加強海域管理 拓展管理思路促進(jìn)廈門和諧可持續(xù)發(fā)展

林懷遠(yuǎn)

加強海域管理 拓展管理思路促進(jìn)廈門和諧可持續(xù)發(fā)展

林懷遠(yuǎn)

廈門市地處我國東南沿海福建省的東南部、九龍江入海處，東臨臺灣海峽，與臺灣寶島和澎湖列島隔海相望，是著名的國際港口旅游風(fēng)景城市。廈門的發(fā)展與海洋密切相關(guān)，“城在海上，海在城中”，城市沿海域周邊布局。市域面積1699平方千米，常駐人口約353萬；海域面積約390平方千米，海岸線總長約234千米，擁有中華白海豚、文昌魚、中國鱟等珍稀海洋物種。

《中華人民共和國海域使用管理法》頒布十年來，在上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心指導(dǎo)下，廈門市以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)海域使用管理，堅持以海洋資源可持續(xù)利用為目標(biāo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入貫徹，全面落實上級海域管理工作部署，較好地完成了海域管理的各項工作任務(wù)，廈門市海洋與漁業(yè)局從2002年起連續(xù)七年被評為海域使用管理“全國先進(jìn)單位”。

不斷完善配套法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)海域管理法制化

《中華人民共和國海域使用管理法》一出臺，廈門市就充分利用全國人大賦予的制訂地方法律法規(guī)規(guī)章的優(yōu)勢，結(jié)合廈門實際，開展了對1997年廈門市人大出臺的全國首部海域管理地方性法規(guī)——《廈門市海域使用管理規(guī)定》的修訂工作，并在2003年率先完成修訂。在此期間廈門市先后制定了十多件涉海法規(guī)規(guī)章，形成了以海域管理法規(guī)為基礎(chǔ)，海島管理、海洋環(huán)境保護(hù)等法規(guī)規(guī)章相配套，各項法規(guī)規(guī)章之間相協(xié)調(diào)的比較完善的地方性海洋管理法律框架，為依法管理海域提供充分的依據(jù)。

完善、落實海洋功能區(qū)劃，奠定科學(xué)用海的基礎(chǔ)，維護(hù)海域資源的完整性

為規(guī)范海域管理秩序，廈門市1997年就制定了《廈門市海洋功能區(qū)劃》。廈門市海洋與漁業(yè)局從2003年開始，根據(jù)廈門市建設(shè)海灣型城市的戰(zhàn)略規(guī)劃，開展海洋功能區(qū)劃的修編工作。這次修編結(jié)合海灣型城市發(fā)展目標(biāo)，注意合理控制海域開發(fā)強度，調(diào)整優(yōu)化用海結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步突出了港口航運、濱海旅游等海洋產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位，加大海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、修復(fù)和保育力度；修編后的功能區(qū)劃更加切合廈門海域管理的實際，更加適應(yīng)海灣型生態(tài)城市發(fā)展的需要，2007年該功能區(qū)劃獲得省政府批準(zhǔn)。同時，組織制定了廈門市海域使用規(guī)劃等一系列涉海規(guī)劃，形成較為完整的海洋規(guī)劃體系，為海域管理的科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。

十年來，為有效落實廈門海洋功能區(qū)劃，保護(hù)與修復(fù)海域資源，廈門市在調(diào)整用海結(jié)構(gòu)、優(yōu)化海域空間布局的同時，還積極開展海域綜合治理，先后投入數(shù)十億元，實施海域的綜合整治工程。

一是開展西海域大規(guī)模綜合整治。西海域由于過度養(yǎng)殖，不但產(chǎn)生嚴(yán)重污染，影響海洋生態(tài)環(huán)境，而且擠占航道，妨礙海上交通運輸，同時還破壞海域景觀，降低城市品位。從2002年開始，廈門市投入2.3億多元，退出西海域水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施，整治面積達(dá)70多平方千米，退出海域內(nèi)養(yǎng)殖網(wǎng)箱5.5萬多箱、淺海吊養(yǎng)4595畝、灘涂養(yǎng)殖2.3萬多畝；通過水產(chǎn)養(yǎng)殖整治，調(diào)整了用海結(jié)構(gòu)，確保了港口航運主導(dǎo)功能的發(fā)揮，改善了海洋環(huán)境和生態(tài)景觀。從2004年開始，又投入5000多萬元，對廈門大橋東側(cè)2.68平方千米海域灘涂實施清淤，清淤1000萬立方米。目前，投資3.6億元的馬鑾灣海堤開口改造工程和馬鑾灣清淤護(hù)岸工程正在施工，工程實施后將增加西海域納潮量3400萬立方米，明顯改善西海域水動力條件，減少港口航道淤積，改善馬鑾灣內(nèi)外水質(zhì)，建設(shè)生態(tài)型馬鑾灣城市副中心。

