冷戰(zhàn)視野下的科倫坡計(jì)劃
——以澳大利亞為中心

張紹兵

冷戰(zhàn)視野下的科倫坡計(jì)劃
——以澳大利亞為中心

張紹兵

科倫坡計(jì)劃肇始于1950年英聯(lián)邦外長(zhǎng)會(huì)議，其目的是通過資金和技術(shù)援助來促進(jìn)東南亞、南亞地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。它是世界上第一批成體系的對(duì)外援助計(jì)劃。戰(zhàn)后澳大利亞積極參加地區(qū)建設(shè)，參與實(shí)施科倫坡計(jì)劃，加大對(duì)東南亞、南亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助?？苽惼掠?jì)劃的形成與冷戰(zhàn)向亞洲的轉(zhuǎn)移在時(shí)間上具有一致性。冷戰(zhàn)背景下的科倫坡計(jì)劃有著深刻的政治和戰(zhàn)略意義，不能僅從人道主義的角度去理解。事實(shí)上，科倫坡計(jì)劃是英美冷戰(zhàn)政策的重要組成部分。

冷戰(zhàn)；科倫坡計(jì)劃；澳大利亞

隨著二戰(zhàn)后民族解放運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展，東南亞、南亞國(guó)家相繼獲得獨(dú)立，但隨即遭遇嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，局勢(shì)動(dòng)蕩。作為近鄰，澳大利亞的安全與東南亞、南亞局勢(shì)休戚相關(guān)。澳大利亞密切關(guān)注局勢(shì)的發(fā)展變化，為解決東南亞、南亞問題積極奔走。澳大利亞外長(zhǎng)斯彭德（Percy C.Spender）積極推動(dòng)建立援助東南亞、南亞的科倫坡計(jì)劃，對(duì)計(jì)劃的形成起到舉足輕重的作用?？苽惼掠?jì)劃創(chuàng)建伊始，西方學(xué)者就開始探討西方大國(guó)與科倫坡計(jì)劃的關(guān)系。①Antonin Basch,“The Colombo Plan:A Case of Regional Economic Cooperation”,in:International Organization,vol.9, No.1,February 1955,pp.1-18;H.F.Angus,“Political Aims and Effects:Colombo Plan”,in:Political Studies,vol.3,October 1955,pp.325-344;Harry F.Bansberg,“The United States and the Colombo Plan”,in:India Quarterly,vol.15,April-June 1959,pp.130-141;Keith Spicer,“Clubmanship Upstaged:Canada’s Twenty Years in the Colombo Plan”,in:International Journal,vol.25,Winter 1969,pp.23-33.20世紀(jì)90年代起，澳大利亞學(xué)者開始討論科倫坡計(jì)劃對(duì)東南亞、南亞施加的影響，特別是遏制共產(chǎn)主義的作用。②Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,Pandanus Books,2004;Daniel Oakman,“The Seed of Freedom:Regional Security and the Colombo Plan”,in:Australian Journal of Politics and History,vol.46,No.1,March 2000, pp.67-85;Daniel Oakman,“The politics of Foreign Aid:Counter Subversion and the Colombo plan 1950-1970”,in:Pacific Review,vol.13,No.3,October 2001,pp.255-272;Christopher Waters,“A Failure of Imagination:R.G.Casey and Australian Plans for Counter-Subversion in Asia 1954-1956”,in:Australian Journal of Politics and History,vol.45,No.3,1999,pp. 347-361;Ademola Adeleke,“The Strings of Neutralism:Burma and the Colombo Plan”,in:Pacific Affairs,vol.76,No.4,winter 2003,pp.593-610.國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)科倫坡計(jì)劃的關(guān)注相對(duì)較晚，且聚焦于國(guó)際局勢(shì)的變化對(duì)科倫坡計(jì)劃的影響和西方國(guó)家通過科倫坡計(jì)劃對(duì)東南亞、南亞的援助。③汪詩明：《20世紀(jì)澳大利亞外交史》，北京大學(xué)出版社，2003年；張秋生：《澳大利亞與亞洲關(guān)系史》，北京大學(xué)出版社，2002年；劉樊德：《澳大利亞東亞政策的演變》，世界知識(shí)出版社，2004年；張軍：《淺析科倫坡計(jì)劃中的澳大利亞》，《湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》第10卷第4期；張秋生、蔣啟良：《略論澳大利亞在科倫坡計(jì)劃中對(duì)東南亞的援助》，《東南亞縱橫》2010年第12期；孫建黨：《冷戰(zhàn)與科倫坡計(jì)劃的起源》，《歷史教學(xué)（高教版）》2007年第9期；孫建黨：《科倫坡計(jì)劃及其對(duì)戰(zhàn)后東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的援助》，《東南亞研究》2006年第2期。本文將立足于冷戰(zhàn)這一歷史背景，結(jié)合前人研究成果，利用澳大利亞檔案來梳理科倫坡計(jì)劃的緣起、援助政策的調(diào)整和計(jì)劃的擴(kuò)大，①David Lowe,Daniel Oakman,Documents on Australia Foreign Policy:Australia and the Colombo Plan 1949-1957,Australia Department of Foreign Affairs and Trade,2004.關(guān)于澳大利亞外交檔案開放和出版情況可參考汪詩明：《簡(jiǎn)析澳大利亞外交檔案文獻(xiàn)》，《蘇州科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第03期。運(yùn)用現(xiàn)實(shí)主義將外援視為外交工具的理論來揭示其作為冷戰(zhàn)工具即“共產(chǎn)主義洗滌劑”的作用。

