《社會保險法》制定中的幾個問題

全國人大常委會法工委 張世誠

《社會保險法》制定中的幾個問題

全國人大常委會法工委 張世誠

全國人大常委會2010年10月28日審議通過了《社會保險法》。社會保障包括社會保險、社會救濟、社會福利，其中最重要的是社會保險，社會救濟和社會福利都有其重要作用，但是它覆蓋的范圍比社會保險要小。

《社會保險法》制定的重要意義

第一，《社會保險法》的制定，是我國在立法方面的重大突破。為何說是重大突破呢？因為這個法來之不易，搞了十幾年。從1993年開始，《勞動法》就提請人大常委會審議，1994年全國人大常委會審議通過《勞動法》時，有些同志對實行勞動合同制度有不同意見，主要原因就是因為沒有社會保險制度作為安全網(wǎng)。在這以后，全國人大特別關注《社會保險法》的制定，并在八屆、九屆、十屆全國人大中都把《社會保險法》列入立法規(guī)劃。我記得1994年剛通過《勞動法》之后，當年7月份，我們就開始進行《社會保險法》的調研、起草工作。從那時候算起，至今也有16個年頭了。《社會保險法》是在1993、1994年開始起草的，1995年初稿就報到了國務院，但是當時的情況很復雜，包括養(yǎng)老保險等制度都不完善，各部委之間對有關社會保險的問題也存在很大的分歧，所以社會保險法一直沒有能提請全國人大常委會審議。十屆全國人大常委會領導非常重視這部法律的制定工作，做了很多重要指示，要求在十屆全國人大任期內完成這部法律的起草工作。在十屆人大常委會任期內，也就是2007年12月，這部法的草案提交到了人大常委會審議。根據(jù)常委會審議的意見以及各方面的意見，用了將近一年的時間，對這部法律的草案進行修改，主要是按社會保險的五個險種單獨成章，使條理更為清晰。全國人大常委會為修改好這部法律，在 2008年12月全國人大常委會第二次審議后,決定公開向社會征求意見，50天的時間里共收到7萬多條修改意見。到2009年12月，全國人大常委會對草案再次進行審議，修改后于2010年10月份審議通過。

第二，《社會保險法》的制定，推進了我國社會保險制度的進一步發(fā)展和完善?！渡鐣ｋU法》確定了一些基本原則、基本制度，這就要求有關方面依照法律的規(guī)定，進一步完善這方面的具體的可操作性的制度，從而使我國的社會保險制度更加完善。

第三，《社會保險法》的制定，對于建設具有中國特色的社會主義法律體系具有重要意義。黨中央要求我們到2010年要建立起具有中國特色的社會主義法律體系，而社會保險法無疑是這個體系中的一部重要的具有支架作用的法律。

為什么要制定《社會保險法》

可以從兩個方面來談：一方面它具有強制性。社會保險運用了商業(yè)保險的原理，但不是商業(yè)保險運作方式，而是由國家來組織，以國家的強制力作為后盾實施的一種保險制度。商業(yè)保險是自愿的，可以買，可以不買，但社會保險是強制性的，不交或少交都會受到法律的制裁。另一方面，除了老百姓自己繳費，企業(yè)要繳費外，政府財政也要給予支持，各國的立法都如此，政府財政的支出是其不可推卸的責任，而這也應由法律做出規(guī)定。

一些主要問題

主要說說五個險種。

1.養(yǎng)老保險

這是與人民群眾關系最密切的一個險種，現(xiàn)在參保職工大約有2.4億人。在計劃經濟時代，養(yǎng)老保險叫做勞動保險，也就是說與職業(yè)相關，沒有工作不享受這個待遇。我們現(xiàn)在正在建立農村居民的養(yǎng)老保險，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險也在逐步建立，將來我們要建立一個覆蓋全民的養(yǎng)老保險制度。目前該險種的主體還是職工的養(yǎng)老保險，主要覆蓋的還是企業(yè)，當然也要逐步將事業(yè)單位納進來。公務員是否進入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，還有些不同的意見，社會上對此也有不同的看法。公務員的養(yǎng)老是由國家財政承擔的，公務員是否由統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度予以保障，國外的做法也不一致，有的是參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，也有的是由國家財政設立單獨的養(yǎng)老保險制度。目前社會上不同意見的實質主要是集中在待遇水平的差距過大上面，這也是今后要解決的主要問題。各類人員退休以后的基本養(yǎng)老待遇差別不能太大。