二是啟動環(huán)東海域綜合整治工作。針對環(huán)東海域水產(chǎn)養(yǎng)殖密度過大導(dǎo)致水產(chǎn)養(yǎng)殖污染嚴(yán)重、水質(zhì)逐年下降、赤潮頻發(fā)以及水動力條件差引起的海域淤積嚴(yán)重，影響海上交通運輸和海洋生態(tài)環(huán)境的情況，從2006年起，廈門市本著有利于環(huán)東海域周邊地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)海陸協(xié)調(diào)、合理利用海域資源和環(huán)境、保障環(huán)東海域可持續(xù)發(fā)展的原則，制定環(huán)東海域綜合整治與開發(fā)方案，陸續(xù)展開圍繞環(huán)東海域綜合整治與開發(fā)的一系列數(shù)模平行論證、海域綜合和單項論證等前期工作。環(huán)東海域綜合整治退出網(wǎng)箱21000多箱、淺海吊養(yǎng)19000多畝、灘涂養(yǎng)殖87000多畝，退墾還海約4.5平方千米，灘涂清淤0.6億立方米，修復(fù)鳳林至潘涂沙灘長約5千米，恢復(fù)下譚尾濕地公園約1平方千米等；這些綜合整治措施達(dá)到了增加納潮量、增強水動力、提高水體交換能力、改善海域水質(zhì)、擴展中華白海豚珍稀物種的生存空間、建設(shè)濱海濕地植物園、營造健康高效生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)的目的，通過綜合整治與開發(fā)，形成了占全市30%面積的優(yōu)美的城市生活岸線和濱水景觀，為廈門市科學(xué)發(fā)展提供了有力的海洋資源保障。

三是做好沙灘保護(hù)與修復(fù)工作。沙灘是廈門重要的海洋資源。廈門市先后實施了香山至長尾礁沙灘修復(fù)一期及后續(xù)工程、鼓浪嶼東岸人造沙灘試驗性鋪沙工程、觀音山人造沙灘二期修復(fù)工程及廈門島東部沙灘清理與保護(hù)工程，形成了總面積達(dá)30多萬平方米的人造沙灘。目前同安灣西側(cè)、會展岸段沙灘修復(fù)工程正在實施。同時廈門市海洋與漁業(yè)局還啟動了廈門濱海沙灘穩(wěn)定性觀測與研究、沙灘修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則及海灘循環(huán)養(yǎng)護(hù)研究等涉及沙灘保護(hù)與修復(fù)的研究課題，為開展沙灘保護(hù)與修復(fù)工作提供較為可靠的依據(jù)。

創(chuàng)新、推進(jìn)海域權(quán)屬管理，努力規(guī)范用海行為

完善海域管理協(xié)調(diào)機制。十年來，廈門市進(jìn)一步完善了海域管理協(xié)調(diào)機制。一是調(diào)整充實市海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長親自擔(dān)任組長、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長、各涉海部門領(lǐng)導(dǎo)任成員，負(fù)責(zé)討論決定海洋管理的重要事項，協(xié)調(diào)解決存在的重大問題；二是成立市政府海洋管理辦公室，掛靠市海洋與漁業(yè)局，由市政府分管副秘書長任海管辦主任、市海洋與漁業(yè)局局長任常務(wù)副主任、各涉海部門領(lǐng)導(dǎo)任副主任，定期或不定期召開會議，協(xié)調(diào)各涉海部門的工作配合，研究解決海域綜合整治等海域管理工作的重點、熱點問題，有效地促進(jìn)了海域管理工作的開展。

堅持依法審批海洋開發(fā)活動。認(rèn)真落實國家、地方法律、法規(guī)，規(guī)范海域使用申請審批程序，嚴(yán)格落實海洋功能區(qū)劃和海域使用論證制度，對不符合海洋功能區(qū)劃和對海洋生態(tài)環(huán)境影響大的項目堅決予以否決。

著力健全海域使用論證制度。研究制定海域使用論證管理制度，建立了論證工作等級與內(nèi)容、論證報告書（表）評審批復(fù)等工作程序和工作內(nèi)容，十年來先后完成了近200個項目的論證工作。對違背《廈門市海洋功能區(qū)劃》的用海項目堅決予以否決，保障海域資源的合理利用和海域功能的充分發(fā)揮，同時探索出大型填海項目結(jié)合灘涂整治清淤基本保持納潮量平衡等管理經(jīng)驗。