一、冷戰(zhàn)與科倫坡計(jì)劃的源起

戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)西方殖民體系造成了嚴(yán)重的沖擊和破壞。英國(guó)、法國(guó)和荷蘭等殖民宗主國(guó)對(duì)殖民地的控制力減弱，民族解放運(yùn)動(dòng)逐漸發(fā)展壯大。英美政治家認(rèn)識(shí)到非殖民化是大勢(shì)所趨。印度、巴基斯坦、錫蘭（今斯里蘭卡）和緬甸相繼通過和平方式獲得獨(dú)立地位。英國(guó)在馬來亞動(dòng)武更多的是針對(duì)馬來亞共產(chǎn)黨。美國(guó)適時(shí)地賦予菲律賓“獨(dú)立”地位。而在戰(zhàn)爭(zhēng)中被打敗的法國(guó)和荷蘭為維護(hù)其大國(guó)地位，企圖通過武力恢復(fù)殖民統(tǒng)治。荷屬東印度通過戰(zhàn)爭(zhēng)獲得獨(dú)立，建立印度尼西亞共和國(guó)。法國(guó)重返印度支那，因胡志明領(lǐng)導(dǎo)的抗法斗爭(zhēng)而陷入困境。

東南亞、南亞國(guó)家在逐漸取得獨(dú)立地位的同時(shí)，政治經(jīng)濟(jì)上卻面臨著巨大挑戰(zhàn)。受戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)緩慢。截至1949年7月，緬甸、馬來亞和印度支那地區(qū)的水稻生產(chǎn)和出口仍未恢復(fù)到戰(zhàn)前的水平。東南亞地區(qū)橡膠、錫和石油資源豐富，但戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞和國(guó)內(nèi)政治動(dòng)蕩導(dǎo)致資源的開發(fā)受到影響。②South East Asia:Quarterly Economic Report(Mr.MacDonald to Mr.Bevin),Singapore,18 July 1949,Foreign Office (hereafter FO)18236,F11212/1101/61.東南亞、南亞地區(qū)的人口出生率遠(yuǎn)高于世界平均水平，人口總量快速增長(zhǎng)，這給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成更大的壓力。統(tǒng)計(jì)資料顯示，東南亞、南亞地區(qū)國(guó)民收入每人每年約20英鎊，而同期美國(guó)達(dá)400英鎊。東南亞、南亞地區(qū)最大的問題就是糧食問題。③Commonwealth Parliamentary Debates:House of Representatives,vol.206,21 March 1950,p.978.

政治上，東南亞、南亞國(guó)家也面臨著諸多挑戰(zhàn)。首先，東南亞、南亞的政治問題部分來源于長(zhǎng)期的殖民統(tǒng)治導(dǎo)致新興民族國(guó)家的政府缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，難以有效地控制全國(guó)。其次，各國(guó)政治發(fā)展水平較低，部分國(guó)家還面臨種族或宗教分離運(yùn)動(dòng)、農(nóng)民反抗運(yùn)動(dòng)和大規(guī)模罷工等問題。④Brief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in Southeast Asia,Canberra,December 1949,National Archives of Australia（hereafter NAA）:A1838,532/7part1.最后，緬甸、菲律賓和馬來亞國(guó)內(nèi)出現(xiàn)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的武裝力量，印度支那地區(qū)的民族主義運(yùn)動(dòng)由共產(chǎn)主義者領(lǐng)導(dǎo)，印尼政府中共產(chǎn)黨起到舉足輕重的作用。⑤Outline of Communist Strategy in Southeast Asia,London,15 August 1949,FO18236,PR2887/11/913G.

與此同時(shí)，蘇聯(lián)和新中國(guó)在該地區(qū)的影響力逐漸增強(qiáng)。蘇聯(lián)在反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)中作出了巨大貢獻(xiàn)，在同盟國(guó)中，僅蘇聯(lián)贊成無條件結(jié)束殖民統(tǒng)治。蘇聯(lián)通過政府主持的工業(yè)化模式取得成功，迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和國(guó)力的提升，起到了良好的示范作用。蘇聯(lián)的聲譽(yù)在東南亞、南亞地區(qū)民族主義者中得到提高。⑥約翰·F.卡迪：《戰(zhàn)后東南亞史》，姚楠等譯，上海譯文出版社，1984年，第9-11頁。新中國(guó)的成立對(duì)世界、特別是長(zhǎng)期處于帝國(guó)主義統(tǒng)治下的東南亞、南亞產(chǎn)生了重要影響。新中國(guó)的成立以及《中蘇友好互助同盟條約》的簽訂，使國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的發(fā)展達(dá)到一個(gè)高潮，共產(chǎn)主義對(duì)“欠發(fā)達(dá)”國(guó)家的影響也逐漸增加。西方國(guó)家既擔(dān)心東南亞、南亞各國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)革命勝利的鼓舞下采取激進(jìn)措施，又害怕新中國(guó)利用地緣優(yōu)勢(shì)和華僑華人傳播共產(chǎn)主義、輸出革命。⑦Brief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in South East Asia,Canberra,December 1949,NAA:A1838,532/7part1.西方國(guó)家特別是澳大利亞擔(dān)心戰(zhàn)略地位重要的東南亞、南亞的“陷落”會(huì)帶來連鎖反應(yīng)。這一時(shí)期麻省理工學(xué)院著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治理論家沃爾特·羅斯托（Walter Rostow）提出的發(fā)展和現(xiàn)代化理論得到西方國(guó)家的一致認(rèn)可。羅斯托認(rèn)為，缺乏發(fā)展和現(xiàn)代化，民眾的不滿和絕望可能導(dǎo)致他們對(duì)包括共產(chǎn)主義在內(nèi)的激進(jìn)主張的支持，而外援能夠刺激發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代化并緩解那里的緊張狀態(tài)。⑧Walter Rostow,The Stages of Economic Growth:A Non-Communistic Manifesto,Cambridge,Cambridge University Press,1960.

