主體功能區(qū)環(huán)境政策體系構建初探

郭培坤 王勤耕

(南京大學環(huán)境學院污染控制與資源化研究國家重點實驗室，江蘇南京210046)

主體功能區(qū)環(huán)境政策體系構建初探

郭培坤 王勤耕

(南京大學環(huán)境學院污染控制與資源化研究國家重點實驗室，江蘇南京210046)

在分析主體功能區(qū)環(huán)境政策需求的基礎上，從環(huán)境政策目標、政策手段、政策保障三個層面構建了主體功能區(qū)環(huán)境政策體系框架。初步確立了各類主體功能區(qū)環(huán)境政策的宏觀目標及微觀目標;重點研究了環(huán)境準入、污染控制、生態(tài)補償、環(huán)境經(jīng)濟等政策措施;從環(huán)?？冃Э己?、環(huán)境信息公開、資金保障、法律保障等方面探討了政策保障體系。本研究為進一步深入開展主體功能區(qū)環(huán)境政策研究奠定了基礎，同時可以為開展主體功能區(qū)規(guī)劃等工作提供參考。

主體功能區(qū);環(huán)境政策體系;政策目標;政策手段;保障機制

“十一五”規(guī)劃綱要中提出編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的任務，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)域，其目的就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。這是落實科學發(fā)展觀、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的重大舉措。

實施主體功能區(qū)規(guī)劃關鍵在于調(diào)整和完善相關政策［1－3］，其中環(huán)境政策是一個重要方面。目前，我國的環(huán)境政策仍屬于經(jīng)濟主導型，尚未真正實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟相協(xié)調(diào);屬于末端治理，而非全過程控制;政策實施手段以命令控制為主，對市場經(jīng)濟手段的應用及發(fā)揮公眾參與的作用不夠重視［4］;初步建立了區(qū)域環(huán)保理念，尚缺系統(tǒng)的區(qū)域環(huán)保政策［5－6］。因此，推進形成主體功能區(qū)，必須對現(xiàn)行政策體系進行修正和完善。

目前，針對主體功能區(qū)的環(huán)境政策研究尚處于起步階段。對于我國現(xiàn)行環(huán)境政策存在的問題及針對主體功能區(qū)的環(huán)境政策需求還缺乏清晰的認識［7］;面向主體功能區(qū)的環(huán)境政策還沒有形成系統(tǒng)性的政策體系，已有研究對于各功能區(qū)政策目標和手段的定位及其內(nèi)在聯(lián)系還缺乏深入探討［8－9］;各政策保障機制對于政策目標和手段的支撐關系還需進一步具體化，對于生態(tài)補償?shù)牡匚缓妥饔眠€需進一步加強［10］。本文在分析主體功能區(qū)環(huán)境政策需求的基礎上，從政策目標、手段、保障三個層面構建了主體功能區(qū)環(huán)境政策體系框架。初步確立了各功能區(qū)環(huán)境政策的宏觀及微觀目標;重點研究了環(huán)境準入、污染控制、生態(tài)補償、環(huán)境經(jīng)濟等政策措施;從環(huán)?？冃Э己恕h(huán)境信息公開、資金、法律等方面探討了政策保障體系。

1 面向主體功能區(qū)的環(huán)境政策需求分析

1．1 環(huán)保政策與經(jīng)濟發(fā)展政策需進一步綜合與協(xié)調(diào)

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是一項重大變革，將從根本上影響社會經(jīng)濟活動的布局與規(guī)模，環(huán)保政策與經(jīng)濟發(fā)展政策相輔相成，兩者的綜合與協(xié)調(diào)是實現(xiàn)該戰(zhàn)略的重要基礎。同時，區(qū)域差別化發(fā)展是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的一項重要原則，各區(qū)域不同的經(jīng)濟社會發(fā)展目標必然要求與之相協(xié)調(diào)的環(huán)保目標，反之亦然?？傮w而言，優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)屬于開發(fā)型區(qū)域，前者應率先優(yōu)化升級經(jīng)濟結(jié)構和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，后者則主要承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口輸入，合理有效的環(huán)境政策可起到引導和制約作用;限制、禁止開發(fā)區(qū)屬于保護型區(qū)域，前者關系到國家農(nóng)產(chǎn)品供給和生態(tài)安全，后者則是保護自然文化遺產(chǎn)的重要區(qū)域，應構建以環(huán)保為主、經(jīng)濟發(fā)展為輔的政策協(xié)調(diào)機制。

