主要包括補助、罰款和減免制度。在實際執(zhí)行過程中，由于雨水利用尚處在發(fā)展初期，采取的激勵措施主要是發(fā)放補助，其它經(jīng)濟手段運用得很少。在北京，雖然一部分投資規(guī)模較大的雨水利用工程項目可以得到政府30%的財政資助［9］，但對于更大規(guī)模的雨水利用工程項目，30%的財政補助很難得到保證，絕大部分資金為建設(shè)單位自籌，這也在很大程度上制約了城市雨水利用的發(fā)展。

1．2 干預(yù)措施

通過征收雨水排放費等方法促使社會推廣雨水利用的干預(yù)措施已被部分國家采用。干預(yù)措施具備便于操作、可減少政府投資壓力、易與其它經(jīng)濟激勵手段結(jié)合使用等特點。德國許多城市根據(jù)生態(tài)法、水法、地方行政費用管理條例等規(guī)定，制定了各自的雨水排放費用征收標準，并結(jié)合當?shù)氐慕邓疇顩r、業(yè)主所擁有的不透水面積，計算出應(yīng)繳納的雨水費，由相應(yīng)的行政主管部門收取。征收的資金主要用于雨水利用項目的投資補貼，以鼓勵雨水利用項目的建設(shè)。美國華盛頓特區(qū)的雨水費和雨水基金由2000年的雨水許可執(zhí)行法案確定。費用結(jié)構(gòu)包括三大成分:一是向居民用戶征收的每季度1．75美元的固定費用;二是向商業(yè)用戶和聯(lián)邦、市政機構(gòu)征收的基于飲用水流量的費用，即每單位飲用水水費的2%;三是向多單位家庭住宅征收基于飲用水流量的費用，即每單位飲用水水費的1．4%［8］。這項費用對于基金資金的募集富有成效，但是缺陷在于征收標準固定或者基于飲用水的流量，并不是真正的使用費，缺乏和雨水徑流量的直接聯(lián)系。為了更好地發(fā)揮經(jīng)濟激勵的作用，雨水排放費結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢是把排放費數(shù)額和不透水區(qū)域面積、土地類型等因素聯(lián)系起來，把用戶對雨水的實際或潛在影響進行量化，對用戶行為進行引導(dǎo)。比如馬里蘭州對單獨居民住戶每年征收24美元的固定費用，但對于商業(yè)建筑和復(fù)合民用建筑，就按照實際的不透水區(qū)域面積進行征收［8］。雨水排放費的征收有力地促進了雨水處置和利用方式的轉(zhuǎn)變，對雨水管理理念的貫徹和新技術(shù)的推廣都起到了重要的作用。

我國傳統(tǒng)的雨水管理政策主要以排放為主，近年來隨著雨水利用事業(yè)的發(fā)展，北京等部分城市出臺了如雨水利用“三同時”(即新建項目雨水利用工程與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時使用)、補助、罰款等一系列政策，促進了雨水利用項目的建設(shè)，但相對于技術(shù)發(fā)展而言，政策研究還相對薄弱，需要提出更加完善的雨水管理政策。李俊奇等［10］以北京城區(qū)為例，建議現(xiàn)階段北京城區(qū)污水排放費與雨水排放費的單價比例宜為1:(1～2)。由于各城市的雨水利用情況和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不同，因此在具體操作過程中各城市可以根據(jù)自身的實際情況制定相應(yīng)的雨水排放制度。

2 城市雨水利用激勵措施建議

2．1 雨水利用成本和效益分析

2．1．1 雨水利用的成本

雨水利用的成本［5］主要包括雨水利用工程的投資和雨水利用工程的運營和維護成本。雨水利用工程的投資是指用于建造構(gòu)筑物、購置設(shè)備等發(fā)生在工程建設(shè)階段的一次性費用，一般包括土建工程費、設(shè)備購置及其安裝工程費、設(shè)計咨詢費等?？梢园凑债?shù)馗蓬A(yù)算或類似工程進行計算，也可根據(jù)費用模型分析計算。雨水利用工程的運營和維護成本是指維持工程正常使用所發(fā)生的人工、材料消耗等所需要的費用，一般包括動力費、維護費等幾部分。

2．1．2 雨水利用的效益

雨水利用的效益通常包括經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。在城市地區(qū)，雨水貯蓄多用于衛(wèi)生、消防、備用水源、環(huán)境綠化、地下水補給、景觀用水等方面。本文主要從用戶、政府和環(huán)境等角度來分析大連市雨水利用的效益，具體的各項效益詳見表1。從表1中可以看出:不論是對于用戶，還是對于政府和環(huán)境，城市雨水利用都具有顯著的效益;對于普通用戶，城市雨水利用效益一般表現(xiàn)為直接的經(jīng)濟效益，而對于政府和環(huán)境，城市雨水效益則多表現(xiàn)為社會效益、生態(tài)效益等間接效益。按徑流量占總降水量35%計算，大連市中心城區(qū)實施雨水利用工程以后，每年可有效利用的雨水資源將達到8 500萬m3，通過雨水利用設(shè)施每年將獲得9億元左右的綜合效益［11］，其中多表現(xiàn)為社會效益和生態(tài)效益。