戰(zhàn)前，澳大利亞推行依附政策，在軍事、外交上依賴母國(guó)英國(guó)，通過英國(guó)、荷蘭和法國(guó)等殖民宗主國(guó)來處理與東南亞、南亞的關(guān)系。隨著東南亞、南亞國(guó)家的獨(dú)立，澳大利亞逐漸認(rèn)識(shí)到該地區(qū)的戰(zhàn)略意義，亞洲成為澳外交的重點(diǎn)方向之一。①冷戰(zhàn)初期澳大利亞外交檔案中的“亞洲”是指東南亞、南亞以及日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，不包括中亞、西亞以及新中國(guó)。工黨執(zhí)政時(shí)期，外長(zhǎng)伊瓦特（E.Watt）提出“亞洲協(xié)調(diào)政策”，積極與新獨(dú)立的東南亞、南亞國(guó)家建立正常的外交關(guān)系。自由黨-鄉(xiāng)村黨聯(lián)盟執(zhí)政后雖然對(duì)工黨的外交政策作出調(diào)整，但在加強(qiáng)與東南亞、南亞國(guó)家關(guān)系上延續(xù)了工黨的政策。外長(zhǎng)斯彭德強(qiáng)調(diào)：“澳大利亞的外交重心應(yīng)該向亞洲轉(zhuǎn)移。澳大利亞緊鄰亞洲，安全與亞洲國(guó)家休戚相關(guān)。亞洲地區(qū)共產(chǎn)主義威脅的擴(kuò)大，受其影響最深的西方國(guó)家是澳大利亞和新西蘭。澳新應(yīng)該制定合適的政策來引導(dǎo)該地區(qū)的發(fā)展。②Cablegram from Department of External Affairs to Posts,Canberra,3 January 1950,NAA:A1838,381/3/1/1part1.解決東南亞、南亞問題成為斯彭德就任外長(zhǎng)后面臨的首要問題。

1949年底，澳大利亞、英國(guó)和新西蘭三國(guó)外交官齊聚堪培拉共商?hào)|南亞、南亞局勢(shì)及對(duì)策。三國(guó)一致認(rèn)為：“共產(chǎn)主義是東南亞、南亞面臨的最大威脅。新中國(guó)的成立鼓舞了東南亞、南亞共產(chǎn)主義者，在沒有外援的情況下這些國(guó)家難以抵抗共產(chǎn)主義。聯(lián)邦各國(guó)應(yīng)該通過援助來提高人民的生活水平，加強(qiáng)東南亞、南亞國(guó)家政治精英的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)威，維持非共產(chǎn)黨政府的穩(wěn)定。”③Brief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in Southeast Asia,Canberra,December 1949,NAA:1838,532∕1part1.隨后澳大利亞多次組織召開跨部門會(huì)議討論東南亞、南亞事務(wù)。國(guó)防部認(rèn)為東南亞、南亞存在爆發(fā)武裝沖突的可能，但問題的關(guān)鍵在于政治和經(jīng)濟(jì)，外交手段是最好的解決辦法。財(cái)政部認(rèn)為澳大利亞國(guó)力有限，需聯(lián)合英美等西方國(guó)家共同援助東南亞、南亞國(guó)家。④Summary Record of Discussions,Canberra,14 November 1949,NAA:A1838,381/3/1/2part1.聯(lián)合西方國(guó)家共同援助東南亞、南亞國(guó)家，解決其面臨的政治、經(jīng)濟(jì)問題已經(jīng)成為澳各部門的共識(shí)。

1950年1月，英聯(lián)邦國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議在錫蘭首都科倫坡召開，會(huì)議主要討論聯(lián)邦各國(guó)關(guān)心的外交和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。討論東南亞事務(wù)時(shí)，各國(guó)一致認(rèn)為其根本問題在于經(jīng)濟(jì)上缺乏資金和技術(shù)，援助其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活水平是解決問題的最好辦法。錫蘭財(cái)長(zhǎng)杰伊沃登（J.R.Jayewardene）提出英聯(lián)邦版的“馬歇爾計(jì)劃”，因方案中受援國(guó)需要讓渡部分主權(quán)而遭到印度的反對(duì)。隨后，澳大利亞外長(zhǎng)斯彭德起草了一份在結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上異于馬歇爾計(jì)劃的援助方案，即“南亞和東南亞經(jīng)濟(jì)政策”備忘錄。澳大利亞提交的援助計(jì)劃得到錫蘭和新西蘭支持，與會(huì)代表在澳提交的援助方案的基礎(chǔ)上，經(jīng)過修改制定出英聯(lián)邦援助東南亞、南亞國(guó)家的科倫坡計(jì)劃。⑤Ademola Adeleke,Ties without Strings?The Colombo Plan and the Geopolitics of International Aid 1950-1980,University of Toronto,1996,pp.31-37.英聯(lián)邦國(guó)家視科倫坡計(jì)劃為一種經(jīng)濟(jì)武器，通過資金和技術(shù)援助維護(hù)東南亞、南亞國(guó)家的局勢(shì)穩(wěn)定，協(xié)助它們獲得公眾的支持和統(tǒng)治的權(quán)威，維持西方國(guó)家在該地區(qū)的影響力。

隨著戰(zhàn)后東南亞、南亞國(guó)家相繼獨(dú)立，澳大利亞認(rèn)識(shí)到自身安全與東南亞、南亞局勢(shì)密切相關(guān)，積極參與聯(lián)合國(guó)組織的援助項(xiàng)目，向東南亞、南亞國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助。冷戰(zhàn)逐漸向亞洲轉(zhuǎn)移使東南亞、南亞地區(qū)具有更重要的戰(zhàn)略意義?？苽惼掠?jì)劃在冷戰(zhàn)向亞洲轉(zhuǎn)移的過程中形成，兩者似乎是一對(duì)“孿生兄弟”。在美蘇對(duì)抗大背景下，澳大利亞積極倡導(dǎo)科倫坡計(jì)劃，希望通過資金和技術(shù)援助維持地區(qū)穩(wěn)定和遏制共產(chǎn)主義?？苽惼掠?jì)劃從創(chuàng)建起就具有對(duì)抗共產(chǎn)主義的冷戰(zhàn)“工具”性質(zhì)。