1．2 環(huán)保政策應充分體現(xiàn)區(qū)域差別化

由于地理位置、資源環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展程度及主體功能定位等條件的不同，必然要求環(huán)境政策體現(xiàn)針對性。但在我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，環(huán)境政策往往存在“一刀切”現(xiàn)象，由于不能充分考慮各地區(qū)特點，同一政策在不同區(qū)域?qū)嵤┬Ч麜a(chǎn)生明顯差異;以行政區(qū)劃為單位的管理體制常常使得有機的環(huán)境整體被分層切塊，由于各地區(qū)各部門之間協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法難度加大。如目前的環(huán)境準入、生態(tài)補償標準等都缺乏差異性，難以滿足差別化發(fā)展要求。

1．3 環(huán)保政策之間應加強互補和協(xié)調(diào)

進一步加強政策間的互補與協(xié)調(diào)，是構建主體功能區(qū)環(huán)境政策體系的關鍵要求之一。目前，我國環(huán)境管理中的行政手段較完善，市場手段較少;污染控制政策較完善，生態(tài)保護和區(qū)域性政策較不充分;生態(tài)資源保護政策是分領域由各部門分別制定和執(zhí)行的，政策間重復交叉、權責不清。不同功能區(qū)各政策之間應既有所側(cè)重，又相互配合。開發(fā)型區(qū)域應側(cè)重污染控制政策，充分挖掘市場手段的激勵作用，推進環(huán)境政策效益和效率的提高;保護型區(qū)域則注重生態(tài)保護政策，建立統(tǒng)一管理機制，確保生態(tài)資源保護政策占據(jù)主導地位。

1．4 應充分發(fā)揮生態(tài)補償政策的作用

有效的生態(tài)補償政策對主體功能區(qū)規(guī)劃的落實具有重要意義。特別是對保護型區(qū)域來說，生態(tài)補償政策完善與否，直接關系到人口的合理有序轉(zhuǎn)移和生態(tài)功能的充分發(fā)揮。只有得到足夠補償，確保享受均等的基本公共服務，才能引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，在實現(xiàn)生態(tài)功能的同時縮小區(qū)域發(fā)展差距。目前主要存在著補償標準未體現(xiàn)區(qū)域差異性、補償年限過短、補償政策加重地方財政負擔等問題。必須進一步明確補償主體、客體、標準以及方式，通過激勵性和協(xié)調(diào)性制度安排，實現(xiàn)補償?shù)纳鐣?、市場化和法制化?/p>

2 主體功能區(qū)環(huán)境政策體系的基本框架和主要內(nèi)容

針對主體功能區(qū)的環(huán)境政策需求，在充分考慮區(qū)域差別化、與現(xiàn)行政策的相容性和連續(xù)性、新政策的現(xiàn)實性和可操作性等原則的基礎上，本研究構建了主體功能區(qū)環(huán)境政策體系基本框架(見表1)。該體系包括政策目標、政策手段［11］及保障機制三層內(nèi)容。政策目標是所有干系人共同期望的結(jié)果［12］，是其相互理解和合作的基礎;政策手段通常指政府為控制或消除社會經(jīng)濟活動造成的負面環(huán)境影響所采取的措施;政策保障機制的完善，對于政策手段的有效實施有著重要的促進作用。針對不同功能區(qū)，環(huán)境質(zhì)量目標是核心，生態(tài)修復、污染減排、節(jié)能降耗等目標是支撐;不同手段的實施內(nèi)容和力度各有側(cè)重。

