土地利用分區(qū)與差別化的土地利用政策

文│蔡玉梅 鄭偉元(全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會(huì))

我國各地區(qū)間的區(qū)域差異顯著，客觀上要求劃分不同的區(qū)域，因地制宜指導(dǎo)不同區(qū)域土地利用。同時(shí)，各地區(qū)間在資源共享、市場(chǎng)互通、設(shè)施互聯(lián)、環(huán)境共保等方面的相互關(guān)聯(lián)密切，如上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及土地利用深刻地影響著中、下游地區(qū)，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用，特別是生態(tài)環(huán)境深刻地影響中、東部地區(qū)，省區(qū)內(nèi)不同地區(qū)之間也是如此。因此，客觀上要求圍繞充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)區(qū)域間合理的分工與協(xié)作等目標(biāo)，劃分土地利用區(qū)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各區(qū)域的土地利用。

一、為什么要分區(qū)

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）根據(jù)各地在自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位的差異，在東、中、西和東北四大政策分區(qū)基礎(chǔ)上，根據(jù)土地資源狀況與利用特點(diǎn)，進(jìn)一步把全國劃分為九個(gè)土地利用區(qū)，包括西北區(qū)、西南區(qū)、青藏區(qū)、東北區(qū)、晉豫區(qū)、湘鄂皖贛區(qū)、京津冀魯區(qū)、蘇浙滬區(qū)、閩粵瓊區(qū)。明確了各區(qū)域土地利用管理的重點(diǎn)，有針對(duì)性地指導(dǎo)各區(qū)域的土地利用和調(diào)控。劃分土地利用區(qū)是由我國的基本國情和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求決定的。

我國各地區(qū)間的區(qū)域差異顯著，客觀上要求劃分不同的區(qū)域，因地制宜指導(dǎo)不同區(qū)域土地利用。我國各地區(qū)差異十分顯著，這是我國的基本國情。同時(shí)，各地區(qū)間在資源共享、市場(chǎng)互通、設(shè)施互聯(lián)、環(huán)境共保等方面的相互關(guān)聯(lián)密切，如上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及土地利用深刻地影響著中、下游地區(qū)，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用特別是生態(tài)環(huán)境狀況深刻地影響中、東部地區(qū)，省區(qū)內(nèi)不同地區(qū)之間也是如此。因此，客觀上要求圍繞充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)區(qū)域間合理的分工與協(xié)作等目標(biāo)，劃分土地利用區(qū)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各區(qū)域的土地利用。

劃分土地利用區(qū)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的重要手段。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善和投資體制進(jìn)一步改革的新形勢(shì)下，中央賦予土地政策參與宏觀調(diào)控的新職能，土地和信貸成為這一輪宏觀調(diào)控的兩大基本手段。國家針對(duì)各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡和自然條件、資源稟賦的相似性和差異性，制定了一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策。許多?。▍^(qū)、市）也制定了相應(yīng)的戰(zhàn)略和政策。土地作為重要的宏觀調(diào)控手段，在統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面起著重要作用，這些重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的貫徹落實(shí)，必然要求制定與之配套的區(qū)域土地利用戰(zhàn)略和政策，這也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和“五個(gè)統(tǒng)籌”的基本要求。

劃分土地利用區(qū)是協(xié)調(diào)解決區(qū)域發(fā)展和資源環(huán)境矛盾的必然要求。我國人口眾多，人均土地特別是人均耕地少，耕地后備資源嚴(yán)重不足，同時(shí)，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的進(jìn)程中，土地需求十分強(qiáng)烈。各地區(qū)由于自然條件不同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和所處的發(fā)展階段也不一樣，發(fā)展過程中面臨的各種資源環(huán)境問題包括土地利用問題不盡相同，呈現(xiàn)出不同的情況和特點(diǎn)。要解決好這些問題，必須跳出局部地域空間，從全局出發(fā)，著力解決區(qū)域性問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口發(fā)展與土地利用相協(xié)調(diào)。