二、冷戰(zhàn)與科倫坡計(jì)劃援助方案的確定及調(diào)整

現(xiàn)實(shí)主義理論家認(rèn)為對(duì)外援助政策是一個(gè)戰(zhàn)略工具。具體而言，科倫坡計(jì)劃是針對(duì)東南亞、南亞國(guó)家的“共產(chǎn)主義洗滌劑”。澳大利亞在制定具體的對(duì)外援助政策時(shí)，首先考慮的是如何通過經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助來遏制共產(chǎn)主義和維持東南亞、南亞的穩(wěn)定，受援國(guó)的實(shí)際需求卻被置后。

1950年2月14日，澳大利亞政府決定支持外長(zhǎng)在科倫坡會(huì)議上提出的向東南亞、南亞提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助的方案。⑥Memorandum from Brown to Spender:Economic Assistance to South and Southeast Asia,Canberra,16 February 1950, NAA:A1838,381/3/1/3 part1b.為籌備第一次協(xié)調(diào)委員會(huì)，⑦新獨(dú)立的東南亞、南亞國(guó)家反對(duì)它國(guó)干涉內(nèi)政，科倫坡計(jì)劃沒有建立相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)計(jì)劃的運(yùn)行。為方便各國(guó)溝通交流，各成員國(guó)決定每年召開兩次協(xié)調(diào)委員會(huì)議來協(xié)商相關(guān)事務(wù)。相關(guān)部門商討對(duì)外援助細(xì)節(jié)。各部門一致認(rèn)為：“不能援助對(duì)澳大利亞造成威脅的政治力量，通過經(jīng)濟(jì)援助結(jié)合其它軍事和政治協(xié)議平息當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)主義叛亂，維持非共產(chǎn)黨政府的穩(wěn)定。”①M(fèi)emorandum from Brown to Heads of Departments,Canberra,13 March 1950,NAA:A1838,381/3/1/3 part1.1950年5月，在悉尼協(xié)調(diào)委員會(huì)上討論援助方式時(shí)，英國(guó)主張首先制定長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，然后依據(jù)計(jì)劃進(jìn)行援助。澳大利亞主張迅速推行緊急援助項(xiàng)目，向東南亞、南亞國(guó)家提供食品、紡織品、藥物等物資。澳大利亞提出該建議，主要考慮的是與澳安全休戚相關(guān)的印尼急需援助來緩解國(guó)內(nèi)的緊張局勢(shì)。②Report to Consultative Committee,Report to Committee by Preliminary Meeting of Officials on Priority Economic Requirements of the Area and Questions other than Technical Assistance Raised in Australian Paper,Sydney,May 1950,NAA: A10617,1950/8.澳大利亞在確定援助對(duì)象時(shí)，首先排除共產(chǎn)黨國(guó)家，其次將戰(zhàn)略位置重要但未加入科倫坡計(jì)劃的印尼納入重點(diǎn)援助的范圍，而成員國(guó)的實(shí)際需求卻并沒有進(jìn)入澳大利亞的考慮范圍。

在援助對(duì)象確定后，如何分配有限的援助資金成為另一個(gè)重要議題。澳大利亞認(rèn)為，如果按各國(guó)人口基數(shù)或提交的外援額按比例進(jìn)行分配，單一受援國(guó)獲得的資金有限，削弱了科倫坡計(jì)劃的影響力。澳大利亞從政治和方便管理的角度提出：縮小援助范圍，澳主要援助印度、巴基斯坦、錫蘭和印尼。資金集中援助不僅便于管理而且效果更明顯。澳大利亞根據(jù)各受援國(guó)與澳的政治關(guān)系、政府是否親共和戰(zhàn)略重要性等因素進(jìn)行綜合評(píng)估并將受援助國(guó)劃分為三個(gè)等級(jí)，然后依據(jù)等級(jí)進(jìn)行援助。③Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,Canberra:Pandanus Books,2004,pp.78-79.在重點(diǎn)援助的同時(shí)，為防止其它成員國(guó)有被忽視的感覺，澳大利亞向所有成員國(guó)提供技術(shù)援助。④Memorandum from Doig to Meere,Canberra,17 January 1951,NAA:A9879,2202/1part2.這種普遍性與特殊性兼顧的資金分配方式反映了各受援國(guó)對(duì)澳大利亞而言在戰(zhàn)略價(jià)值上的差異。

美蘇為首的兩大陣營(yíng)在東南亞、南亞斗爭(zhēng)的日趨激烈，促使科倫坡計(jì)劃的援助項(xiàng)目擴(kuò)大到警察和情報(bào)人員的培訓(xùn)。從1954年起，泰國(guó)、緬甸、錫蘭和巴基斯坦相繼請(qǐng)求澳大利亞在技術(shù)援助下協(xié)助訓(xùn)練警察或安全部隊(duì)。斯彭德將短期的警察或安全部隊(duì)培訓(xùn)視為公共管理培訓(xùn)的一部分，但強(qiáng)調(diào)警察培訓(xùn)項(xiàng)目?jī)?nèi)容僅限于犯罪偵查方法。⑤Memorandum Colombo Plan Training for Asian Nations in Australia,June 1954,NAA:A10299,A21;Letter Plimsoll to Beavis（High Commissioner in Pakistan）,Canberra,15 September 1953,NAA:A10299,C13.外交部和安全情報(bào)組織中部分人對(duì)敏感的警察培訓(xùn)項(xiàng)目持懷疑態(tài)度，擔(dān)心養(yǎng)虎遺患。隨著冷戰(zhàn)局勢(shì)的發(fā)展，東南亞、南亞各國(guó)面臨不同程度的“共產(chǎn)主義顛覆活動(dòng)”，斯彭德將警察培訓(xùn)項(xiàng)目從公共管理項(xiàng)目中獨(dú)立出來，進(jìn)一步擴(kuò)大警察培訓(xùn)內(nèi)容，要求安全情報(bào)組織通過科倫坡計(jì)劃傳授反顛覆技術(shù)。隨后，培訓(xùn)范圍逐漸擴(kuò)大到東南亞、南亞國(guó)家的情報(bào)人員。⑥Memorandum Casey to Plimsoll,Canberra,19 January 1955,NAA:A10299,A21.