加大已批用海項目的監(jiān)管力度。十年來，通過海域使用項目年審、用海檢查、用海驗收等多種形式，加強對用海項目全過程的跟蹤管理，建立與用海單位的溝通機制，及時傳達(dá)、落實上級有關(guān)規(guī)定，明確用海的主要要求和措施，定期或不定期開展用海檢查，及時發(fā)現(xiàn)解決問題，并依法收回個別逾期未用項目的海域使用權(quán)。通過項目用海的跟蹤管理和檢查驗收，有效促使用海單位合理利用海域資源。

探索建立海域使用權(quán)二級市場。在國家和省廳的支持下，廈門市海洋與漁業(yè)局積極開展海域使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓工作，制定海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)部工作流程，開展海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金的課題研究工作，現(xiàn)已成功分割轉(zhuǎn)讓170多個游艇泊位的海域使用權(quán)；同時開展海域使用權(quán)抵押登記工作，累計辦理抵押金額20多億元，充分體現(xiàn)海域使用權(quán)的市場價值，滿足了用海單位的融資需求。針對海域二級市場管理出現(xiàn)的新問題，廈門市海洋與漁業(yè)局積極開展海域使用權(quán)二級市場管理創(chuàng)新的研究，啟動了海域使用權(quán)預(yù)轉(zhuǎn)讓、海上構(gòu)筑物權(quán)籍登記管理、海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓增值評估方法及管理制度等方面的研究課題；這些課題的研究成果將為廈門市海域使用權(quán)二級市場管理提供科技支撐，也可以為國家相關(guān)方面的制度建設(shè)積累經(jīng)驗和提供示范。

規(guī)范海域有償使用管理，依法征繳海域使用金

加大海域使用金征繳力度。在大力推進(jìn)海域使用管理制度的同時，全面實行海域有償使用制度，加大海域使用金征收力度，促進(jìn)了廈門海域使用管理制度和海域有償使用制度的不斷完善。2002-2011年，廈門市海域使用金共征收5億多元。

嚴(yán)格辦理海域使用金繳免工作。對各類新建用海項目，廈門市海洋與漁業(yè)局一方面嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求，做好海域使用金征收工作，采取海域處計費、財務(wù)部門復(fù)核、局領(lǐng)導(dǎo)審定的方式來保證海域使用金征收的準(zhǔn)確和及時；另一方面對符合法律法規(guī)規(guī)定的公務(wù)碼頭、共用航道等用海的海域使用金的減免，根據(jù)財政部、國家海洋局有關(guān)文件要求，嚴(yán)格履行海域使用金減免各項程序，避免未經(jīng)批準(zhǔn)減免海域使用金情況的發(fā)生。

開展海域使用權(quán)市場配置工作。開展國際游艇俱樂部碼頭用海項目海域使用權(quán)掛牌拍賣試點工作，首創(chuàng)海域使用權(quán)和土地使用權(quán)捆綁招標(biāo)拍賣方式，于2005年順利摘牌成功；2008年，開展東坑灣澳中游艇碼頭港池和土地同步掛牌出讓工作；2010年以來，開展東坑灣游艇用海項目掛牌工作，成功破解普遍存在的海域使用權(quán)證直接換發(fā)土地使用權(quán)證的難題，目前出讓方案正在省政府審批。通過海域資源市場化配置試點工作，分別采用海域與土地捆綁掛牌、海域與土地同步掛牌以及土地納入海域同步掛牌等不同方式，逐步探索解決海域和土地市場配置銜接問題，積累不同形式的海域資源市場配置經(jīng)驗。與此同時，廈門市海洋與漁業(yè)局還積極開展招拍掛出讓圍填海圍海形成土地后與土地管理的協(xié)調(diào)機制及海洋部門與土地部門收益分享機制的研究工作。

合理使用海域使用金。廈門市海洋行政管理部門收取的海域使用金全額上繳市財政部門并納入預(yù)算，用于廈門海域開發(fā)建設(shè)、保護(hù)和管理。廈門市十分重視海域管理經(jīng)費的投入，十年來投入十幾億資金主要用于海域管理的用海結(jié)構(gòu)調(diào)整、海域生態(tài)修復(fù)、設(shè)備配置、能力建設(shè)等工作，為海域管理提供了可持續(xù)的財力保證。

開展海域管理動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)

做好組織機構(gòu)保障。根據(jù)國家關(guān)于海域管理動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)的總體要求，廈門市海洋與漁業(yè)局成立了海域使用動態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立海域使用動態(tài)監(jiān)管中心，為海域使用動態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)提供組織保障。同時，按照海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)試點市的要求，制定廈門市海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)總體實施方案、管理中心建設(shè)方案及各年度工作方案，并予以落實和實施。