劃分土地利用區(qū)是防止重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的有效途徑。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提和保障。近年來，各地為了加快自身發(fā)展的步伐，都在不斷地建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施，先后上馬了一批交通、水利、能源、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這無疑為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是另一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，由于缺乏必要的區(qū)域統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)施盲目上馬、重復(fù)建設(shè)，造成土地資源和資金配置上的巨大浪費(fèi)。比如在一些地方出現(xiàn)了“機(jī)場(chǎng)建設(shè)大戰(zhàn)”、“港口碼頭建設(shè)大戰(zhàn)”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是如此。因此，迫切需要制定土地利用的調(diào)控政策和措施，同其他手段相互配合，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用，有效控制和防止重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

二、差別化的土地利用政策是如何體現(xiàn)的

《綱要》 在劃分土地利用區(qū)，明確區(qū)域土地利用方向和重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局和國土開發(fā)格局，按照形成主體功能區(qū)的要求，制定了差別化的土地利用政策，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

大力推進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型。對(duì)珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、京津冀等都市連綿區(qū)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地特別是城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模的擴(kuò)大，減少建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦用地年均增量，逐步降低人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，防范建設(shè)用地比例過大對(duì)區(qū)域資源和生態(tài)環(huán)境的損害。加強(qiáng)建設(shè)用地整合，積極引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)適度集聚，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城市間的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)互補(bǔ)，形成等級(jí)規(guī)模合理、交通聯(lián)系便捷、基本農(nóng)田和生態(tài)功能區(qū)相間隔的城鎮(zhèn)用地空間格局。在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量的前提下，保障集約利用土地的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地需求，限制占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和國際競(jìng)爭(zhēng)力的提升。嚴(yán)格保護(hù)耕地，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)集中連片、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的保護(hù)和建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向生態(tài)化、精細(xì)化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展。擴(kuò)大林網(wǎng)、水面等用地面積，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

有效保障重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集聚人口及經(jīng)濟(jì)的用地需求。對(duì)遼中南、中原、長(zhǎng)株潭、關(guān)中等城市群以及哈大齊、山東半島、海峽西岸、武漢地區(qū)、北部灣、成渝地區(qū)、烏魯木齊等城市密集地區(qū)，適度增加建設(shè)用地供給。加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，促進(jìn)公路、鐵路、航運(yùn)等交通網(wǎng)的完善和樞紐建設(shè)，提高用地整體效益。支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及配套建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中建設(shè)、集群發(fā)展，有效承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。合理安排中心城市的建設(shè)用地，提高城市集聚程度，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康較快發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)用地特別是基本農(nóng)田整理，為糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)用地，促進(jìn)區(qū)域人口、資源、環(huán)境和諧發(fā)展。

切實(shí)發(fā)揮限制開發(fā)區(qū)域土地對(duì)國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)屏障作用。對(duì)大興安嶺、長(zhǎng)白山、川滇、秦巴、藏東南、阿爾泰、塔里木河、阿爾金、羌塘高原、三江平原、蘇北沿海、若爾蓋、甘南、呼倫貝爾、科爾沁、渾善達(dá)克、毛烏素、黃土高原、大別山、桂黔滇等各類生態(tài)功能區(qū)、土地退化防治區(qū)，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，禁止不符合區(qū)域功能定位、可能威脅生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各類土地利用方式和資源開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)格限制生態(tài)用地改變用途。支持區(qū)域內(nèi)生態(tài)建設(shè)工程，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與改良。按照區(qū)域資源環(huán)境承載力核定區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格限制建設(shè)用地增加。禁止對(duì)破壞生態(tài)、污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)供地，引導(dǎo)與區(qū)域定位不相宜的產(chǎn)業(yè)逐步向區(qū)外有序轉(zhuǎn)移。

嚴(yán)格禁止在自然文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域土地的開發(fā)建設(shè)。按照法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃，對(duì)依法設(shè)立的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)域，必須實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)禁任何有悖于保護(hù)目的的各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，確保生態(tài)功能的穩(wěn)定發(fā)揮。