2．1．3 雨水利用的成本－效益分析

成本效益分析常被政策分析家用來評估一項公共投資是否符合經(jīng)濟效率的要求，也即從社會是一個整體的觀點，來考慮、比較所有與計劃相關(guān)的成本和效益，最后獲得一個凈效益最大化的計劃供政府決策參考。成本效益的定量分析采用壽命期內(nèi)雨水系統(tǒng)的總效益現(xiàn)值(E)和壽命期內(nèi)雨水利用工程的費用現(xiàn)值(P)的比值α，稱為“效益系數(shù)”。α＞1．0，表明壽命期雨水利用項目的總效益大于總成本，項目可行;反之，不可行。E和P的計算公式如下［5］:

式中:P和E的單位均為元;I為雨水利用工程的固定總投資(元);C為雨水利用工程的年運行成本(元/年);i為折現(xiàn)率(%)，參照水利部2001年頒布的《雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》中的一般規(guī)定，折現(xiàn)率取7%;n為雨水利用工程的設(shè)計壽命，此處取30年;B為雨水利用工程的年均總效益(元/年);α為成本效益系數(shù)。

2．2 激勵措施探討

大連市是我國最嚴重的缺水城市之一，人均水資源占有量約為655m3，為全國人均地表水占有量的1/4。從2003年初開始，大連市就提出要充分利用雨水資源。與此同時，大連市還采取了財政撥款、以獎代補等形式，對重點及面上的集雨工程進行補助，并且出臺了一些優(yōu)惠激勵政策，吸引并鼓勵外商、企業(yè)及個人投資建設(shè)城鄉(xiāng)集雨工程。在一系列政策的支持下，大連市雨水利用取得了較快的發(fā)展，但是已有的一些雨水激勵措施內(nèi)容不夠具體而且操作性不強，具體表現(xiàn)在投資渠道整體單一、建后運營費用無來源、價格和稅收體系空缺等方面，需要進一步的補充和完善。嚴格細致的獎懲制度和技術(shù)規(guī)范加上配套的資助措施是城市雨水利用快速普及的關(guān)鍵，而過分地強調(diào)政府補助又會導(dǎo)致投資依賴心理加重。鑒于此，本文針對大連市雨水利用激勵措施提出了如下幾點建議。

2．2．1 以補貼為主，兼顧其它經(jīng)濟手段

目前，大連市的雨水利用還處于發(fā)展初期，政府激勵措施還不夠完善。從整個雨水利用的基本建設(shè)成本，以及以后的雨水處理成本來看，很有可能雨水利用的價格要高于自來水的價格，這樣在經(jīng)濟上就沒有什么優(yōu)越性來鼓勵人們使用。在這個階段政府相關(guān)部門宜以補貼為主，一方面可以提高開發(fā)商開展雨水利用設(shè)施建設(shè)的積極性;另一方面能夠解決雨水設(shè)施建成后，運行費用來源渠道少的困難，維護其正常運行，促進雨水利用設(shè)施的高效利用。補貼制度的制定可綜合考慮如下幾個因素。①雨水利用的成本和效益。建議分別從用戶、政府和環(huán)境角度對雨水利用的成本效益進行定量分析，當成本效益系數(shù)α＞1．0時，這樣做既可以讓用戶在利益驅(qū)動下自籌資金建設(shè)集雨利用系統(tǒng)減輕政府的財政負擔，又能夠為政府相關(guān)部門制定雨水利用政策提供決策依據(jù)。②大連市的經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況。補貼制度的制定應(yīng)參照當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展狀況和物價水平，補貼幅度過大或偏小都將不利于雨水利用的長期開展。③雨水利用的規(guī)模。根據(jù)雨水利用設(shè)施的規(guī)模結(jié)合實際觀測的回用雨水量進行補貼，需要考慮綠地下滲面積、透水路面、廣場面積、蓄水池的容積、每年實際的收集雨量等因素。④資金來源。為確保雨水利用補貼有穩(wěn)定的資金來源，可參考德國的做法，對雨水利用項目惠及區(qū)域內(nèi)的居民或單位收取雨水利用費，結(jié)合政府資金補貼給雨水利用建設(shè)管理單位。

表1 城市雨水利用效益

與此同時，還應(yīng)兼顧其它經(jīng)濟手段:①對大連市雨水排放費征收標準的激勵力度和公眾的承受能力進行全面調(diào)查，制定出切實可行的雨水排放制度;②拓寬融資渠道，鼓勵和吸引社會資金和外資投向城市雨水利用項目的建設(shè)和運營，快速推動大連市雨水利用產(chǎn)業(yè)化;③對開展城市雨水利用的工程提供低息或無息貸款，對按標準建設(shè)雨水利用工程并保證正常運行的單位，可按適當?shù)谋壤龑ζ溥M行獎勵或補貼;④在整個雨水交易過程中，都以小區(qū)物業(yè)管理部門為交易主體，充分利用價值的杠桿作用，制定合理的雨水利用價格，促進大連市雨水交易市場的形成。