注重強化能力建設(shè)。除國家下?lián)芙?jīng)費外，廈門市海洋與漁業(yè)局配套安排600多萬元經(jīng)費專門用于海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)的建設(shè)，設(shè)立監(jiān)管中心辦公場所，制定引進(jìn)人才的計劃，采購監(jiān)管中心的有關(guān)設(shè)備，重點建設(shè)海洋執(zhí)法視頻監(jiān)控系統(tǒng)一期工程。同時充分利用已有效運行多年的海域管理信息系統(tǒng)，高起點建設(shè)海域使用動態(tài)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)化平臺，基本滿足了動態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)要求。

開展業(yè)務(wù)化運行。隨著動態(tài)系統(tǒng)不斷建設(shè)完善，廈門市海洋與漁業(yè)局先后完成廈門市歷年用海確權(quán)數(shù)據(jù)、新版區(qū)劃數(shù)據(jù)及遙感數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的上報入庫管理，處理和更新各類遙感數(shù)據(jù)，開展地面監(jiān)視監(jiān)測工作，保障動態(tài)系統(tǒng)視頻會議的召開和各類信息的上傳下達(dá)。通過實施動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)業(yè)務(wù)化運行，推動海域管理從靜態(tài)管理到動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，不斷提升海域管理的科學(xué)決策能力。

加強海域管理能力建設(shè)，探索海域管理新思路

不斷完善海域管理地理信息系統(tǒng)。十年來，對基于地理信息、衛(wèi)星定位和遙感技術(shù)開發(fā)的海域管理地理信息系統(tǒng)進(jìn)行不間斷的升級，在實現(xiàn)海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、海洋功能區(qū)劃及用海審批流程的電子化管理和自動化應(yīng)用的基礎(chǔ)上，目前系統(tǒng)已升級到網(wǎng)絡(luò)版，并正在引入地質(zhì)、地貌和數(shù)物模研究成果，開發(fā)海洋三維模型。

完善海域管理的咨詢機制。定期調(diào)整充實市海洋專家組，動態(tài)聘請海洋、經(jīng)濟(jì)、法律、港口、環(huán)境等方面的十余位專家組成專家組，對廈門市有關(guān)海洋規(guī)劃、海洋管理中的重大問題和重點用海項目進(jìn)行咨詢、調(diào)研和論證，為市政府和海洋管理部門決策提供科學(xué)依據(jù)。

加強海域管理的科學(xué)研究。廈門市每年安排數(shù)百萬元的專項研究經(jīng)費，組織在廈涉海科研單位開展專題研究，在港口資源、用?？偭靠刂?、沙灘修復(fù)、灘涂清淤、海岸保護(hù)、廈門海域的綜合數(shù)模研究等方面取得較好的成果，為海域使用提供科學(xué)依據(jù)，為廈門海域管理提供持續(xù)不斷的科學(xué)建議和意見，為海域管理提供了技術(shù)支撐。

加大法律法規(guī)宣傳力度, 開辟公眾參與渠道

為積極配合《中華人民共和國海域使用管理法》的貫徹實施，廈門市海洋與漁業(yè)局舉辦宣傳咨詢活動，在《廈門日報》設(shè)立宣傳專版，刊登相關(guān)專題文章，同時走出去把數(shù)千份宣傳材料發(fā)放到用海單位和養(yǎng)殖戶手中，普及用海法律知識；聘請著名專家學(xué)者為市政府領(lǐng)導(dǎo)及部門主要領(lǐng)導(dǎo)講授涉海法律法規(guī)的知識，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的海洋意識和法律水平；充分利用各種新聞媒體，加強海域管理等方面的宣傳，據(jù)不完整統(tǒng)計，2002-2011年，各級報刊、電視、廣播刊登廈門海洋信息超過5000條（次），編發(fā)海洋信息刊物200多期，全面報道廈門市海域管理等方面工作；與廈門電視臺合辦《海洋視點》專欄節(jié)目，作為宣傳海洋工作的窗口，開辦以來已播出超過200期；利用市長專線電話、廈門市海洋與漁業(yè)局和廈門海監(jiān)執(zhí)法支隊24小時值班電話等多種平臺，對群眾關(guān)心的各類海洋問題答疑解惑，同時受理群眾對海域管理工作的建議，十年來接待群眾來電、來信、來訪數(shù)千人（次）。

廈門依海而存、因海而興。十年來，廈門不斷拓展、創(chuàng)新海域管理的深度和廣度，海域管理的重點逐步從空間管理向生態(tài)修復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變，用海結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步的優(yōu)化，用海方式得到進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變，用海保障得到進(jìn)一步的加強。在港口、旅游、生態(tài)的主體功能進(jìn)一步凸現(xiàn)的同時，廈門的海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)得到了進(jìn)一步的保護(hù)。今后，廈門市海洋與漁業(yè)局將繼續(xù)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,以《中華人民共和國海域使用管理法》為依據(jù)，拓展海域管理的視野和思路，實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理，協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)廈門的和諧可持續(xù)發(fā)展。