2．1 政策目標

政策總體目標是促進人與自然和諧發(fā)展、促進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，逐步形成不同區(qū)域主體功能清晰、發(fā)展導向明確、開發(fā)秩序規(guī)范，經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源環(huán)境協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。未來十年，優(yōu)化開發(fā)區(qū)將進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，大力發(fā)展清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟，大幅削減排污總量，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量顯著改善;重點開發(fā)區(qū)排污總量應控制在環(huán)境容量范圍內(nèi)，力求環(huán)境質(zhì)量全面達標，營造可持續(xù)的生產(chǎn)生活環(huán)境;限制開發(fā)區(qū)應加強生態(tài)保護，成為生態(tài)安全重要支撐地區(qū);禁止開發(fā)區(qū)應嚴禁不符合功能定位的開發(fā)活動，維護生態(tài)系統(tǒng)完整性。

2．2 政策手段

本政策體系延續(xù)“預防為主、防治結(jié)合”、“公平和效率相統(tǒng)一”等原則，四類手段中，環(huán)境準入是基于優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構和布局的基礎上，對行業(yè)企業(yè)進入的直接限制，是源頭預防手段;污染控制是針對既有和新生污染的防治，是過程控制和末端治理手段;生態(tài)補償是為確保生態(tài)安全，對因保護生態(tài)而遭受的發(fā)展損失進行的補償，是實現(xiàn)公共服務均等化的保障手段，體現(xiàn)公平原則;環(huán)境經(jīng)濟手段是基于市場靈活性和競爭性，充分發(fā)揮市場自調(diào)節(jié)作用，降低政策成本，提高執(zhí)行效率，體現(xiàn)效率原則。四類手段各有側(cè)重又相互補充，設立不同環(huán)境準入門檻，針對各區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀，采取針對性的污染控制手段，開發(fā)型區(qū)域充分利用經(jīng)濟手段，保護型區(qū)域落實生態(tài)補償手段，建立完整的政策網(wǎng)絡。

2．2．1 環(huán)境準入

環(huán)境準入是指環(huán)保部門根據(jù)區(qū)域環(huán)境容量和條件，確定功能定位和開發(fā)格局，統(tǒng)籌考慮開發(fā)建設活動對環(huán)境的可能影響，對其做出限制或提出控制的一系列準則和規(guī)定［13］，由空間準入、總量準入、項目準入等構成。就主體功能區(qū)而言，結(jié)合生態(tài)功能區(qū)劃，從空間層面對各區(qū)域環(huán)境準入進行安排，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整提供依據(jù);以區(qū)域行業(yè)規(guī)劃環(huán)評為龍頭，積極實施總量準入;以規(guī)范完善項目環(huán)評為重點，嚴格實施項目準入。此外，還應與產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)，確保在產(chǎn)業(yè)結(jié)構和行業(yè)布局上相一致。

2．2．2 污染控制

污染控制政策，按污染類型可分為工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)污染防治政策，兼顧緩解現(xiàn)有污染和防止新污染，做到“多還舊賬，不欠新賬”。開發(fā)型區(qū)域應全面提高排污標準，較大幅度減少排污，擴大總量控制因子，并關注非常規(guī)污染因子，同時治理面源污染;限制開發(fā)區(qū)要著重控制農(nóng)業(yè)面源污染，研發(fā)清潔農(nóng)資;禁止開發(fā)區(qū)要依法關停所有排污企業(yè);四類功能區(qū)都應關注生活污染防治。

2．2．3 生態(tài)補償

生態(tài)補償是以功能區(qū)為主體，以主體功能塑造為方向，以生態(tài)保護為目標，以公共服務均等化為標尺的補償方式。在區(qū)域發(fā)展中，開發(fā)型為保護型提供發(fā)展資金和技術，保護型為開發(fā)型提供生產(chǎn)要素和生態(tài)屏障，應增強對保護型區(qū)域的生態(tài)補償。補償對象、方式見表1;資金籌措需完善現(xiàn)有財稅政策，建立區(qū)際生態(tài)基金和探索市場化的區(qū)域統(tǒng)籌等;確定生態(tài)補償標準主要有核算法和協(xié)商法。