關于養(yǎng)老保險的模式。養(yǎng)老保險的模式有現(xiàn)收現(xiàn)付和積累兩種。積累模式的代表是新加坡?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式最典型的是1889年德國最先搞起來的，已經有一百多年了，現(xiàn)在來看沒有太大的問題。我們是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合，也叫現(xiàn)收現(xiàn)付略有結余，搞部分積累，個人賬戶部分就是用于積累的。為何要搞部分積累呢？因為我國面臨人口老齡化的問題，如果不搞，擔心以后沒有足夠的資金。個人賬戶目前存在空賬問題，有人建議法律應當規(guī)定個人賬戶要逐步做實。對此也有一些不同的意見，法律對此沒有做出規(guī)定。

關于費率的問題。關于養(yǎng)老保險的費率，企業(yè)和個人兩項加起來占了工資總額的28%，如果再加上醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險以及住房公積金，即五險一金，加起來大體要占工資總額的40%左右，企業(yè)反映負擔還是比較重的，建議法律規(guī)定一定幅度地降低費率。從理論和實踐看，費率應當有一定的下降空間。

關于財政投入。世界各國的政府財政在社會保險投入上都是非常大的，美國相對比較低，但也拿出財政收入的20%左右用于社會保險，歐洲發(fā)達國家的政府拿出財政收入的30%到50%之間用于社會保險。我國政府投入社會保險的比例是財政收入的10%。如果社會保險支付不足時怎么辦？是由國家財政承擔最后的責任。社會保險法第13條規(guī)定，國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔。基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼。

關于享受養(yǎng)老保險待遇的條件，本法做了比較大的調整。現(xiàn)行的規(guī)定是，每個人要在同一統(tǒng)籌地區(qū)必須交納滿15年，到了法定退休年齡后就可以按月享受養(yǎng)老保險待遇。這里面強調的是要在同一統(tǒng)籌地區(qū)。舉個例子，一人在南京工作10年，然后到深圳去工作10年，按照現(xiàn)行政策，就沒有一個地方會發(fā)給他養(yǎng)老金。這個政策是不合理的?！渡鐣ｋU法》規(guī)定只要累積繳納15年，無論是否在同一統(tǒng)籌地區(qū)，只要繳滿15年，退休的時候就可以享受養(yǎng)老保險。再一個就是要繳滿15年這個條件。一般在城鎮(zhèn)工作的職工，對大多數(shù)人而言，能夠繳滿15年。但是社會變遷很大，由于各種各樣的情況，有些人工作不滿15年，如何解決他們的養(yǎng)老問題？有些國家規(guī)定，有的是居住滿1年，有的是繳費滿5年，比如德國，繳費滿5年就可以享受養(yǎng)老保險。現(xiàn)在的做法是，比如交了14年保險，差不到1年就滿15年了，但是到了退休年齡，就把個人賬戶一次性退給你。這個制度設置不合理。比如有的職工在一個地方工作了11年，因為特殊原因要離開工作崗位回到農村家里，想一次性把剩下的全部繳上，但人家說了，不行，你的戶口不是我們本地的，不允許；回家后當?shù)厣绫２块T又說，你得把前面的11年全交了，還得要交上企業(yè)交的那部分，才能享受養(yǎng)老保險。這對職工個人來講，損失就太大了。所以我們最終堅持了一點，就是應當允許補交。補交的形式也應當是靈活多樣的，既可以一次性交足，也可以延續(xù)交足，甚至可以補交欠繳。對于不能繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費的，農村的居民可以轉到新農保，城鎮(zhèn)居民可以轉移到城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。有一點是肯定的，即今后不能給個人再一次性支付個人賬戶儲存額了。草案中曾有一次性支付的提法，但后來通過的法律否定了一次性支付，今后地方若再搞一次性支付就是違法的。