由于美蘇在意識(shí)形態(tài)上的對(duì)立，雙方基于“零和游戲”理論來看待對(duì)方政策，陷入“逢美必反”或“逢蘇必反”的嚴(yán)重地步。斯大林逝世后，蘇聯(lián)對(duì)亞非拉國(guó)家的經(jīng)濟(jì)外交進(jìn)入新階段，加大了對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助力度，企圖在欠發(fā)達(dá)地區(qū)與西方進(jìn)行和平競(jìng)爭(zhēng)，希望把對(duì)外援助變成絞死西方資本家的“繩索”。⑦B.C.Hill to Casey:Soviet and Communist Tactics,December 1953,1 January 1954,NAA:A5462,117/1/1.澳大利亞外事評(píng)論員以“紅色的科倫坡計(jì)劃”為題撰文指出，蘇聯(lián)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助力度，影響了西方援助的效果。從接納的亞洲學(xué)生數(shù)量來看，蘇聯(lián)的援助懷有更大的野心。⑧Herald(Melbourne),27 July 1955;Note,Oldham to Casey,28 July 1955,NAA,A4311,14/20.蘇聯(lián)的援助方式靈活多變，政治體制的優(yōu)勢(shì)使其可以在短時(shí)間內(nèi)滿足亞洲國(guó)家的需求。對(duì)于飽受西方殖民主義列強(qiáng)欺凌的東南亞、南亞國(guó)家來說，蘇聯(lián)的援助在政治上具有更大的誘惑力。⑨Letter from the Director of the International Cooperation Administration（Smith）to the Chairman of the Council on Foreign Economic Policy(Randall),7 February 1958,Foreign Relation of the United States(hereafter FRUS),1 958-1960,vol.4, P.7.面對(duì)蘇聯(lián)咄咄逼人的態(tài)勢(shì)，西方國(guó)家不得不考慮調(diào)整援助方式，提高援助效率，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。澳大利亞駐印度高級(jí)專員彼得·海登（Peter Heydon）指出澳外援中存在的問題并建議：“援助未達(dá)到承諾的額度，援助額與美蘇相比難以望其項(xiàng)背，但可以質(zhì)取勝，及時(shí)提供援助?！雹賄isit of Soviet Leaders to India:November-December 1955,New Delhi,4 January 1956,NAA:A4231,1956.蘇聯(lián)的行動(dòng)迫使澳大利亞援助一些被忽視的國(guó)家，如緬甸。澳駐仰光大使路易斯·博德（Lewis Border）指出：兩國(guó)間貿(mào)易量小，鮮有直接聯(lián)系。除科倫坡計(jì)劃外，緬甸幾乎斷絕與西方聯(lián)系。為抗衡共產(chǎn)黨的援助，澳大利亞沒有離開脆弱的緬甸，而是不斷派遣技術(shù)人員、專家和文化使團(tuán)等。②Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,p.114.這表明，澳大利亞等西方國(guó)家針對(duì)蘇聯(lián)的援助特點(diǎn)，調(diào)整了援助方式，加大援助力度來抗衡蘇聯(lián)的影響。

澳大利亞為加強(qiáng)與東南亞、南亞國(guó)家的聯(lián)系，增強(qiáng)雙方之間的互相了解，還在技術(shù)援助下增加了有針對(duì)性的文化宣傳項(xiàng)目。相比于直接的經(jīng)濟(jì)援助，文化援助投入少、見效慢，但影響深遠(yuǎn)。澳大利亞希望通過這些項(xiàng)目向東南亞、南亞人民施加思想層面的影響，潛移默化地改造其世界觀、價(jià)值觀和人生觀等，從而贏得與共產(chǎn)主義爭(zhēng)奪“思想和靈魂”斗爭(zhēng)的勝利。由此，圖書、廣播、文體明星等也成為科倫坡計(jì)劃下對(duì)抗共產(chǎn)主義的有力“武器”。

20世紀(jì)20年代初，廣播作為新興傳媒工具問世。與其它方式相比，廣播更加快速、高效，能夠大范圍及時(shí)地傳達(dá)情報(bào)，因此成為澳政府重點(diǎn)利用的外宣工具。1939年澳大利亞開始海外廣播服務(wù)，主要任務(wù)是向亞太地區(qū)宣傳澳大利亞的政策。二戰(zhàn)后，澳大利亞外交部逐漸控制澳大利亞廣播電臺(tái)的采編權(quán)，精心炮制稿件來對(duì)抗共產(chǎn)主義，不斷在澳北部和巴布亞新幾內(nèi)亞建立新基站，以便向東南亞、南亞廣播。廣播以對(duì)象國(guó)語言為主，甚至有針對(duì)華僑的粵語廣播。③Memorandum Oldham to Tang,20 December 1954;NAA:A1838,383/1/1/1 part2;Meeting of the Cold War Planning Committee,6 April 1955,NAA:A10299,A21.澳大利亞在科倫坡計(jì)劃下增加對(duì)東南亞、南亞無線電和廣播技術(shù)人員的培訓(xùn)項(xiàng)目，援助大量的無線收音機(jī)等設(shè)備，相關(guān)設(shè)備援助費(fèi)用占技術(shù)援助額的百分比，從50年代的2%上升到60年代的6%。④Australia News and Information Bureau,Australia in Facts and Figures,no.48,December 1955,pp.37-38.澳大利亞希望通過廣播改變民眾特別是青年人的世界觀、價(jià)值觀，激發(fā)他們對(duì)澳大利亞的生活方式和社會(huì)制度的向往。