2．2．4 環(huán)境經(jīng)濟政策

目前環(huán)境經(jīng)濟手段仍是法規(guī)和行政命令的補充［14］，推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略，環(huán)保政策與市場機制的結(jié)合應進一步提高和完善。重點應做到:鞏固排污收費，逐步提高收費標準，使其高于治污成本，拓寬收費因子和范圍;開發(fā)型區(qū)域應建立排污權有償取得和交易制度及管理平臺;各功能區(qū)要確保環(huán)保財權和事權的統(tǒng)一，建立環(huán)保公共財政投入績效評估體系，提高投入比例及其環(huán)境效率;建立健全環(huán)境稅收制度，不同功能區(qū)實行不同稅率，擴大資源稅征收范圍;繼續(xù)推行綠色信貸、環(huán)境污染責任險及綠色證券等。

2．3 政策保障

2．3．1 環(huán)?？冃Э己?/p>

由于各功能區(qū)發(fā)展方向不同、承載功能各異，必須扭轉(zhuǎn)僅以經(jīng)濟增長作為區(qū)域發(fā)展目標的政府績效考核機制，充分考慮資源環(huán)境制約。開發(fā)型區(qū)域側(cè)重資源消耗、污染減排的考核，保護型區(qū)域側(cè)重生態(tài)修復保護的考核。明確考核的基本原則、指標，以分類指導、區(qū)別對待為依據(jù)，科學量化不同功能區(qū)考核指標值?？己酥笜艘c社會經(jīng)濟指標相協(xié)調(diào)，各指標之間邏輯關系清晰，不相互沖突。還應適應環(huán)境統(tǒng)計要求，數(shù)據(jù)可得、簡易、獲取成本低。

2．3．2 環(huán)境信息公開

信息公開作為公眾參與環(huán)保的一個前提條件，對環(huán)境政策的落實起到保障作用。只有讓公眾真正了解其所處區(qū)域的發(fā)展方向，認識到該戰(zhàn)略的重要性，才能使其選擇既符合自身提高生活質(zhì)量要求、又符合當?shù)匕l(fā)展方向的生活生產(chǎn)方式。特別是保護型區(qū)域，應保障公眾充分理解該區(qū)域提供生態(tài)屏障的重要性，引導其選擇以就地保護為業(yè)或進行生態(tài)移民。同時，只有保證信息公開，才能使公眾對政府和企業(yè)的環(huán)境行為進行監(jiān)督，保障政策實施的有效性。

表1 主體功能區(qū)環(huán)境政策體系總體框架

2．3．3 資金保障

由于環(huán)保需要多部門通力合作，客觀上要求充足的資金保障。除基本工作維續(xù)，具體政策中涉及的補償問題也需要建立長效的資金投入機制，主要解決資金來源、分配、有效利用及使用效果評估等問題。要重點保障保護型區(qū)域的生態(tài)補償資金及各功能區(qū)的公共環(huán)境設施建設資金。目前各地區(qū)環(huán)保資金來源主要靠政府投入，應從完善財政轉(zhuǎn)移支付、鼓勵社會資本投入、建立環(huán)保基金等方面，不斷拓寬資金的穩(wěn)定來源。

2．3．4 法律保障

與規(guī)劃層面一致，政策制定同樣需要有法可依。目前，許多政策都只停留在較低層面，得不到各個部門的相互配合。推進主體功能區(qū)，特別需要為生態(tài)補償、污染賠償、排污權交易等提供法律依據(jù)。同時，應理清和調(diào)整現(xiàn)有政策的職權范圍，如《自然保護區(qū)條例》，由于自然保護區(qū)是禁止開發(fā)區(qū)的主要組成區(qū)域，應明確各類保護區(qū)的性質(zhì)和功能，進行針對性的管理和保護，改變目前多部門管理模式，實行統(tǒng)一管理。