關于養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)問題。前一段時間，因為沒有轉移接續(xù)的規(guī)定，廣東等地方出現(xiàn)了退保潮，這是由于制度設置的缺陷造成的。2009年，人力資源和社會保障部出臺了一個轉移接續(xù)的文件，實施一年了，還有一些問題，效果不理想。我們在《社會保險法》中設立了一種“分段計算，統(tǒng)一支付”的方式，這是指，例如一個人在北京、南京、深圳、成都先后工作，社會保險的費用按照規(guī)定都交了，最后本人回到自己所在的省，只要把前面各段的繳費依照一個公式計算相加，就能得出這個人應當享受的養(yǎng)老保險待遇。

2.醫(yī)療保險

醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次比較低，大多在地市一級，個人繳多少，單位繳多少，各地不一樣。比如北京，總的繳費比例大體占工資總額的10%，全國平均大約為7%左右。基本政策是地方政府制定的，所以要形成統(tǒng)一的規(guī)定較為困難?！渡鐣ｋU法》明確了現(xiàn)行的做法，個人到了退休年齡后，繳費達到國家規(guī)定年限的就不再繳納醫(yī)療保險費了。這樣的規(guī)定有它的道理：年輕時要繳費，要統(tǒng)籌，把自己的這部分貢獻給年齡比較大的，生病較多的人，這是橫向的統(tǒng)籌；個人還有縱向的，年輕時病少，到了老年病多了，年輕時為年老做了積累，所以達到國家規(guī)定繳費年限，20年也好，25年也好，30年也好，到了退休的時候，就不用再繳費了。未達到國家規(guī)定年限的，可以繳費至國家規(guī)定年限。醫(yī)療保險也有個人賬戶，個人賬戶有可能隨著發(fā)展而淡化，因為個人賬戶沒有共濟、調劑的功能。在征求意見過程中社會普遍反映的問題，一是醫(yī)療保險的待遇水平較低，自費負擔的比例較高。二是報銷的周期太長，有些單位的醫(yī)療費能夠半年報回來就不錯了。因此我們在本法中的第28、29條進行了規(guī)定，如第29條，參保人員醫(yī)療費用中應當由基本醫(yī)療保險基金支付的部分，由社會保險經辦機構與醫(yī)療機構、藥品經營單位直接結算。三是異地就醫(yī)問題。《社會保險法》規(guī)定，社會保險行政部門和衛(wèi)生行政部門應當建立異地就醫(yī)醫(yī)療費用結算制度，方便參保人員享受基本醫(yī)療保險待遇。

3.工傷保險

《社會保險法》對現(xiàn)行的政策也作了一些調整。一是縮小了不認定工傷的范圍。工傷保險采取無過錯原則，比如一個工人操作機器過程中受了傷，即使是由于自己操作不當造成的，也應當認定為工傷，不管其是否有過錯，這是工傷保險最基本的原則?！渡鐣ｋU法》也規(guī)定了一些不能認定為工傷的情形：故意犯罪、醉酒或者吸毒、自殘或者自殺。二是擴大了工傷保險基金的支付范圍?！渡鐣ｋU法》第38條規(guī)定，工傷期間的伙食補助費、去外地就醫(yī)的交通食宿費、終止或者解除勞動合同時應當享受的一次性醫(yī)療補助金，這些原來由用人單位支付的部分，改由工傷保險基金支付。三是規(guī)定了工傷保險基金的先行墊付。比如有的用人單位不參加工傷保險，出了工傷送到醫(yī)院出一點錢就不再管了，工人的傷病因為錢不夠治不了，怎么辦？現(xiàn)在法律規(guī)定由工傷基金先支付。以前像此種情況，工傷基金是不管的，因為用人單位沒有交工傷保險。如果用人單位沒有交工傷保險，社會保險部門機構可以追償。