2．2．2 對于不同組織模式，采用相應(yīng)的激勵措施

根據(jù)大連市實際情況，可根據(jù)雨水利用工程的承擔者，將該項目分成不同的組織模式，并針對不同的模式，采取相應(yīng)的激勵措施。如對于公共綠地和道路、廣場、停車場雨水滲透利用模式，政府應(yīng)加大投資建立城市雨水利用示范區(qū)，以實例的方式引領(lǐng)和推動城市雨水利用的全面開展;對于居民小區(qū)、民營企業(yè)單位等承擔的雨水利用設(shè)施，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補貼;而對于政府機關(guān)、學(xué)校等公共團體的雨水利用裝置，除了經(jīng)濟補貼之外，政府還應(yīng)出臺相應(yīng)的硬性政策要求其進行雨水利用。雨水利用的補貼標準，可根據(jù)該項目的成本－效益綜合評價，由可定量計算的生態(tài)、社會效益作為政府補貼金額主要計算依據(jù)。

2．2．3 加強多職能部門之間的協(xié)作

城市雨水利用從表面上看屬于水務(wù)的開發(fā)與管理范疇，實際卻涉及氣象、地質(zhì)、城建、環(huán)保、園林等領(lǐng)域，具體實施時要與城市建設(shè)、市政管理、節(jié)水、建筑設(shè)計、環(huán)境和園林等部門合作。目前大連市中心城區(qū)的雨水利用還處于示范工程階段，大連市應(yīng)進一步加強建立各職能部門間的聯(lián)動機制，既要明確各自的職責，又要加強各部門間的信息溝通，促進雨水利用的有效開展。

2．2．4 激勵措施的制定應(yīng)與雨水利用技術(shù)和管理的水平相適應(yīng)

雨水利用在國際上也是近20年才發(fā)展起來的新生事物，其制度、技術(shù)和管理上都存在著很多的不足。在理論研究方面要充分利用大連市高校集中，人力、技術(shù)資源雄厚的特點，發(fā)揮地方和高校兩個積極性，蓄積大連市雨水利用的技術(shù)力量。同時，政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)城市排水體系的特點，增加相應(yīng)稅收，完善稅收體系。通過稅收管理建立雨水利用的財政資金體系，保障雨水利用的發(fā)展。實踐證明，只有將技術(shù)創(chuàng)新、制度變革、科學(xué)管理有機結(jié)合起來，大連市才能夠有效地推廣城市雨水利用，促進水資源優(yōu)化配置。

3 結(jié)論

(1)城市雨水利用最突出的效益是其生態(tài)、社會效益，應(yīng)充分考慮雨水利用的成本和綜合效益，并結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展狀況以及雨水利用的規(guī)模，制定出科學(xué)、合理的補貼制度。

(2)我國城市雨水利用普遍還處于發(fā)展初期，政府激勵措施宜以補貼為主，兼顧其它經(jīng)濟手段。此外，對于不同的雨水利用組織模式，政府管理部門應(yīng)采取相應(yīng)的激勵措施。

(3)城市雨水利用是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在城市雨水利用開展過程中應(yīng)加強多職能部門之間的合作，將技術(shù)創(chuàng)新、制度變革、科學(xué)管理有機結(jié)合起來，從根本上推動城市雨水利用的發(fā)展。

(編輯:王愛萍)

［1］Ghisi E，Oliveira S．Potential for Potable Water Savings by Combining the Use of Rainwater and Greywater in Houses in Southern Brazil［J］．Building and Environment，2007，(42):1731 －1742．

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［3］王思思．國外城市雨水利用的進展［J］．城市問題，2009，(10):79－84．

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［5］車伍，李俊奇．城市雨水利用技術(shù)與管理［M］．北京:中國建筑工業(yè)出版社，2006．

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Suggested Policy for Encouraging Urban Rainwater Utilization

ZHAO Chao XU Xiang-zhou LI Mei-juan XU Shi-guo
(School of Hydraulic Engineering，Dalian University of Technology，Dalian Liaoning 116024，China)

Establishment of rules and regulations with incentive programs can effectively promote urban rainwater utilization(URU)，for most prominent benefits of URU are ecological or social benefits．This study reviews the past and current incentive measures of URU in China and abroad，and then presents the appropriate encouraging programs based on the cost-benefit assessment of URU as a case study in Dalian City．The suggestions are shown as follows:① to take subsidy as the main economic initiative;and②to adopt the corresponding encouraging programs according to different rainwater utilization modes．Simultaneously，the incentive measures should be adapted to the techniques and management of rainwater utilization and the cooperation of different governmental departments should be strengthened in URU．The research results may provide scientific references for URU in other cities．

URU;benefit analysis;subsidy;Dalian city

TV213．4

A

1002－2104(2011)03專－0408－04

2011-01-18

趙超，碩士生，主要研究方向為水土保持。

徐向舟，博士，副教授，主要研究方向為水土保持、水環(huán)境治理等。

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項基金資助(編號:DUT10RW314);教育部科學(xué)技術(shù)研究重點項目(編號:108035);水利部黃河泥沙重點實驗室開放課題基金(編號:2009002)。