3 結(jié)語

主體功能區(qū)戰(zhàn)略在我國處于起步階段，能否順利推進與實施，在一定程度上取決于配套政策的建立與完善。總體而言，配套政策的研究、制定和完善是一個長期的循序漸進的過程。本文初步提出了一套體現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念、具有區(qū)域差別化的環(huán)境政策體系框架，從政策目標、手段、保障三個層面，對主要政策內(nèi)容進行了探討，為未來開展具體深入的研究奠定了一定的基礎。本研究在政策目標的明確定位、政策手段的全面性和可操作性以及不同政策之間的配合與協(xié)調(diào)等方面，都還存在明顯的不足，這些都是未來進一步研究的重點和方向。

(編輯:于 杰)

［1］國務院發(fā)展研究中心．落實推進形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的政策目標和政策工具組合［J］．調(diào)查研究報告，2007，(151):1－14．

［2］國家發(fā)展改革委．我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策初步研究［J］．宏觀經(jīng)濟研究，2007，(4):3－10．

［3］杜黎明．主體功能區(qū)配套政策體系研究［J］．開發(fā)研究，2010，(1):12－16．

［4］國務院發(fā)展研究中心課題組．主體功能區(qū)形成機制和分類管理政策研究［M］．北京:中國發(fā)展出版社，2008:274．

［5］于紅，姚建．關于區(qū)域環(huán)境保護政策的思考［J］．安全與環(huán)境學報，2004，4(S1):93 －95．

［6］馬中，石磊，崔格格．關于區(qū)域環(huán)境政策的思考［J］．環(huán)境保護，2009，423(13):20 －22．

［7］國務院發(fā)展研究中心．推進形成主體功能區(qū)的環(huán)境政策［J］．調(diào)查研究報告，2007，(154):1 －20．

［8］徐會，孫世群，王曉輝．基于主體功能區(qū)劃的環(huán)境政策框架設計［J］．環(huán)境科學與管理，2008，33(9):138－141．

［9］周麗旋，許振成，郭梅．基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的差異化環(huán)境政策——以廣東省為例［J］．四川環(huán)境，2010，29(1):65－69．

［10］徐會，孫世群，王曉輝．推進形成省級主體功能區(qū)的環(huán)境政策及保障機制初探［J］．四川環(huán)境，2008，27(5):122－126．

［11］王滿船．公共政策制定－擇優(yōu)過程與機制［M］．北京:中國經(jīng)濟出版社，2004:126．

［12］宋國君等．環(huán)境政策分析［M］．北京:化學工業(yè)出版社，2008:54．

［13］徐震．完善環(huán)境準入制度積極優(yōu)化經(jīng)濟增長［J］．環(huán)境污染與防治，2010，(1):4 －9．

［14］王金南，蔣洪強，葛察忠．積極探索新時期環(huán)境經(jīng)濟政策體系［J］．環(huán)境經(jīng)濟，2008，(1):25－29．

Construction of Environmental Policy System for Development Priority Zones

GUO Pei-kun WANG Qin-geng
(State Key Laboratory of Pollution Control and Resources Reuse，School of Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China)

The specific requirements of policies for the development priority zones(DPZs)were analyzed in this article．Then a framework of environmental policy system for the DPZs was constructed，consisting of policy objectives，policy instruments and guarantee measures．For the four kinds of DPZs，a set of macro goals and concrete objectives of environmental policies were established respectively，main policy instruments such as environmental admittance，pollution control，ecological compensation and environmental economy policies were proposed，and some guarantee measures including environmental performance assessment，environmental information opening，funding and legal mechanisms were discussed．This article lays a useful groundwork for further environmental policy studies related to the DPZs，and provides a reference for the planning and development of the DPZs in China．

development priority zones;environmental policy system;policy objectives;policy instruments;guarantee mechanism

X321

A

1002－2104(2011)03專－0034－04

2010-11-15

郭培坤，碩士生，主要研究方向為環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃。

王勤耕，教授，博導，主要研究方向為大氣環(huán)境理論及環(huán)境模擬、預測與調(diào)控。

江蘇省環(huán)保廳項目(編號:2008026)。