書刊和報(bào)紙被視為一種爭(zhēng)取人心的政治、心理工具。澳大利亞利用科倫坡計(jì)劃資金培訓(xùn)亞洲記者，使其在新聞報(bào)道中不自覺地體現(xiàn)出反共態(tài)度。⑤Memorandum Casey to Brookes,8 August 1955,NAA:A10299,A18;Memorandum,Visit to Australia by Indian Editors,18 June 1957,NAA:A1838,3004/11/33part2.教育部門創(chuàng)辦《半球》（Hemisphere）雜志向在澳學(xué)習(xí)生活的亞洲學(xué)生宣傳澳的優(yōu)越性和反共思想。⑥Special Planning Committee(South and South East Asia)Review of Activities:Top Secret Repeal,2 September 1955, NAA:A7452,A359.為加深亞洲人對(duì)澳大利亞的了解，外長(zhǎng)凱西（R.G. Casey）建議挑選一批介紹澳大利亞的書籍在亞洲低價(jià)出售。外交部挑選圖書，著名出版企業(yè)負(fù)責(zé)翻譯和出版發(fā)行，以低于市場(chǎng)的價(jià)格在東南亞、南亞出售，差價(jià)由科倫坡計(jì)劃資金補(bǔ)貼。⑦Letter,Casey to Holt,14 August 1959.NAA:A1838,563/6/5.除此之外，澳大利亞還援助大量教科書和英語學(xué)習(xí)資料。書籍是人類智慧之窗，通過書籍可以使人了解和感悟世界，使讀者的態(tài)度和行為在潛移默化中發(fā)生巨變。

除通過大眾傳媒方式外，澳大利亞還派遣體育、文化代表團(tuán)赴東南亞、南亞各國(guó)交流訪問，利用體育、文化明星的號(hào)召力來增強(qiáng)澳亞之間的聯(lián)系。澳駐新加坡高級(jí)專員建議，在科倫坡計(jì)劃下設(shè)立專項(xiàng)基金來加強(qiáng)與東南亞、南亞國(guó)家之間的體育文化交流，撥出部分資金用于援助體育設(shè)備、建設(shè)體育場(chǎng)館和設(shè)立體育獎(jiǎng)學(xué)金等。一些杰出的澳大利亞運(yùn)動(dòng)員受科倫坡計(jì)劃資金資助，赴東南亞、南亞培訓(xùn)當(dāng)?shù)剡\(yùn)動(dòng)員，在各國(guó)引起巨大反響。⑧Memorandum Moodie to Department of External Affairs,Rangoon,12 February 1955,NAA:A1838,TS383/1/1/1part1.通過文體明星的巨大影響力來宣傳澳大利亞的價(jià)值觀，將政治意圖隱藏于體育活動(dòng)中，此舉易于被亞洲人所接受。

獨(dú)立后的東南亞、南亞國(guó)家反對(duì)它國(guó)干涉內(nèi)政，竭力追求平等的國(guó)際地位。西方國(guó)家逐漸放棄了奴役性的殖民政策，企圖依靠經(jīng)濟(jì)控制使東南亞、南亞國(guó)家倒向西方，其外援政策包含著強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)帝國(guó)主義含義。東西方兩大陣營(yíng)為爭(zhēng)奪東南亞、南亞的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而不斷加大外援力度，將外援視為實(shí)現(xiàn)外交目標(biāo)的重要“工具”。緊鄰東南亞、南亞的澳大利亞在科倫坡計(jì)劃下有著更為現(xiàn)實(shí)的考慮，遏制共產(chǎn)主義和維護(hù)本國(guó)安全是澳援助東南亞、南亞的主要目標(biāo)。澳大利亞通過直接的經(jīng)濟(jì)援助緩解東南亞、南亞的緊張局勢(shì)，維持非共產(chǎn)黨政府的穩(wěn)定。除此之外，澳大利亞更加重視技術(shù)援助，特別是教育和文化類項(xiàng)目，企圖通過此類項(xiàng)目暗中傳播西方價(jià)值觀和民主思想，來對(duì)抗共產(chǎn)主義思想的影響。科倫坡計(jì)劃下澳大利亞援助資金的分配是以遏制共產(chǎn)主義為最終目標(biāo)，而輕視了成員國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求。

三、冷戰(zhàn)與科倫坡計(jì)劃的擴(kuò)大

科倫坡計(jì)劃最初由英聯(lián)邦國(guó)家和英屬東南亞殖民地組成。為削弱蘇聯(lián)對(duì)東南亞、南亞國(guó)家的影響，英聯(lián)邦國(guó)家除加大援助力度、調(diào)整援助方式外，還積極推動(dòng)擴(kuò)大科倫坡計(jì)劃。其中推動(dòng)非聯(lián)邦國(guó)家印尼和同意域外國(guó)家日本加入，最能反映澳大利亞希望通過科倫坡計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)其遏制共產(chǎn)主義和確保國(guó)家安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。

從地理位置來看，印尼位于亞洲大陸和大洋洲之間，連接太平洋與印度洋，扼守澳亞交通孔道，是澳大利亞通向亞洲的陸橋。印尼作為澳大利亞的近鄰，是其北方的戰(zhàn)略屏障。外長(zhǎng)斯彭德指出：“沒有一個(gè)國(guó)家能夠脫離其地理環(huán)境……我們與印尼人居住在一起，澳與印尼休戚相關(guān)。”①P.C.Spender,Politics and a Man,Sydney,pp.310-311.印尼的穩(wěn)定與否直接影響到澳大利亞的安全。鑒于印尼特殊的地理位置，在印尼正式加入科倫坡計(jì)劃前，澳政府在討論援助方案時(shí)已將其納入重點(diǎn)援助的行列并提供大量援助。②Memorandum from Burton to Heads of Departments,Canberra,13 March 1950,NAA:A1838,381/3/1/3part1b.澳大利亞通過科倫坡計(jì)劃向印尼提供援助，但仍不斷催促印尼正式加入科倫坡計(jì)劃。