4.失業(yè)保險

現(xiàn)行的失業(yè)保險待遇標準有個范圍，即有個上下限，即領取的失業(yè)保險金要高于當?shù)氐某鞘凶畹蜕畋Ｕ纤?，低于當?shù)氐淖畹凸べY。其理由是，不干活的人不能比干活的人還拿的錢多。干活的人拿1000元，不干活的人不能拿2000元，就是這么個道理。這個說法是不是很合理呢？我覺得需要研究。因為失業(yè)保險繳費是和本人的工資水平掛鉤的，工資水平高則多繳，工資水平低則少繳。商業(yè)保險都要和繳費連在一起，繳得多多得，繳得少少得。月工資8000元，要繳80元；月工資2000元，只要繳20元，最后二人享受同樣的待遇，恐怕是不太合適的。

我個人認為失業(yè)保險應當“救急不救窮”，就是說一旦失去工作，就失去了生活來源，失業(yè)保險能保障暫時維持一段與本人原來生活水平大體相同的生活，你要盡快再找到一份工作，所以時間也不能太長，是救急的。一是與繳費要相關，二是要考慮到家庭情況，比如有孩子要撫養(yǎng)，有老人要贍養(yǎng)，失業(yè)金就應當適當多一些，要使他有尊嚴地生活。所以待遇水平應當與繳費、家庭狀況相聯(lián)系。現(xiàn)在的《社會保險法》取消了低于當?shù)刈畹凸べY的封頂規(guī)定，給將來政策調整留下空間。這是一個調整。

第二個調整是規(guī)定了失業(yè)期間由失業(yè)保險基金繳納醫(yī)療保險，使失業(yè)職工能夠繼續(xù)享受醫(yī)療保險待遇。目前的做法是，失業(yè)保險金中有一部分醫(yī)療補助金。以后醫(yī)療補助金就不再給了，而是用這部分資金繳納醫(yī)療保險費，使失業(yè)人員在失業(yè)期間能夠繼續(xù)享受醫(yī)療保險待遇。

5.生育保險

搞生育保險為什么？形象地說就是要解決鋼鐵廠和紡織廠的問題。鋼鐵廠大多數(shù)是男工，紡織廠大多數(shù)是女工。女同志要懷孕、生孩子，承擔著人類再生產的神圣責任。也就是說紡織廠要承擔很大的社會責任。生育保險的主要目的是要解決婦女就業(yè)問題。紡織廠女工多，繳完費以后可以享受待遇，從社保基金里支付醫(yī)療費和工資，企業(yè)就不再支付了。但是鋼鐵廠的男同志提意見了，說我家的媳婦沒工作，我也繳生育保險費了，但是我媳婦生孩子怎么就享受不到這樣的待遇呢？鋼鐵廠的男同志說，我繳了錢，一點權利都沒享受到，感覺權利義務不對等。社會保險法規(guī)定，職工未就業(yè)的配偶，按照規(guī)定可以享受生育醫(yī)療費，用以解決這個問題。

以上是關于幾個險種的問題。下面的其他幾個問題，由于時間關系，我簡單介紹一下。

一是征繳問題。查賬戶一定要有法律規(guī)定。查企業(yè)的賬戶要有國務院行政法規(guī)的規(guī)定，但要凍結或劃撥，必須要有法律規(guī)定，這是基本的法律制度。如果用人單位不繳納社會保險費，可以依法查詢和劃撥?，F(xiàn)在有的地方的征繳機構是由社保經辦機構征收，有的地方是由地稅部門征收。社會保險法規(guī)定要統(tǒng)一征收，這個問題要由國務院解決。

二是社會保險經辦機構的法律地位問題。社會保險經辦機構的性質是承擔社會保險的服務工作。社會上對經辦機構有些反映，主要是社會保險經辦機構要解決服務意識問題，所以法律明確了其服務的性質。當然，任何組織對內都有管理職責，比如對其職工的管理，上級對下級的管理等等。

三是社會保險監(jiān)督委員會的問題。社會保險法規(guī)定了社會保險監(jiān)督委員會，并規(guī)定了由社會各方面人員組成，主要目的是要強化社會對社會保險基金的監(jiān)督。今后隨著社會各方面權利意識的增強，監(jiān)督委員會是可以大有作為的。

（本文根據(jù)作者在中國勞動關系學院的講座錄音整理，并經作者本人審閱）