蘇加諾（Bung Sukarno）對(duì)西方國(guó)家卷入東南亞事務(wù)保持高度警惕。一方面，蘇加諾擔(dān)心科倫坡計(jì)劃下的援助項(xiàng)目會(huì)附帶政治條件而影響印尼的獨(dú)立地位，特別是荷蘭通過科倫坡計(jì)劃干涉印尼內(nèi)部事務(wù)。鑒于此，澳大利亞指出：科倫坡計(jì)劃是在多邊框架下以雙邊協(xié)議為主的援助模式，協(xié)調(diào)委員會(huì)是各國(guó)交流信息的平臺(tái)而非管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)還以印度為例來說服蘇加諾，尼赫魯（Jawaharlal Nehru）十分重視國(guó)家主權(quán)，反感西方國(guó)家干涉內(nèi)政，如果科倫坡計(jì)劃附帶政治條件，印度是不會(huì)加入的。除此之外，澳大利亞還向印尼保證，東南亞非共產(chǎn)黨國(guó)家全部加入前，不考慮荷蘭和法國(guó)的加入。③Note from Tange to Casey,Canberra,December 1951,NAA:A1838,2020/1/12part1.另一方面，印尼擔(dān)心加入科倫坡計(jì)劃會(huì)影響其接受美國(guó)和聯(lián)合國(guó)的援助。對(duì)此，澳大利亞指出：“美國(guó)已經(jīng)決定加入科倫坡計(jì)劃?？苽惼掠?jì)劃與美國(guó)第四點(diǎn)計(jì)劃和聯(lián)合國(guó)的援助項(xiàng)目互相協(xié)調(diào)，互不影響?！卑拇罄麃喌慕吡ν苿?dòng)使部分印尼官員逐漸認(rèn)可科倫坡計(jì)劃。印尼外交部負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的札林·巴基（Zarin Zain）在科倫坡參加協(xié)調(diào)會(huì)議后私下表示：印尼政府已經(jīng)開始考慮加入科倫坡計(jì)劃，雖然國(guó)會(huì)有可能影響政府的決策，但印尼加入科倫坡計(jì)劃的趨勢(shì)不會(huì)改變。④Note on Consultative Committee Meeting:Consultative Committee February 12th-20th,Canberra,2 March 1951，NAA:A1838,250/10/1/1/1part1.在英聯(lián)邦國(guó)家和美國(guó)的不斷催促下，在經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的內(nèi)部討論后，印尼于1953年初決定加入科倫坡計(jì)劃。為充分了解科倫坡計(jì)劃，印尼派遣代表團(tuán)赴澳大利亞與相關(guān)人員協(xié)商援助事宜。⑤Indonesia Colombo Plan,Townsville Daily,2 January 1953.外長(zhǎng)凱西在歡迎來訪的印尼官員時(shí)表示：“澳愿意通過科倫坡計(jì)劃向印尼提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助，科倫坡計(jì)劃能夠提升澳與印尼的雙邊關(guān)系，有利于雙方共同解決東南亞面臨的問題?！雹轉(zhuǎn)iscussion with Indonesia，Caims Post，7 January 1953.1953年3月20日，印尼正式加入科倫坡計(jì)劃。⑦Indonesia Joins Colombo Plan，The Land,20 March 1953.此后，斯彭德在議會(huì)回答議會(huì)代表羅伯頓（H.S.Roberton)的提問時(shí)表示，澳將在科倫坡計(jì)劃下給印尼盡可能多的援助。⑧Colombo Plan Assurance for Indonesia,The Sydney Morning Herald,20 March 1953.澳大利亞積極推動(dòng)印尼加入科倫坡計(jì)劃，通過援助來維持蘇加諾政權(quán)的穩(wěn)定，削弱印尼共產(chǎn)黨的政治影響力。科倫坡計(jì)劃的目的是通過資金和技術(shù)援助推動(dòng)?xùn)|南亞、南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，東南亞非聯(lián)邦國(guó)家的加入當(dāng)然是其題中之意，但澳積極說服印尼加入并在其加入之前提供大量援助，更多則是出于自身安全的考慮。

東南亞非聯(lián)邦國(guó)家外，澳大利亞允許曾經(jīng)的侵略者日本加入科倫坡計(jì)劃更能反映科倫坡計(jì)劃的冷戰(zhàn)工具性質(zhì)。戰(zhàn)后，澳大利亞主張對(duì)日實(shí)行“硬”和平，讓其為發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)付出代價(jià)。美國(guó)“單獨(dú)”占領(lǐng)日本使對(duì)日和約問題從一開始就被納入美國(guó)的戰(zhàn)略軌道，隨著亞洲大陸特別是中國(guó)形勢(shì)的變化，美國(guó)對(duì)日政策由民主化和非軍事化轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀秩毡緩?fù)興，使其成為遏制共產(chǎn)主義的橋頭堡。①Report by the National Security Council on Recommendations with Respect to United States Policy towards Japan,7October 1948,FRUS,1948,vol.6,pp.857-862.美國(guó)以《澳新美同盟條約》換取澳、新兩國(guó)支持美國(guó)主導(dǎo)的對(duì)日“軟”和平以及美國(guó)干涉朝鮮的政策。澳大利亞由此獲得了美國(guó)的安全保護(hù)，但并未消除對(duì)日的懷疑態(tài)度。1952年，麥克阿瑟提出邀請(qǐng)日本以觀察員身份參加卡拉奇協(xié)調(diào)委員會(huì)，但遭到澳大利亞的強(qiáng)烈反對(duì)。澳大利亞的反對(duì)主要是出于自身利益的考量。安全上，澳大利亞擔(dān)心日本未完全放棄其擴(kuò)張政策；政治上，擔(dān)心日本加入科倫坡計(jì)劃后，加強(qiáng)與東南亞、南亞國(guó)家的聯(lián)系會(huì)影響到澳在該地區(qū)的影響力；經(jīng)濟(jì)上，澳將東南亞、南亞視為其天然的市場(chǎng)，擔(dān)心大量廉價(jià)的日本商品涌入會(huì)擠壓澳商品的市場(chǎng)。②Memorandum from Birch to Watt:Japan’s Membership of Colombo Plan Consultative Committee,New Delhi,3September 1953,NAA,A1838,2080/13.1953年的新德里協(xié)調(diào)委員會(huì)前，日本再次提出參會(huì)要求，澳大利亞不顧英美兩國(guó)的態(tài)度仍然反對(duì)日本參會(huì)。

澳大利亞的反對(duì)面臨來自美英等西方國(guó)家和亞洲鄰國(guó)的壓力。西方國(guó)家希望通過經(jīng)濟(jì)方式加強(qiáng)日本與東南亞、南亞國(guó)家的聯(lián)系，削弱日本對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的依賴。將日本納入西方國(guó)家主導(dǎo)的科倫坡計(jì)劃意味著將日本“綁”在西方民主陣營(yíng)。③Memorandum from Birch to Watt:Japan’s Membership of Colombo Plan Consultative Committee,New Delhi,3September 1953,NAA,A1838,2080/13.亞洲各受援國(guó)期望日本的加入能帶來更多的援助，允許日本以援助國(guó)身份加入科倫坡計(jì)劃。澳大利亞如果在日本加入科倫坡計(jì)劃上一意孤行，不僅損害澳與英美兩國(guó)關(guān)系，也會(huì)使亞洲國(guó)家懷疑澳的動(dòng)機(jī)。除此之外，遠(yuǎn)東局勢(shì)的變化也迫使澳大利亞改變對(duì)日態(tài)度。新中國(guó)的成立，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)以及胡志明領(lǐng)導(dǎo)的抗法斗爭(zhēng)，使得遠(yuǎn)東地區(qū)成為冷戰(zhàn)的焦點(diǎn)之一。澳大利亞認(rèn)為共產(chǎn)主義將取代日本成為對(duì)澳的首要威脅，為聯(lián)合日本共同遏制共產(chǎn)主義而被迫調(diào)整澳日關(guān)系。澳大利亞希望利用日本要求加入科倫坡計(jì)劃的契機(jī)來改善澳日關(guān)系。1954年8月16日，澳大利亞內(nèi)閣贊成外長(zhǎng)提交的允許日本以援助國(guó)身份加入科倫坡計(jì)劃的報(bào)告。澳大利亞改變態(tài)度后，新西蘭和印尼兩國(guó)隨即同意日本加入科倫坡計(jì)劃。④Minute from Casey to Tange,Canberra,16 August 1954,NAA:A1838,2080/13.10月5日，日本正式成為科倫坡計(jì)劃一員。澳大利亞追隨美國(guó)的東亞遏制戰(zhàn)略調(diào)整對(duì)日政策，允許日本以援助國(guó)的身份加入科倫坡計(jì)劃，其目的是為了聯(lián)合日本攜手遏制共產(chǎn)主義。

結(jié)語

在冷戰(zhàn)背景下，美蘇及其盟友均竭力在全球范圍內(nèi)擴(kuò)大自己的影響，新興獨(dú)立國(guó)家成為爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，而外援成為有效的工具之一。蘇聯(lián)的工業(yè)化模式具有很強(qiáng)的吸引力，同時(shí)美英等西方國(guó)家竭力向第三世界推銷西方的發(fā)展模式，通過外援促進(jìn)東南亞、南亞社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)抗蘇聯(lián)的現(xiàn)代化模式。科倫坡計(jì)劃的提出與實(shí)施是西方國(guó)家基于冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的考慮，旨在維護(hù)東南亞、南亞國(guó)家的穩(wěn)定，抵御共產(chǎn)主義的擴(kuò)張，擴(kuò)大西方的影響力。

澳大利亞通過科倫坡計(jì)劃向東南亞、南亞國(guó)家提供的援助具有多元性?？苽惼掠?jì)劃在消除東南亞和南亞國(guó)家貧窮、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善投資環(huán)境方面發(fā)揮了一定作用，但在其背后藏有政治意圖?，F(xiàn)實(shí)主義代表人物漢斯·摩根索指出：“援助國(guó)希望通過援助來實(shí)現(xiàn)自身的戰(zhàn)略和政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、文化和意識(shí)形態(tài)利益，改善和提高本國(guó)的國(guó)際形象和政治威望。”⑤Hans Morgenthau,“A Politics Theory of Foreign Aid”,in:The America Political Science Review,vol.56,No.2,June1962,p.305.對(duì)外援助是實(shí)現(xiàn)一國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的工具，澳大利亞在確定援助對(duì)象和方式時(shí)主要考慮的是遏制共產(chǎn)主義，確保自身安全。澳大利亞在對(duì)外援助中逐漸重視技術(shù)援助，特別是通過教育、文化和體育的方式來加強(qiáng)澳亞關(guān)系。通過技術(shù)援助，澳大利亞可以憑借其思想和文化暗中傳播意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀，影響受援國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)外關(guān)系。一言以蔽之，科倫坡計(jì)劃體現(xiàn)了對(duì)外援助的政治屬性和利益取向，以國(guó)家利益為核心，無論什么形式的對(duì)外援助其本質(zhì)是政治性，其主要目標(biāo)是保護(hù)國(guó)家利益。

（責(zé)任編輯：孟鐘捷）

張紹兵，中山大學(xué)歷史學(xué)系博士研究生（郵編510275）。